《国家物流枢纽布局和建设规划》推进与落实

文/ 本刊记者 喜崇彬

2018年11月21日，国务院常务会议决定部署推进物流枢纽布局建设；同年12月24日，国家发改委和交通运输部联合发布了《国家物流枢纽布局和建设规划》（简称《枢纽规划》）,这标志着国家层级的物流体系布局发展正式启动。

两部委联合发布《枢纽规划》是贯彻党中央、国务院关于加强物流等基础设施网络建设的决策部署，是为实现物流资源优化配置和物流活动系统化组织所采取的重大举措，也是首次在国家层提出的“物流枢纽”专项规划。

一、规划背景

党中央、国务院高度重视物流业发展工作，党的“十九大”明确将物流基础设施与铁路、公路、水运、航空、电网等重大基础设施并列；国务院常务会议多次研究部署物流降本增效和创新发展工作，国家物流枢纽建设正是贯彻落实党中央、国务院决策的重要举措。

总体来看，《枢纽规划》的出台，有着多重意义：首先，这是加强物流基础设施网络建设的直接体现。党的“十九大”提出加强物流等基础设施网络建设，国家物流枢纽建设就是要推动构建国家层面的骨干物流基础设施网络，有效发挥物流在衔接供需、活跃市场、优化资源配置等方面的重要作用，提高物流规模化、组织化、体系化运作水平，促进区域均衡发展和统一国内市场建设，为实体经济转型升级和高质量发展奠定坚实基础。

其次，这是深入推进物流降本增效的必然选择。近年来，国务院及相关部门针对物流降本增效出台实施一系列政策措施，并取得明显成效。例如，2019年上半年我国社会物流总费用与GDP的比率降至14.6%，为改善实体经济发展环境、提升国民经济运行效率作出了积极贡献。从政策实施情况看，随着物流降本增效工作不断深入，有必要通过国家物流枢纽建设优化和改善物流运作体系，在更大范围、更深层次上系统推进物流降本增效。

第三，是优化社会物流运行体系的客观需要。我国各类物流基础设施看似已形成多点分布、覆盖全国的经营网络，但大部分设施运作相对独立，信息不互联、业务不衔接、功能不匹配，干线网络不健全，干支衔接不顺畅；一定区域内的物流基础设施存在重复建设、低效率运行等问题。国家物流枢纽建设将系统整合分散的存量物流基础设施资源，加强物流设施间的协同衔接、互联互通，提高干线物流效率、促进干支高效衔接，打造“通道+枢纽+网络”的物流运作体系，为物流高质量发展提供有力支撑。

二、承载城市名单及分类

在2018年发布的《枢纽规划》中，国家管理部门依据区域经济总量、产业空间布局、基础设施联通度和人口分布等，统筹考虑国家重大战略实施、区域经济发展、产业结构优化升级等需要，结合“十纵十横”交通运输通道和国内物流大通道基本格局，选择127个具备一定基础条件的城市作为国家物流枢纽承载城市，规划建设212个国家物流枢纽。

根据类型和功能定位的不同，国家物流枢纽分为陆港型、港口型、空港型、生产服务型、商贸服务型、陆上边境口岸型等六种类型，其中41个陆港型、30个港口型、23个空港型、47个生产服务型、55个商贸服务型和16个陆上边境口岸型国家物流枢纽，具体名单见表1。

表1 国家物流枢纽布局承载城市

对于国家物流枢纽确定的条件标准，《枢纽规划》中提到以下几条：

一是区位条件良好。毗邻港口、机场、铁路场站等重要交通基础设施和产业聚集区，与城市中心的距离位于经济合理的物流半径内，并与城市群分工相匹配。

二是空间布局集约。以连片集中布局为主，集中设置物流设施，集约利用土地资源。同一国家物流枢纽分散布局的互补功能设施原则上不超过2个。

三是存量设施优先。以完善提升已建成物流设施的枢纽功能为主，必要情况下可结合区域经济发展需要适当整合、迁移或新建枢纽设施。

四是开放性公共性强。具备提供公共物流服务、引导分散资源有序聚集、推动区域物流集约发展等功能，并在满足区域生产生活物流需求中发挥骨干作用。

五是服务功能完善。具备干线运输、区域分拨等功能，以及多式联运转运设施设备和系统集成、互联兼容的公共信息平台等，可根据需要提供通关、保税等国际物流相关服务。

六是统筹运营管理。由一家企业或多家企业联合主导国家物流枢纽建设、运营和管理，统筹调配物流服务资源，整合对接物流业务，实行统一的安全作业规范。

七是区域协同联动。鼓励同一承载城市内不同类型的国家物流枢纽加强协同或合并建设，增强综合服务功能；支持京津冀、长三角、珠三角等地区的承载城市在城市群内部开展国家物流枢纽合作共建，实现优势互补。

三、2019年国家枢纽项目名单产生及特点

《枢纽规划》确定的127个承载城市和212个国家物流枢纽，是统筹相关国家战略实施、区域经济发展情况，从全国层面做出的统一布局，并结合实际分阶段、分年度推进实施的。

在2019年国家物流枢纽项目申报工作中，共有51个国家物流枢纽承载城市的56个物流枢纽参与申报，最终入选建设名单的国家物流枢纽区域、类型分布总体均衡，其中东部地区10个、中部地区5个、西部地区7个、东北地区1个，涵盖陆港型、空港型、港口型、生产服务型、商贸服务型、陆上边境口岸型等6种类型，能够为“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、西部陆海新通道等重大战略实施和促进形成强大国内市场提供有力支撑。

2019年国家物流枢纽建设名单的发布，只是规划落地的第一步。国家发改委表示，将会同相关部门多措并举，加快推动国家物流枢纽建设方案落地实施。

具体将开展的工作有：一是会同相关部门组织有关省（区、市）召开国家物流枢纽建设工作现场推进会，推动承载城市间的交流互鉴，共同推进国家物流枢纽建设。二是按照《枢纽规划》要求，依托行业协会等推动枢纽建设运营企业组建国家物流枢纽联盟，建立要素流动、业务对接、标准协调、信息互联等长效合作机制，加快国家物流枢纽之间互联成网。三是会同相关部门建立定期评估和动态调整机制，对由市场自发建设形成、对完善国家物流枢纽网络具有重要意义的枢纽和所在城市，及时调整纳入规划范围；对长期达不到建设要求或无法有效推进枢纽建设方案实施的承载城市，将及时予以调出，确保国家物流枢纽建设质量。四是通过相应政策渠道支持国家物流枢纽建设。国家物流枢纽建设投资额大、回收期长，具有一定的公益性，特别是还涉及铁路专用线、多式联运转运等一些公共性、基础性设施建设。国家发改委表示，将会同相关部门研究通过各种途径支持国家物流枢纽相关补短板项目建设。

四、远期发展目标及推进措施

整合优化存量物流设施是《国家物流枢纽布局和建设规划》的一项重要内容

关于发展目标，《枢纽规划》中提到：到2020年，通过优化整合、功能提升，布局建设30个左右，形成国家物流枢纽网络基本框架。到2025年，布局建设150个左右国家物流枢纽，同时随着国家产业结构和空间布局的进一步优化，以及物流降本增效综合措施的持续发力，推动全社会物流总费用与GDP的比率下降至12%左右。

具体的细化目标有：建立以“干线运输+区域分拨”为主要特征的现代化多式联运网络，全国铁路货运周转量比重提升到30%左右，500公里以上长距离公路运量要大幅减少。要推动多式联运、甩挂运输等先进运输组织方式广泛应用，国家物流枢纽单元化、集装化运输比重超过40%。要完善互联互通的枢纽信息网络，国家物流枢纽一体化运作、网络化经营、专业化服务能力进一步提高。

到2035年，要基本形成与现代化经济体系相适应的国家物流枢纽网络，实现与综合交通运输体系顺畅衔接、协同发展，物流规模化、组织化、网络化、智能化水平全面提升，铁路、水运等干线通道能力充分释放，运输结构更加合理。全社会物流总费用与GDP的比率继续显著下降，物流运行效率和效益达到国际先进水平。依托国家物流枢纽，形成一批具有国际影响的枢纽经济增长极，将国家物流枢纽打造成为产业转型升级、区域经济协调发展和国民经济竞争力提升的重要推动力量。

值得一提的是，《枢纽规划》中特别强调了要整合优化存量物流设施，要优先利用现有物流园区特别是国家示范物流园区，以及货运场站、铁路物流基地等设施规划建设国家物流枢纽。鼓励通过统筹规划迁建等方式整合铁路专用线、专业化仓储、多式联运转运、区域分拨配送等物流设施及通关、保税等配套设施，推动物流枢纽资源空间集中。支持国家物流枢纽集中承接第三方物流、电子商务、邮政、快递等物流服务的区域分拨和仓储功能，减少物流设施无效低效供给，促进土地等资源集约利用，提升设施综合利用效率。这项工作被命名为“国家物流枢纽资源整合工程”。

根据类型和功能定位的不同，国家物流枢纽分为空港型、陆港型等六种类型

表2 国家物流枢纽资源整合工程

表3 国家物流枢纽服务能力提升工程

此外，提升服务能力也是“国家物流枢纽规划和建设”的重点内容之一。《枢纽规划》中提到，要提高国家物流枢纽通关和保税监管能力，支持枢纽结合自身货物流向拓展海运、空运、铁路国际运输线路，密切与全球重要物流枢纽、能源与原材料产地、制造业基地、贸易中心等的合作，为构建“全球采购、全球生产、全球销售”的国际物流服务网络提供支撑。促进国家物流枢纽与中欧班列融合发展，指导枢纽运营主体集中对接中欧班列干线运力资源，加强分散货源组织，提高枢纽国际货运规模化组织水平。充分发挥中欧班列国际铁路合作机制作用，强化国家物流枢纽与国外物流节点的战略合作和业务联系，加强中欧班列回程货源组织，进一步提高运行质量。发挥陆上边境口岸型枢纽的辐射作用，加强与“一带一路”沿线国家口岸相关设施的功能衔接、信息互联，加强单证规则、检验检疫、认证认可、通关报关、安全与应急等方面的国际合作，畅通陆路双向贸易大通道。