缓解相对贫困的长效机制构建探索

陈婷婷

相对贫困是针对绝对贫困而言的贫困状态，指已经处于绝对贫困线之上，但收入水平、生活水平等仍旧远低于整个社会平均水平的生存状态。即相对贫困人口已经解决了最基本的温饱问题，然而在其他社会生活方面仍面临着巨大压力，因此仍然需要全社会予以扶持和持续关注。

一、缓解相对贫困长效机制具有的主要特点

1.区域化。如果以马斯洛需求层次理论分析，绝对贫困就是居于最基础层次的生存问题，也就是温饱问题难以解决的严重贫困问题。一旦基本解决了温饱问题，则其余如安全感、社交需求等任何方面远远落后于社会平均水平就会产生相对贫困问题。无论是国与国之间、地区与地区之间，因经济基础不同而影响到社会其他方面发展不均衡的现象比比皆是。这就造成相对贫困现象始终会存在一个区域化的根本特点。

尤其是对一个幅员辽阔的大国来说，东西部地区、南北地区都存在经济基础强弱差异，这直接导致不同地区相对贫困标准的不同。比如按照广东、江苏等东南沿海一带省市的标准，农村人均可支配收入的三分之一（2014年度为4000元）即为当地相对贫困人口分界线。而这些地区早在2015年便已经实现了解决绝对贫困问题进入缓解相对贫困问题的新阶段。

但是，在远离东南沿海的广大内陆地区，诸如内蒙、青海等更加偏远的乡村、牧区，当地2013年农牧民人均年度可支配收入总额也不过8500元左右。若仍按三分之一标准计算相对贫困线，则这些地方与东南沿海便有近一倍的差距，可见不同地区经济发展水平对相对贫困标准设定的巨大影响。

2.动态化。近年来，随着国家持续加大针对“三农”的扶持力度，各地各部门对偏远乡村、牧区等区域保持了常态化的政策倾斜。无论是大量财政经费的拨付，还是大力引进产业投入，曾经极度落后的贫困地区面貌发生了翻天覆地的变化。仅以内蒙古为例，自2013年起，五年内农牧民人均可支配收入便从8500元快速提升至超过13000元，不仅增长幅度累计超53%，且年均增长保持了9%的增速。显然，这种显而易见的变化不仅极大改善了当地贫困人口的生存状态，也使这一区域的相对贫困标准形成了动态发展的整体趋势。因此，在国家“坚持在发展中保障和改善民生”宏观战略引领下，全国各地缓解相对贫困的长效机制建设将始终存在动态化特点，这同样会对这一机制的构建产生决定性影响。

3.长期化。自有人类社会开始，贫困问题就是贯穿人类文明进程最古老的问题之一。无论处于何种历史阶段，解决贫困人口温饱、改善贫困人口生存状态都是地方政府管理工作的重中之重。因此，包括脱离绝对贫困和缓解相对贫困在内，贫困问题本身就具有历史性、长期化存在的特点。这就导致在新时期我国各地缓解相对贫困长效机制构建过程中，长期化是必然存在的本质特点之一。

二、缓解相对贫困长效机制构建的难点

1.相对贫困标准的界定困难。正是由于存在区域化和动态化的特点，缓解相对贫困长效机制构建往往存在相对贫困标准的界定困难的现实问题。不同区域之间、同一区域不同地方之间都会因为经济发展速度不同而在人均可支配收入、贫困分界线各方面存在或多或少的差异。即便是在同一区域内部，不同时间段经济发展状态亦不相同，寻找相对贫困线的参照物也并非易事。而这也是许多地方近年来缓解相对贫困、构建长效机制面临的最大难点之一。

2.相对贫困人口更加多元的客观需求。最基本的温饱问题解决之后，人们会立刻产生新的现实需求。然而，相较于温饱问题的单一性，新需求的多元化也决定了缓解相对贫困长效机制构建的又一困难所在。

比如对安全感的需要。不同年龄段人的着眼点存在巨大差异。老年人关心的是医疗、健康和养老;青年人考虑的是工作机会和职业前景;中年人上有老下有小，既操心子女教育，又需承担赡养父母的重担，同时又要奔波劳碌、打工养家。

又如社会交往的需要。老年人对于伴侣、子女、孙辈的陪伴有着比其他年龄段人更加强烈的需要;青年人则正处于婚恋高峰期，交友、成家都是众多年轻人日常生活的重心之一;中年人则更加重视婚姻、家庭的稳定性、可持续性等。

但更普遍存在的难点在于，以上各种多元需求往往是彼此交织和重叠相加的过程与内容。这些多元需求的融合固然是相对贫困人口在社会生产与生活中的自然状态，却也使缓解相对贫困长效機制的构建面临更为复杂和不确定的影响因素，从而使这一机制的建立健全愈发不易。

三、缓解相对贫困长效机制构建的策略

1.实事求是、因地制宜、构建动态化识别机制。客观上存在的各种特点与难点决定了新时期缓解相对贫困的长效机制构建必须秉承实事求是、因地制宜原则，形成动态化的标准制定和识别机制。也就是说，不同区域需要在国家战略规划的基本要求指导下，结合本地实际，采取纵向与横向兼顾的方式构建起具有一定弹性的判断标准体系。

所谓纵向识别指的是按时间轴对比分析同一地区不同历史时期国民生产总值、人均可支配收入等客观要素，按照缓解相对贫困的目标要求，形成衡量相对贫困的标准线或阈值。而横向识别则是同一区域内不同地方间同一历史时期国民生产总值、人均可支配收入等客观要素，按照缓解相对贫困的目标要求，形成衡量相对贫困的标准线或阈值。

结合纵向与横向对比分析后的结果，本区域可得到一定时期内相对贫困标准线，再根据此标准线构建缓解相对贫困的帮扶政策、实施形式等。

但是，考虑到经济发展和市场环境的快速变化，在一段时间的标准设置和具体实践后，管理方还应再次就纵横两个方面的要素变化展开跟踪调查，根据调查结果就各项参考标准的数值加以更新和优化。而在兼顾管理品质和管理成本的基础上，各地可结合本地实际选择不同时间长度的更新措施，以使本地相对贫困的标准识别既符合实际情况、又满足扶贫脱贫战略要求，同时最大程度节约管理成本、提高管理效能。

2.充分发挥基础社会保障的托底作用。缓解相对贫困的长效机制构建行动中，充分发挥基础社会保障的托底作用是核心和重点之所在。持续加强基础社会保障体系建设才能切实织密、织实防止返贫的保护网，使相对贫困始终能够处于绝对贫困线之上不下滑，确保消灭绝对贫困的战斗成果得以长期保存。

具体来说，应在现有社会保障体系框架基础上，逐步增加专门针对相对贫困人口扶贫脱贫的政策保障项目与内容。例如，在现有养老、医疗等社会保障内容中，针对相对贫困人口按个人或家庭适当增加财政补助，使个人或家庭自费的部分不断减少或免费。在现有社保项目中，新增或补充只适用于相对贫困家庭的扶助内容。通过中央和地方财政支持，贫困家庭可以免费享受到现有养老、医疗等社保项目之外的额外扶助。对大多数农村贫困人口而言，外出打工往往是解决贫困问题唯一的途径。倘若能够给予贫困人口打工的企业、单位以充分的政策优惠和社会保障，则用人单位不仅能够得到更加良好的发展机会，也更有意愿雇用贫困家庭的打工者，可谓一举多得。而要实现这样的目标，不同区域间需要加强协作形成联动机制。在贫困打工者输出地，政府应及时完善相对贫困人口或家庭的调查清单，向接收贫困打工者的地区提供准确清晰的目录。同时，输出地和输入地的政府与管理机构还应就接收贫困打工者的企业、单位享受的優惠政策项目与内容形成协调一致的结论，及时以官方渠道通知到用人单位等。最重要的是，要让用人单位切实享受到雇用贫困打工者的好处、感受到政府在缓解相对贫困长效机制构建中的政策力度，从而在企业用工环节优先考虑使用贫困人口，进而使贫困打工者及其家庭能够长期获得相对稳定的经济收入。显然，这也是缓解相对贫困长效机制构建的重点组成部分。

3.深入推进多种扶贫机制融合发展。授人以鱼不若授人以渔。缓解相对贫困的长效机制绝非简单的金钱或物资投入，而是需要了解和掌握导致贫困的原因，再有的放矢、一针见血地开出根治贫困的药方。例如，不少自然资源丰富的乡村地区长期贫困仅仅是因为交通运输的毛细血管未被打通。“最后一公里”成为阻碍这些地方优质农产品、土特产走出大山、进入城市的沟壑。针对这类问题，加快交通运输基础设施建设就是缓解相对贫困长效机制构建的重点所在。例如，一些山村经年累月依赖传统粮食作物维持生计，却不知自己是在金矿上种白菜，优异的土壤、水、温度与湿度等条件最适宜种植经济作物，实现平均亩产价值指数级增长。针对这类情况，技术扶贫就是在构建缓解相对贫困的长效机制。只有深入推进多种扶贫机制融合发展，形成立体化、全方位的扶贫机制，才能使缓解相对贫困长效机制构建更加精准、可靠、有效。

经过改革开放40年的持续积累，我国已从根本上解决了绝对贫困问题，开始转向缓解相对贫困的持久攻坚。相对贫困问题因其区域性、动态性和多元性特点而具有前所未有的复杂性。无论是当下还是未来一个较长期间，缓解相对贫困都是一个长期的系统性工程。因此，不同地区应对此类问题既要因地制宜、实事求是，又要不断在实践中总结经验，摸索一条符合当地客观现实又有足够针对性的个性化发展道路。这不仅是构建缓解相对贫困长效机制的有益探索，也是践行科学发展观、坚持保障和改善民生的必由之路。

（作者单位：福建师范大学公管管理学院）