衡阳富衡的行政诉讼为何一波三折？

本社记者 侯兆晓

湖南省衡阳市富衡房地产开发有限公司（以下简称“富衡公司”）是一家拥有上千员工、年创税收上千万元、国家二级房地产开发资质的民营企业。公司开发的32万平方米的大型滨江国际化社区“创景外滩”，是衡阳市城市建设的一张亮丽名片。

这样一个欣欣向荣的公司，如今却面临高达十亿元以上的损失，经营停滞，处于破产边缘。富衡公司认为，这一切都缘于当地相关部门推诿扯皮、湖南省高院将衡阳中院一审公正判决发回重审，致使该公司2012年8月通过合法土地挂牌程序获得的344.43亩国有土地使用权至今未能兑现。

合法竞拍的土地被政府“收回”

2012年8月6日，富衡公司参加衡阳市国土资源局挂牌出让的坐落于衡阳市石鼓区角山乡杨岭村344.43亩国有土地使用权的竞拍。摘牌成功后，富衡公司与衡阳市国土局签署了《国有建设用地使用权出让确认书》。2012年8月17日，公司又与衡阳市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。双方在合同中约定：土地竞拍保证金1840万元转为土地出让金；先交地后付土地价款，付款时间为宗地交付后的两个月内。至此，富衡公司完全拥有了这块土地的使用权。

出人意料的是，时间仅仅过了不足一个月，衡阳市政府引进了华耀城公司进行大型商业项目开发，并成立了华耀城指挥部，富衡公司竞拍的土地就位于华耀城项目规划范围内。

富衡公司表示，实际上华耀城项目之前已在衡阳市各个城区到处选址，持续近一年时间。衡阳市政府原本确定在珠晖区范围内落地华耀城项目，符合城市规划要求。在华耀城公司的要求下，石鼓区政府个别领导为了政绩需要，联合华耀城公司一起改变了衡阳市原有的计划，因此才会在短时间内草率决定落户在石鼓区角山乡。

2012年9月13日，石鼓区政府发出《关于请求暂时冻结办理华耀城范围内的有关用地手续的函》，要求市国土局冻结土地出让一切手续。

规划突然更改，土地被政府收回，富衡公司合法竞拍到的300多亩土地怎么办？

2012年9月25日，衡阳市政府为推进华耀城项目工作召开了专题市长办公会，以“衡府[2012]第26次会议纪要”正式明确以同等面积为标准实行土地置换的方式办好相关手续。

2012年11月23日，衡阳市政府下发《关于收回国有土地使用权的决定》收回角山乡土地使用权。富衡公司竞得的该宗土地最终给了华耀城公司。

土地置换协议成为一纸空文

经过协商，2013年10月28日，富衡公司与衡阳市政府华耀城指挥部和市国土局正式签订土地置换协议，明确坐落于衡阳市蒸湘区呆鹰岭镇振兴村342.4亩土地作为置换用地，并签署了《国有土地使用权置换协议书》(协议书经国土局鉴证)。至此，富衡公司又看到一线生机。

2014年10月8日，富衡公司收到市国土局发来《关于催交土地价款的通知》，要求缴清角山乡土地出让金余款。次日，富衡公司即以《关于我司角山土地使用权置换缴纳土地价款情况说明》予以回复：双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》所约定的标的物已被市政府发文收回成为其他公司的开发用地；《国有土地使用权置换协议书》中用于置换的土地尚未报批成为合法国有建设用地（属于集体土地，尚未征收），远不具备土地交付条件，不具备交款的前提；富衡公司同意在置换用地落实（具备交易条件）后，随即缴纳土地余款。

2016年3月24日，湖南省政府以（2016）政国土字第460号文件批准土地征收。2017年12月21日，华耀城指挥部向市政府发出《关于加快华耀城占用3宗土地置换工作的请求》，建议市政府主动以适当方式履行置换协议，以免被动担责。同时，建议尽快完成征地拆迁，由市国土局完成置出土地货币评估、补偿等。

2018年3月12日，衡阳市规划局下发呆鹰岭振兴区土地《规划条件通知书》。

然而，由于政府部门办事拖拉，置换土地的征拆手续至今未完成，致使土地置换协议成为一纸空文。

富衡公司于2018年10月向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。2019年7月，衡阳市中院经审委会讨论后，根据事实作出一审判决，确认了双方签订的土地置换协议有效。

一审胜诉二审却被发回重审

鉴于多次协商仍没有结果，富衡公司不得不于2018年10月向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。2019年7月，衡阳市中院经审委会讨论后，根据事实作出一审判决，确认了双方签订的土地置换协议有效。

衡阳市中院的判决下达后，衡阳市政府向湖南省高院提出上诉。案件于2019年9月开庭审理。

衡阳市政府辩称：“富衡公司未依约如期缴纳土地价款及相应的征迁费用而构成违约，因此不能取得竞拍土地使用权。”衡阳市国土局也辩称：“富衡公司因未依约付清全部价款，存在违约行为因而未取得土地使用权证，土地置换协议因其不享有置出地使用权而无效。”

衡阳市政府及市国土局主张：“国有土地置换协议成立的前提应是以证换证，故一审法院认定协议有效是错误的。”“根据法律规定，商住地使用权出让必须采取招拍挂方式，涉案土地置换协议项下的国有土地使用权因违反法律强制性规定，应认定为无效”。

富衡公司指出，2012年11月23日衡阳市政府下发了所谓《关于收回国有土地使用权的决定》，衡阳市国土局负责人随后签署“因华耀城建设用地需要，此宗地不发证”的意见。在双方签署土地转换协议后，因置换土地始终未达到法律规定的国有土地出让条件，导致公司实际不可能获得应交付的宗地。根据合同法中不安抗辩权的规定，富衡公司有充分理由怀疑对方不能依约履行合同，因而中止履行义务并及时通知了对方“同意在置换用地具备交付条件后随即缴纳土地余款”。据此，富衡公司不存在违约行为，衡阳市政府关于富衡公司因违约致土地置换协议无效的主张，没有事实和法律依据。

富衡公司还表示，今年1月，因已快过法院判决时效，公司律师与湖南省高院电话沟通，获悉基本会维持原判并会尽快将裁决书寄达律师事务所。但是，因衡阳市政府领导带领市司法局及相关人员赴省高院“汇报”阻挠，致使省高院主管领导未能按合议庭裁决意见维持原判，于2020年3月以案件“认定事实不清”为由发回重审。

专家论证指出案件症结所在

湖南省高院作出发回重审的判决后，富衡公司诉讼代理人所在的律师事务所出具委托函，委托我国多位知名行政法及民商法专家对案件进行了法律论证。

参与论证的专家们一致认为：衡阳市中院的一审判决正确，对双方提交的所有证据都进行了审查，审判是以事实为根据的，并按诚信原则要求双方履行各自的义务。富衡公司虽未拿到土地使用权证，但其依法享有要求政府给付其相应面积土地使用权的债权即获得土地使用权的权利（债权），也即获得相应土地使用权的权利是不能被剥夺的，其此前与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》真实有效，完全有权要求政府部门履行合同，为其办理土地使用权登记手续。衡阳市国土局负有为富衡公司办理土地使用权证的法定义务。

专家们着重指出，本案的核心问题是政府诚信问题。衡阳市政府与国土局在庭审过程中，一再强调富衡公司未取得涉案土地使用权证、未如期缴纳土地价款及相应征拆费因而不享有土地使用权，罔顾自身违约在先、失信在先并导致当事企业实际无法履行合同的事实，反复在答辩中提出既无事实根据又无法律依据的意见，否认双方签订的土地置换协议的法律效力，与依法行政、法治政府的要求相去甚远。

近年来，党中央国务院高度重视民营企业合法权益保护，如最高人民法院发布实施《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》、司法部出台《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》等等，要求司法机关作为维护社会公平正义的最后一道防线，要为民营经济健康发展提供司法保障。

作为湖南省的一家民营企业，富衡公司表示，希望看到中央的政策精神能够在湖南得以真正贯彻落实，当地司法机关能主动担当护航民营经济健康发展，同时也希望当地政府信守承诺、依法行政，为民营企业的发展提供法制化的营商环境。

据悉，这起被发回重审的行政案件将于近期开庭审理。