转型时期的中国城市交通政策制定：制度惯性、时间约束与角色定位

朱德庆

【摘要】当前，我国各大城市日趋严重的城市交通拥堵、环境污染、“停车难”等问题，对我国城市交通治理能力和治理水平带来了严峻的挑战。要解决城市交通治理存在的问题，关键在于城市交通政策制定。基于此，文章从制度惯性、时间约束和角色定位三个维度来阐释转型时期的中国城市交通政策制定的困境及其突破路径。

【关键词】城市交通政策制定；制度惯性；时间约束；角色定位

【中图分类号】U12【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）05-0012-04

当前，随着我国城镇化率的快速提升，城市人口与机动车数量不断增加，由此导致城市交通问题日趋严重，直观表现为各个城市普遍存在的交通拥堵。交通是城市的基础，良好的城市交通环境可以促进经济发展。西方决策理论学派的代表人物赫伯特·西蒙认为，决策是管理的心脏，决策水平的高低对管理的成败起着至关重要的作用。政府决策质量的高低也决定着政府行政管理的成效。要解决当前城市交通治理问题，核心是解决城市交通政策制定问题。

一、制约城市交通政策制定的体制性因素

对城市交通问题的思考不能与城市交通管理体制割裂，城市交通管理体制决定了城市交通政策的决策模式，城市交通决策结果也是管理体制的直观反馈。解决当前我国城市交通存在的问题，需要政府进一步优化决策，提升城市交通治理能力；但城市交通管理体制存在的职能分散、交通协调机制不完善等问题无疑是其阻碍。

1.城市交通管理体制职能分散

2008年3月，我国正式启动大部制改革。原行政管理体制中的交通部、中国民用航空总局的全部职责以及建设部的指导城市客运职责，整合划入新成立的交通运输部。随着中央層面的交通管理体制改革落实，地方政府也开始根据大部制改革的思路，按照“一省一厅”“一市一局（委）”“一县一局”的机构设置要求，对城市交通管理体制进行了革新，初步满足了城市综合交通运输体制发展的需求。但从实际运行情况来看，城市交通规划、管理职能仍未实现完全整合。特别是城市交通规划往往涉及城市整体规划，而规划职能往往由发改委、城市规划部门等多个部门共同行使，从结果上看造成了城市交通规划职能的分散。

2.城市交通管理部门协调性不足

目前，学界对政府决策过程的研究主要是基于对权力结构和利益博弈的考察。在这种视角下，政府决策被视为多元主体以最大化自身经济或政治利益为目标相互竞争、谈判后达到均衡的结果，并与权力的分布状况相适应。反映在城市交通政策制定过程中，各城市交通管理部门出于自身利益考虑，均试图在政策制定中最大化地反映部门利益，缺乏与其他部门的沟通协调；而交通政策的效果往往取决于政策的协调性。

无论是交通管理职能的分散，亦或是管理部门协调性不足，都是反映在政策的制定和执行过程中的，其核心都是城市交通政策制定的问题。

二、城市交通政策制定的困境

分析城市交通政策制定的困境，可以从三个维度展开：制度惯性导致政策设计与执行困境；时间约束导致政策实施缺乏系统性；角色定位模糊导致决策和执行分割。

1.制度惯性导致政策设计与执行困境

根据道格拉斯·C·诺斯的理论，路径依赖是将人类技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面的新解释。他认为，制度变迁和技术变迁一样存在自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。这意味着制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性，沿着初始的改革路径和既定的方向运行。我国经历了长时间的计划经济时代，由此政策制定形成了相应的制度惯性。这一政策制定体制从建立到改革开放前呈现集中化的趋势，存在着决策结构专业化分工程度不高、制度化程度低、偏重经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。

改革开放以来，虽然我国进行了多次行政体制改革，但原有制度惯性影响仍然存在，最直观的表现就是政策制定的封闭性。这种封闭性通常表现为：在政策制定过程中，利益相关者参与的广度、深度和密度都不足。这种不足来源于公民参与基本法缺失、公民参与意识不足和公民参与方式陈旧三个因素的影响。反映在交通政策制定中，由于交通规划技术理论的特征、规划理念的保守，政策制定难以包容新兴社会机构和利益团体。

2.时间约束导致政策实施缺乏系统性

当前，我国公共政策实施过程面临几个重要变化。首先，政府的响应性增强；其次，行政透明性和责任性增强；再次，政策问题属性有所改变；最后，正式决策程序改进较缓。这些变化产生的一项结果是：一旦某一政策议题受到社会的特殊关注，公共决策就会在外部压力下面临巨大的“时间约束”。另外，随着经济全球化程度不断加深，国家之间、国家与地区之间的交流空前紧密，各国政府面临的治理问题空前增多且愈发棘手，特别是很多重大决策往往是面临重大危机或挑战的危机决策，这要求政府在限定时间内尽快做出决策。因此，时间压力成为政府决策的重要制约因素。

随着社会舆论等外部力量的不断增大，政府在决策过程中所面临的时间压力愈发增大。基于此，政府往往只能利用有限时间尽快作出决策，对于剩余的决策任务只能移至执行环节。从整体上来看，政策过程各个环节的位置安排以及时间配置存在系统性问题。首先，在时间约束下，政府的决策时间和资源有限，只能将未完成的决策任务转移至后续执行环节，导致公共政策过程“缺位”，即需要发挥公共政策作用的某些方面或某些环节，存在政策“真空”或不到位之处，造成政策过程的系统性不足。其次，在时间约束下，政府仓促制定出的政策往往缺乏细节，并且政策在实施过程中往往会遭到各种因素的干扰，需要执行者对政策进行后续的修改。例如由于突发事件、大众传媒等非理性因素的影响，政策往往难以按照既定方式执行，导致政策执行与政策目标偏离，存在着政策目标的系统性问题。再次，我国政策执行往往局限于政府单一主体，缺乏社会组织、行业协会等多元主体的参与，政策参与的系统性存在问题。最后，我国地方政府机构众多，在当前转型时期，中央与地方、部门与部门间协调性不足，不同政策之间存在着冲突与重叠。因此，时间约束下的政策执行往往缺乏系统性。

3.角色定位模糊导致决策成本上升

当前，我国城市交通政策制定缺乏利益相关者的制度化参与。如上文提到的，当前我国政策制定封闭性仍然存在，这种封闭性来源于长期存在的计划经济体制下的政治制度惯性的影响。在这种制度中，政府既是政策制定者，又是社会管理者，还是社会建设者，形成了一种事实上的“大政府、小社会”的模式。改革开放以来，随着市场经济的不断发展和新技术的日益成熟，互联网、新媒体、大数据等技术逐步拓宽了公民的参与渠道，各利益相关者的政治参与需求也逐渐显露。但从现状来看，我国各利益相关者的政治参与程度仍然较低，某种程度上还是在政府动员下参与的，参与的广度和深度不足，对政策制定结果的影响不大。造成这种结果的主要原因是，目前我国行政决策一般实行的是首长负责制，各利益相关者被当作一般政策客体，缺乏制度化的参与路径，这也导致了利益相关者这一角色定位模糊。当前，我国社会各方面参与政策讨论看似较多，但在实际的政策制定过程中，各参与主体的角色分工并不明晰。这种角色定位模糊的直接结果就是，利益相关者的价值偏好和利益在政策制定过程中很难表达出来，造成政策结果无法满足利益相关者的需求，由此导致利益相关者对于政策结果不认可、漠视甚至不合作，造成政策执行成本上升。

三、城市交通政策制定的改革方向与路径思考

当前城市交通政策制定中存在的问题，应放在中国社会转型与行政体制改革的大背景下来观察和审视。因此，对于未来改革方向的思考，也要从这一角度出发，最根本的是要解决制度性问题。

1.实现城市交通管理体制的功能性整合

功能性整合即在改革过程中，将功能相近的机构进行整合。首先，将目标聚焦于整合与其他同级部门存在职能交叉与重复的版块，实现部门间的进一步优化整合。其次，需要解决在前几轮改革中遗留的机构重叠问题，实现对城市交通管理体制内部的功能性整合。再次，建立公共政策制度化的过程机制，明确各利益相关者参与机制，明确各利益主体的角色定位。针对政府决策“时间约束”的问题，需要政府构建一个面向社会公众的公共政策讨论空间，并在舆论上引导公众关注公共政策解决问题的实效性，而不是过度苛求政府在政策制定中的时效性。最后，增强政府政策制定的自主性，对行政问责机制的运用要适度，避免造成政府决策外部压力过大。

2.建立部门间协调机制，降低沟通成本

2001年，日本启动了新一轮的政府机构改革，整合原运输通信省、建设省、国土厅等的职能，成立了国土交通省。国土交通省是目前日本内阁中规模最大的部门，其特点在于整合度较高，可以有效避免不同部门之间的協调问题，降低沟通成本。基于此，为了降低部门间的沟通成本，政府可以设置专门的规划协调办公室。值得一提的是，为了降低部门间的沟通成本，我国很早就推出了联席会议制度，但是就实际运作效果来看，联席会议召开频率较低，涉及的工作通常也是方向性、全局性的，在面临具体问题需要跨部门协商时，联席会议制度往往不能及时发挥作用。因此，应当设置专门的办事机构负责跨部门的沟通、协调工作。需要强调的是，规划协调办公室是基于当前我国城市交通管理职能整合不充分、部门间沟通成本较高的情况设置的临时机构，随着我国行政体制改革的进一步深化，城市交通管理体制也势必将更加完善，待体制成熟后，规划协调办公室也就不用再设立了。

3.深化行政体制改革，构建与现代市场经济相匹配的行政体制

当前我国城市交通政策制定中存在的问题，其根源在于行政体制改革长期滞后，导致体制与现代市场经济不匹配，具体表现在“条块管理”下的“条块分割”“条条矛盾”“条块矛盾”等。从长远来看，要解决政策制定问题，就必须解决行政体制改革滞后的问题。但需要明确的是，行政体制改革具有长期性；希望在几年内完成对某级行政机构的改革，是不现实的。这是一个长期的、系统的工程，不能单独依靠某一部门、某一层级的改革来解决问题，需要从顶层设计出发，实现对城市交通管理体制动态化、实时性的调整。

综上所述，中国城市交通治理的核心问题是城市交通政策的制定。这一问题应放在中国社会转型与行政体制改革的大背景下来观察和审视。要解决这一问题，从短期来看，要实现城市交通管理体制的职能整合，降低部门间沟通成本；从长期来看，要从深化行政体制改革出发，构建符合现代市场经济要求的行政体制。

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责任编辑：钟雪