将长城保护纳入地方政府绩效评估的研究——基于绩效棱柱模型视角

王 纬， 尚文霞

河北地质大学 法政学院， 河北 石家庄 050031

1 长城保护的重要性

长城是世界文明之间相互交流的印证。 自西汉张骞出使西域之后， 以长城为依托， 在华夏大地上形成了著名的“丝绸之路”。 对于如今的中国而言， 长城的文化和精神层面的作用日渐明显， 成为了解中华民族和中国文化的最佳切入点之一。

长城的修缮工作日益重视。 曾经高大雄伟的长城， 如今正在经历自然风蚀、 人为破坏等多种损失［1］。 早在1952 年， 中国第一批长城保护工作就开始了， 分别对对居庸关、 八达岭和山海关长城开展了维修工程； 集中对长城修缮的时间是2015 年， 国家文物局批复了近三十处关于长城保护的抢修方案［2］。2019 年1 月， 经国务院同意， 文化和旅游部、 国家文物局联合印发《长城保护总体规划》， 此文件的出台是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的重要举措， 是实施《长城保护条例》 的重要进展［3］， 是国家统一部署、 多方鼎力协作的重要成果。

长城被世界所关注。 1961 年3 月4 日， 长城被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位， 1987 年12 月， 长城被列入世界文化遗产。 长城集物质文明和精神文明于一体， 在不断地向世界展示着华夏民族的智慧和创造能力的同时， 也展示了中华民族在践行和促进文化交流和互通、 维护世界和平中的心愿。

2 长城保护受到多方重视的表现

2.1 受到国家领导人的重视

习近平总书记于2019 年8 月20 日视察嘉峪关长城， 听取了长城文化遗产保护和历史文化考察情况介绍， 他强调， “一提起中国， 就会想起万里长城； 一提起中华文明， 也会想起万里长城。 这是中华民族的象征， 这是我们的宝贝， 我们一定要保护好它们， 还有一些要抢救性的保护”， 这也是总书记对长城保护寄予的期望。

2.2 国家相关部门发布长城保护法规和规划

一是2019 年1 月国家文化和旅游部、 国家文物局联合印发《长城保护总体规划》， 为建立长城保护传承利用长效工作机制， 督促各省、 区、 市将长城保护作为一项长期任务持之以恒地抓下去， 提供了重要遵循的依据。二是2019 年1 月全国文化和旅游厅局长会议在北京召开， 提出重点打造长城、 大运河、 长征三个主题的国家文化公园的战略规划， 在丰富人们的精神文化生活的同时， 有效地提高了国家意识和民族的自豪感。

2.3 加大了长城保护宣传力度

一是成立长城保护基金会， 并邀请了影视界有影响力的成龙先生在2019 年7 月20 日到大同市考察古长城遗址， 发起了古长城保护计划， 展示了坚守保护长城的初心， 为推动长城保护工作再发力； 二是拓宽宣传视角， 召开了中国首届长城国际摄影周活动， 从2019 年8 月8 日—9 月8 日进行了为期一个月的展览，300 名摄影家的1 500 幅作品进行了展出， 时代跨越最远为150 年， 记录了不同时期长城的印记。

2.4 提升青年对长城保护性的认识

一是2019 年8 月1 日山海关柴禾市大集开市暨柴禾市摊位改造大学生竞赛颁奖仪式的举办， 也是以另一种形式对长城古老文化的宣传； 二是2019 年7 月23 日陕西榆林举办“长城文化之旅（西段） 海峡两岸大学生文化体验营” 活动， 来自两岸的23 所高校，29 名大学生了解了长城文化的历史渊源。

2.5 学者、 专家加大长城保护力度

学者及专家对长城保护工作开展了大量的工作，一是2019 年6 月18 日在清华大学建筑学院举行的”长城文化遗产廊道保护与发展关键指标” 专题研讨会， 从多学科角度对长城文化遗产的保护与可持续发展的关键指标建构提出了思路和建议； 二是第二届金山岭长城论坛提出了对长城保护和可持续发展的学术规划； 三是2019 年5 月燕山大学出版社出版系列丛书《中华血脉： 长城文学艺术》， 涵盖了诗歌、 传说、戏曲、 小说等载体对长城文化进行宣传； 四是2019年9 月7 日内蒙古自治区社会科学院与河北省社会科学院联合举办了主题为“多维视野下的文化交融与碰撞： 草原文化与燕赵文化的对话” 的会议， 其中分会场对长城文化进行了交流。

2.6 地方政府重视长城文化建设

一是北京市政府重视长城文化建设， 形成长城、运河、 西山文化带的建设与研讨； 二是山西省政府在资源城市转型的过程中， 抓住长城文化带建设这一契机， 2018 年1 月， 山西省人民政府办公厅发文《关于成立山西省黄河、 长城、 太行三大旅游板块推进工作领导小组的通知》， 强调了长城作为旅游资源保护和利用的重要性。

3 棱柱绩效模型适用于地方政府长城保护绩效评估的可行性分析

3.1 棱柱绩效模型介绍

棱柱绩效模型是2000 年由英国克兰菲尔德（Cranfield） 管理学院和埃森哲（Accenture） 咨询公司以利益相关者理论为理论基础， 结合常见的绩效评估框架和方法开发的。 它是一种以利益相关者的价值为导向， 从五个维度进行的绩效评价体系， 并将在绩效评价中考虑的具有相关性五个因素置于棱柱的各个侧面。 （1） 利益相关者的满意——谁是利益相关者？他们的愿望和要求是什么？ （2） 利益相关者的贡献——要从利益相关者那里获得什么？ （3） 战略——应该采取什么战略来满足利益相关者的需求同时也满足自己的要求呢？ （4） 流程——需要什么样的流程才能执行战略？ （5） 能力——需要什么样的能力来运作这些流程？ 绩效棱柱展示的是全面的绩效衡量结构， 具有全面、 综合、 系统的特点。 模型如图1 所示：

图1 绩效棱柱模型图-维基文库Fig.1 Performance prism model diagram-Wikisource

3.2 棱柱绩效模型应用到长城保护过程中的理论选择

3.2.1 棱柱绩效模型的科学性

棱柱绩效模型之所以在近二十年间被广泛研究和应用， 主要原因在于其本身的科学性和严谨性。它既可以立足于企业的发展也可以针对于公共部门进行绩效研究［4］。 棱柱绩效模型贯穿于绩效管理的五个维度。 而且， 在针对于地方政府关于长城保护方面可以对应五个维度经过修正之后， 设置对应完整的突出重点内容的指标体系。 而这样的指标体系建立在本身就具有相互关系的五个维度之下， 也就自然地具有了相互依存的关系。 借助于这样的指标体系， 参照适当的权重比例分配， 最终可以形成科学可信的评估结果。

3.2.2 棱柱绩效型的可行性

由于棱柱绩效模型本身具有弹性特征， 因此， 它既可以应用到宽松的环境中， 又可以适用到严格的要求中。 而长城保护在各地方的要求不同， 因此评价指标构建及其权重的值会随之发生变化， 而棱柱绩效模型又会随着社会的发展有自我完善的机制。 因此， 可以及时更新测量方法和测量系统， 更好地适应各级政府对文物保护观念发展的要求。

3.3 棱柱绩效评估模型在长城保护过程中的具体应用

棱柱绩效模型中“棱柱” 的五个方面拥有严谨的相互关系： 在当今社会环境下， 那些致力于获得生存和发展的组织必须非常清楚地了解哪些群体或个人是它们的主要利益相关者以及他们的要求和期待是什么。在长城保护研究中， 需要明确以地方政府为主的利益相关群体中还有哪些主体， 这些主体的满意度和贡献分别是什么。 形成的组织必须明确采取何种战略， 具备什么样的能力， 需要什么样的流程， 来为利益相关主体服务。 组织战略、 业务流程和组织能力又都是指向利益相关者， 它们都以不同的方式对利益相关者群体产生影响。 长城保护过程中可以在未来规划、 人员素质、 执行能力等方面给出评价方向。 由棱柱绩效模型的内容和内在逻辑可以看出， 绩效棱柱较之传统的评估工具， 其研究内容更加丰富、 结构更加严谨、 系统性更强、 也更加灵活。 在应用过程中， 也可以更加全面体现地方政府长城保护工作状况， 达到评价目的。

4 基于棱柱绩效模型的地方政府绩效评估指标体系的构建

4.1 指标体系构建原则

4.1.1 系统性与指导性结合

棱柱绩效模型本身的全面性和相关性导致其在应用过程中凸显系统性的特征， 在指标构建过程中依照不同的实际情况， 对五个维度以及各级指标进行科学设置， 力求数据真实准确、 科学合理， 充分体现指标的系统性、 完整性。 又由于指标在构建的过程中要体现经济发展和文物保护兼顾的政绩原则， 因此要使得文物保护法规不但要与其他法规合一， 还要对其他法规有指导作用， 要求在指标的选取与设置过程中客观综合地反映理政的绩效情况， 更好地指导实际工作。

4.1.2 可操作性与客观性结合

指标建立在可收集、 有参考价值基础之上， 还应考虑在评估过程中指标的可操作性。 指标选取的同时要兼顾客观性的要求， 体现出典型的代表性， 适合地方政府经济社会发展的需要。

4.1.3 阶段性与长期性结合

指标要体现长城保护及管理过程中的预警、 保护、 修缮等阶段性的特征， 又要兼顾地方长城管理及保护部门对长城保护的长期责任追究机制， 要求在建立指标体系时， 既要考虑长远战略目标的要求， 又要体现现阶段的发展目标， 使得指标对于长期及短期保护具有指导意义。

4.2 指标的构建

4.2.1 利益相关者主体构成

由于棱柱绩效模型是相对灵活的框架。 棱柱绩效模型能够为长城保护评估设定一个具体的范围， 在此范围内， 不同维度的指标可以根据长城保护的相关参与组织进行灵活设置， 并根据政府部门所处环境和应用情况及时的微调。

依据《长城保护总体规划》， 在针对长城保护方面， 主要强调政府主导和社会力量共同参与的关系。长城保护在落实政府主导的基础上， 完善社会力量参与相关政策和措施， 鼓励各地探索设立长城保护员公益岗位， 鼓励志愿者、 NGO 参与长城保护服务。 因此， 在查阅文献和实地调研之后选择在长城保护过程中的主要主体作为利益相关者。 它们分别是： 地方政府、 NGO、 保护员、 社会大众、 媒体五个主体。

4.2.2 棱柱绩效模型下的长城保护评价指标体系构建

在进行评价指标体系构建的过程中， 以地方政府、 NGO、 保护员、 社会大众、 媒体五个利益相关者， 针对他们的满意程度、 价值贡献、 战略、 业务流程和组织能力五个维度进行指标设计。 指标形成中充分考虑在实际保护情况中各类直观可计量数据， 并将随时间周期发生改变的指标进行量化统计。

在对国务院及各地政府相关文件政策解读、 相关参考文献借鉴、 地方实际情况调查分析的基础上， 结合地方政府对于保护长城工作的落实方面的情况， 可以看出， 要关注其在多方面的贡献， 还需考虑利益相关者保护长城中的满意度。 因此， 主要从在成本控制、 保护周期管理以及产出和效果三个方面作为主要评价内容。 建立在棱柱绩效模型利益相关者满意度维度基础之上， 构建相应指标如表1 所示。

利益相关者的贡献是指要从利益相关者那里获得什么， 他们的主要贡献是什么， 因此强调利益相关者作为主体， 在整体长城保护项目中主要做了哪些具体工作， 操作内容是哪些， 构建相应指标如表2 所示。

表1 利益相关者满意度模型指标Table 1 Stakeholder satisfaction model index

表2 利益相关者贡献程度模型指标Table 2 Stakeholder contribution model index

业务战略是棱柱绩效模型中比较关键的要素。 指的是应该采取何种战略来满足利益相关者的需求， 主要内容应该涵盖了地方政府在保护长城过程中的“大方向”， 需要从长远和宏观角度进行确定， 指标构建如表3 所示。

业务流程是指在完成目标过程中， 不同的利益相关者应当共同完成的活动。 流程要求从事一系列活动， 科学、 高效地完成活动任务， 构建相应指标如表4 所示。

组织能力是影响组织进一步发展的另一个重要因素。 如何提供高效的政府工作， 人的素质和能力是主要影响因素， 其中涉及人员、 技术以及组织建设等方面， 包括指标如表5 所示。

表3 战略模型指标Table 3 Strategic model indicators

表4 流程模型指标Table 4 Process model indicators

表5 能力模型指标Table 5 Capability model indicators

可见， 必须明确保护长城的目标， 尽可能地将其转化成具体的因素。 在此基础上， 还需要进行各利益相关者之间的沟通与联系， 并吸引、 应用和开发广大社会力量进入长城保护的工作中来。 在上述过程中，地方政府和社会力量应把握绩效棱柱的基本思想， 在实施过程中， 随着实践的具体需求进行相应的变化操作， 进而不断更新、 提高， 使得棱柱模型在长城保护规划及实践落实方面取得成就。

4.3 指标权重的确定

4.3.1 棱柱模型五维度权重比例

文章研究主要使用专家咨询法为各评价维度进行赋权， 经过专家的多次计算认定， 对棱柱模型的五个维度赋以权重， 得出各项指标权重如下表6 所示：

表6 棱柱模型五维度权重占比Table 6 Five-dimension weight ratio of prism model

将依据以上权重比例对统计结果进行分配， 但鉴于以上结果会随着时间地区的变化发生改变， 因此在调查过程中还需要进一步的调查和反馈。

4.3.2 棱柱模型下指标体系的权重比例及分值计算

由于对于不同地区的情况的不同。 考虑到实际情况以及在应用操作上的便捷性， 主要运用评分法进行分析， 对各项指标进行打分， 然后按照分级标准确定绩效等级。 评分法主要是对指标体系中的各项指标进行评分， 通过评分实现指标定量化。 文章建立的指标体系， 单一维度初始总分为100 分， 各项指标依据本身分值进行适当分配。 最后的总分计算采用加权求和的方式， 把五个维度的初始分值乘以各自的权重， 就得出了对应单一维度分值， 将五个维度的分值相加得出最终的绩效评价分数。 各项指标标准分值情况如下表7 所示。

依据以上方法形成绩效评价分值之后， 参照一定的分级标准对绩效情况进行对应的分级。 借鉴美国的PART 分级标准对于结果实现分级， 并对分级结果阐释相应的等级特征， 使得保持和改善需求更加直观明确， 分级标准如下表8 所示。

5 地方政府长城保护纳入绩效评估相关建议

5.1 长城保护规划与其他规划合一

建议各地的长城保护规划与其他规划同时出台，做到多规合一， 甚至是对文物的保护的规划先行， 在此基础上再进行其他规划， 避免在经济建设的过程中出现损坏文物的现象出现。 各地以此为契机， 加大长城保护的力度， 建立完善的地方政府保护长城相关制度， 从而更好地引导地方政府发现保护长城的现实意义和潜在价值， 从保护、 监督、 管理、 预警、 反馈、打击等方面入手， 使得长城的保护做到有计划实施保护， 成为地方政府业绩中必不可少的系统化工程。

表7 长城保护棱柱模型指标及其分值分配Table 7 Index of Great Wall Protection Prism Model and Allocation

5.2 建立地方政府长城保护绩效评估法律制度

出台地方政府长城保护绩效评估的法律， 使得地方政府对长城的保护有法可循， 更好地促进地方政府及其长城管理部门更加关注长城保护， 使得地方官员的离任审计与长城保护的执行效果、 相关人员的升迁任免直接挂钩， 构建政府高度重视、 社会组织积极配合、 民众广泛参与的全方位立体式的长城保护的良好生态环境。

5.3 建立完善的长城危机预警机制

为了有助于促进长城保护迈上新的台阶， 急需建立长城危险性预警机制， 预警机制需要技术、 人员和管理体制的相关配合。 为避免长城在未来的社会发展过程中受到各类损害， 保障长城的安全， 在合理完善的危险预警机制之下， 可以及时有效地对地区长城现状进行监控， 及时进行长城损坏的危机预警， 从而及时对重点及急需保护的长城段落进行抢救性修缮。

5.4 树立长城保护模范， 引发示范效应

树立模范一方面是为了显示全社会对于长城保护的关注程度。 另一方面， 通过模范作用可以吸引地方政府积极进行长城保护， 形成更强烈的保护动机。 可以在广泛开展保护长城的地区之中， 选择已经初具规模的部分地区， 树立模范， 将其实行的相关保护政策宣传推广， 以达到互相学习、 互相监督的正向循环，使得保护长城更加日常化、 普及化。

表8 绩效评价分级标准及特征Table 8 Performance evaluation grading standards and characteristics