怎样夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争

中共湖南省委党校（湖南行政学院）党史教研部教授 许顺富

2020年5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》明确提出：“夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争。”并指明了筑牢社会主义市场经济有效运行体制基础的改革举措，即建设高标准市场体系，全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度。

虽然我国已经建立了比较完善的社会主义市场经济体制，但还存在产权制度不完善、公平竞争制度不健全等短板和弱项。构建高水平的社会主义市场经济体制，必须在这些关键性、基础性领域实现突破和创新。《意见》明确的这些改革举措，将有利于全面激活市场潜力，保障市场的公平竞争，促进经济社会持续健康发展。

一、保障市场公平竞争，要全面完善产权制度

产权制度是市场经济的基石，有效保护产权是市场经济的基本规则，只有产权得到依法平等有效的保护，市场主体才能放心投资经营，市场交易才能有效有序进行。党在社会主义市场经济建设过程中十分重视产权制度的建设，十六届三中全会就明确提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。2016 年11 月27 日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，为解决长期以来群众关心的非公经济保护、土地拆迁、政府守信践诺机制等八大产权问题提供了政策依据，其中明确提出要坚持平等保护，健全以公平为核心原则的产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；坚持全面保护，保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权；坚持依法保护，不断完善社会主义市场经济法律制度，强化法律实施，确保有法可依、有法必依。2017 年9 月25 日，《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》强调要“依法保护企业家财产权”“依法保护企业家创新权益”“依法保护企业家自主经营权”。党的十九大报告指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”在这里，“完善产权制度”被列为新时代经济体制改革的重点，并强调要“实现产权有效激励”。

徐骏/新华社

（一）产权保护要在清晰产权界限

我国私有经济的产权归属相对来说是清晰的。谁投资，谁拥有产权，谁就是所有者，谁就是受益人。目前，归属不清的问题主要发生在改制过程中的公有经济中。随着混合经济时代的到来，公有经济已开始与私有经济相融合，而且通过重组和裂变，使原有的公有产权关系发生变化。在重组和裂变过程中，由于制度安排的滞后，归属问题始终困扰着人们的行为。例如，20世纪80年代的企业承包经营过程中，国有企业税后留利再投资形成的产权属于谁？在试行“拨改贷”后，国有企业用贷款形成的产权归国家所有，而债权是否还应由具有独立性的企业来承担？大多数国有企业，除了政府的原始投资外，主要是靠企业自身积累发展起来的，在积累过程中，与企业效益脱钩的低工资制在积累过程中曾起了巨大的作用，现在企业改制了，这部分资产是否都属于国家……诸如此类的问题，需要政府对这些产权实行科学分割，明确产权的归属问题。但是明确界定这些产权不是一件轻而易举的事情，如果界定不清，不能分清各种权利之间的界限，就不能分清各权利的责与利，有可能会形成多头控制、不利于企业管理效率；也有可能形成利益分享不公，损害了主体利益，使得交易费用增加，市场失灵，进而严重影响资源的有效配置和经济效率的提高，从而制约市场经济发展。只有明确了产权界限，明确各经济主体的权利界线，建立起财产的排他性，才能有效保护所有者合法权益。

（二）产权保护难在合理配置产权

优化产权配置，是提高产权效益的核心，要完善产权配置制度，以“合理配置”促进产权有效激励，防止盲目投资、重复投资，无序竞争，形成优势互补的关键要素。现代产权制度的第二要义是产权“合理配置”。从客观实践和党的十九大报告来看，国有资产配置问题突出，当前主要涉及三方面问题：一是国有资产的配置布局和结构仍存在不合理之处。因此，党的十九大报告提出要“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组”。二是国有资产配置效率问题。党的十九大报告将以往的“国有企业做强做优做大”表述改为“国有资本做强做优做大”，由“企业”层面提升到“资本”层面，这是产权配置格局的重大变革，有助于国有资产保值增值。三是不同产权交叉持股、相互融合问题。党的十九大报告提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”，并把这项改革与培育具有全球竞争力的世界一流企业结合起来，指明了下一步国有企业改革的重心和方向，有利于把产权合理配置提高到一个新的水平。

（三）产权保护重在完善产权交易制度

产权交易是盘活资源的重要手段，必须要建立公平交易平台。自1988年在武汉设立第一家交易机构起，中国的产权市场迄今已有30 多年的发展历史。2012 年至2017 年产权交易累计突破26 万亿元，交易的范围也从国有产权逐步扩大到技术产权、林权、矿权、碳排放权、知识产权等产权交易领域，形成了具有中国特色的多层次资本交易平台。产权交易不仅推动了各行业要素资源的流转配置，也为盘活国有资产提供了阳光平台。仅2016年、2017年两年，中央和地方国有企业通过产权市场盘活存量资产超过5000亿元，平均增值率近20%。

《意见》进一步指出：“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强产权激励。完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。健全自然资源资产产权制度。健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权，依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的行为。落实农村第二轮土地承包到期后再延长30 年政策，完善农村承包地‘三权分置’制度。深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产折股量化到集体经济组织成员，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制，完善农村基本经营制度。完善和细化知识产权创造、运用、交易、保护制度规则，加快建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护，完善新领域新业态知识产权保护制度。”《意见》明确说明了全面完善产权保护的努力方向，指明了产权保护在建立社会主义市场公平竞争中起着极为重要的作用，只有厘清产权，才能调动各方面的积极性，才能充分激发市场的活力，奠定市场公平竞争的基石。

二、保障市场公平竞争，要全面实施市场准入负面清单制度

市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。长期以来，我国在市场准入领域实施的是正面清单管理模式，即只有法律允许投资经营的行业、领域、业务，市场主体方可投资经营，但这一模式大大限制了市场主体的投资行为。正是基于对这一问题的考虑，我国将在国际上广泛应用于外资准入管理领域的负面清单制度引入到国内投资准入管理。2015年10月19日，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，对该制度的定位、要求、时间表等进行了阐述。自2016 年开始，市场准入负面清单制度先行在天津、上海、福建、广东四个地区试点，2017 年，试点范围扩大到15 个省市。2018年，按照既定部署，市场准入负面清单制度在全国全面实施。作为一项重大改革和创新，这一制度的全面实施对我国建立统一公开的市场准入规则体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境产生重大而深远的影响。

2020 年5 月12 日，浙江省诸暨市一经营户展示“营商环境监督卡”。诸暨市近期推出“营商环境监督卡”，助力复工复产，服务保障经济稳健发展。监督卡以“负面清单”形式列出10条监督内容，并载明监督方式，通过扫描卡上二维码，即可向有关部门反映营商环境问题 图：郭斌/新华社

《意见》就全面完善市场准入负面清单提出了明确的方向：“推行‘全国一张清单’管理模式，维护清单的统一性和权威性。建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。建立统一的清单代码体系，使清单事项与行政审批体系紧密衔接、相互匹配。建立市场准入负面清单信息公开机制，提升准入政策透明度和负面清单使用便捷性。建立市场准入评估制度，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动‘非禁即入’普遍落实。改革生产许可制度。”

（一）市场准入负面清单制度的主要内容

实行市场准入负面清单制度的总体框架可以概括为“一张清单、两个类别、三种准入方式、四个衔接”。

“一张清单”包括两层含义。一方面，强调清单全覆盖。要求全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等，市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定；另一方面，强调制度统一性。市场准入负面清单由国务院统一制定发布，做到全国一张单子。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。

“两个类别”包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。

“三种准入方式”，一种是对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。一种是对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。一种是对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

“四个衔接”即实现市场准入负面清单与行政审批事项清单，与《产业结构调整指导目录》，与《政府核准的投资项目目录》，以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。

2018年市场准入负面清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，共151个事项、581条具体管理措施，与2016年试点版负面清单相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。禁止准入类事项包括4个事项，分别是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定、《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目、“禁止违规开展金融相关经营活动”以及“禁止违规开展互联网相关经营活动”。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。许可准入类事项共147项，涉及国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项，《政府核准的投资项目目录》事项10项，《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项，信用惩戒等其他事项3项。对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。2019 年11 月22 日发布的《市场准入负面清单（2019年版）》，共列入事项131项，相比2018年版负面清单减少事项20项，实现了“负面清单”的动态调整。

（二）实施市场准入负面清单制度的重要意义

市场准入负面清单制度的全面实施，消除了市场准入的地方保护和人为的市场分割和封锁，让“潜规则”无处藏身，让民营企业、外资企业在市场准入方面与国有企业站在同一起跑线，实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业在市场准入领域的一视同仁、公平竞争。

市场准入负面清单制度的全面实施，有利于规范政府行为，更好地发挥政府作用。市场准入负面清单将分散在各类法律法规中有关市场准入的禁止性和限制性规定进行汇总和明示，有效压缩了政府权力自由裁量空间，明确了政府的行为边界。同时，市场准入管理采用负面清单制度可以大大释放行政资源，用于加强事中事后监管，推动政府“定好位”“防越位”“不缺位”，从“重审批、轻监管”转变为“轻审批、重监管”，当好“市场秩序的裁判员”“市场环境的营造者”，减少市场中“劣币驱逐良币”的现象。有利于推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

市场准入负面清单制度的全面实施，还有利于激发市场主体活力，各类市场主体享有同等的市场准入条件待遇；在参与全球竞争中有效实现我国市场经济体系与国际通行规则的接轨，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，进一步增强我国市场经济体制的吸引力。

（三）如何优化市场准入负面清单制度

实施市场准入负面清单制度涉及面宽、调整利益关系复杂，“清单”和“机制”设计不可能一步到位，制度的不足是在所难免的，需要在市场实践中不断规范和完善，进一步在优化体制机制上下功夫。一方面要不断优化“清单”，让“清单”更贴近现实需要。负面清单要通过“一张清单”列出所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务以及限制的具体措施，由于目前涉及市场准入的行政审批事项、产业结构调整指导目录、地方许可事项等一直处于动态调整中，作为清单条目依据的法律法规的调整修改也很难及时跟上，加之需要新设的事项不断出现，清单必须保持动态调整。因此，根据清单事项的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性，开展对清单的“减”“补”“改”，把不符合市场准入负面清单定位的事项删除，把与清单定位相符且现行有效的事项补充进来，对已列入清单但根据改革发展形势需要加严或放松准入的作相应调整，将是一项常态化工作。另一方面要不断优化“机制”，扫除市场公平竞争的障碍。要进一步探索负面清单落地的多种操作途径，在准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等方面积极探索。重点在“两改”：一是改市场准入的管理方式，把准入方式从传统的审批制逐步过渡到主要按条件、按程序准入；二是改市场准入后的监管方式，以准入环节生成的各种信息为基础，逐步建立主要以信用为核心、充分运用大数据监管的方式，改变过去被动监管的情况，逐步并最终解决各种形式的市场准入壁垒，从根本上改变我国市场准入管理方式，充分激活市场主体，建立公平竞争的良好社会秩序。

三、保障市场公平竞争，要全面落实公平竞争审查制度

公平竞争审查制度源于竞争政策，其有效落实关系着我国经济体制改革的成果和经济发展的未来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央逐步确立了竞争政策在市场经济建设中的基础性地位，并提出探索和实施公平竞争审查制度。经过一系列中央文件的铺垫，国务院于2016 年6 月14 日印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，标志着公平竞争审查制度正式落地。

（一）实施公平竞争审查制度对市场的重要意义

公平竞争审查制度是以排除、限制竞争为标准，对政府干预市场主体经济活动的政策措施进行审查，有利于市场在资源配置中起决定性作用、确保政府依法行政、营造公平竞争的市场环境和培育催生经济发展新动能。作为对政府排除、限制竞争行为进行的预防性审查（事前防范），公平竞争审查制度与反垄断法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断规制制度（事后查处）共同构成对政府行政权力妨碍市场竞争的有效约束，是具有鲜明中国特色的推行竞争政策的重要手段和工具，是我国确立竞争政策基础性地位的关键一步，对于维护市场竞争环境、推进我国经济转型和深化市场体制改革具有重要意义。就目前社会各方面普遍关注的优化营商环境、促进民营经济发展和区域一体化发展等热点问题来说，公平竞争审查制度也都可以在其中发挥着非常重要的作用。民营经济发展中的一项重要任务就是要破除公平竞争和统一市场建设中的各种藩篱，而公平竞争审查制度就是一个现成的政策工具。公平竞争机制是市场经济的核心，也是使市场在资源配置中起决定性作用的前提条件，公平竞争审查制度的实施，可以确保市场资源得到最优化的配置，从而充分地调动各市场主体的积极性、创造性。

（二）公平竞争审查机制的落实深化过程

为了进一步推动落实公平竞争审查机制，2017年9月起，国家发展改革委会同财政部等三部门以公平竞争审查部际联席会议名义，赴除吉林、广西（此前中改办已督查）之外的其他29个省（区、市）开展专项督查，了解各地制度落实情况，督促和指导各级政府部门做好公平竞争审查工作。督查采取听取汇报与抽查文件相结合的方式，听取各省和部分地市公平竞争审查联席会议工作汇报，抽查省政府、两个省直部门和两个地市政府文件各5份，累计共抽查725份文件，重点检查制度组织实施工作以及2017年出台的政策措施是否已履行公平竞争审查程序、是否仍含有排除限制竞争的内容。从督查情况看，制度实施总体取得了阶段性成效。省级层面已基本完成工作部署、宣传培训、建立机制任务，进入实质性审查阶段，制度在规范政府行为、维护市场公平竞争方面的作用不断显现。但是，一些地方落实制度仍然存在一些问题，如思想认识不到位、制度理解不透彻、审查工作不规范等。

为了更好地落实公平竞争制度的行为规范，2017年10月23日，国家发展改革委等五部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，该细则共6章26条，分别从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面予以细化，标志着公平竞争审查架构全面确立。

此后，中共中央、国务院及政府各部门按照落实公平竞争审查制度的要求，围绕增量审查和存量清理两条主线，以提升质量和效果为重点，建基础、强业务、提能力、抓落实，深入推进公平竞争审查制度的实施。

2019 年2 月16 日，市场监管总局发布《公平竞争审查第三方评估实施指南》，明确第三方评估的适用范围、程序方法、成果运用及第三方机构基本资质条件等，为政策制定机关在公平竞争审查中引入第三方评估提供指引。

2019年10月23日颁布的《优化营商环境条例》第六十三条明确规定“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查”。2019年12月22日，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确要求“强化公平竞争审查制度刚性约束”。

2019 年12 月26 日，市场监管总局会同国家发展改革委、财政部、商务部联合印发《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》，对2019 年12 月31 日前出台的规章、规范性文件和其他政策措施全面清理，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

《意见》对公平竞争审查制度的要求既是对以往落实公平竞争制度经验的高度总结，也是全面落实公平竞争审查制度的战略性思考和行动指南。

（三）进一步完善公平竞争审查制度

一方面，尽快推进公平竞争审查制度法制化。由于公平竞争审查是一项非常重要的制度，事关全局，而且涉及对政府权力本身的限制，必然会遇到许多困难和阻力，这就需要有权威的法律依据，既予以严格规范，也提供有力保障。因此，在经过一段时间的各类规范性文件试行之后，在总结经验的基础上，不但需要完善制度内容，而且也需要提高立法层次，将其提高至法律的高度。另一方面，加强公平竞争审查制度责任落实。应在公平竞争审查制度法制化的基础上构建相关责任机制，通过建立责任制度，做到责任到人、责任可追溯。为确保责任追究的公平和公正，应在实行自我审查的同时，要加大社会监督的力度，通过社会监督促进行政机关进行更为严格的自我审查，形成自我审查和社会监督的良性互动，保证公平竞争审查制度的实施，并逐步过渡到第三方评估审查。依照第三方评估来落实和追究相关责任人的责任，从而真正实现公平竞争审查制度落地。

总之，要保障市场的公平竞争，公平竞争制度建设是关键。完善产权制度是市场公平竞争的基石，只有产权制度清楚明晰，市场公平竞争的主体才能分明。只有产权得到依法平等有效的保护，市场主体才能放心投资经营，市场交易才有前提条件。完善市场准入负面清单制度是市场公平竞争的重心，只有市场环境公平透明，一张清单做到底，市场才会有序进行、活力倍增。公平竞争审查制度是市场公平竞争的保障，只有让守法者获利，违法者付出代价，才能维护市场的公平正义，市场竞争的各项制度才能切实落地。

讨论题：

1.如何充分认识夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争的重大意义。

2.结合实际，谈谈怎样夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争。