从“财”“政”“法”三维度治理地方政府债务

[摘 要]我国地方政府债务规模持续增长，防范和化解地方政府债务的风险成为当前的一项重要任务。贵州省近年来保持了较高的 GDP 增速，但债务率居于全国“最高水平”行列，高速经济增长很大程度上是由债务来支撑的。在目前经济不景气与政府财政收入增速放缓，局部下降的背景下，地方债务治理变得更有现实急迫性。文章在梳理贵州省地方债务状况及债务风险发展的历程上，提出“财”“政”“法”的三维治理架构，提出风险防范和消解的应对策略，希望能够利于地方债务之治理。

[关键词] 地方政府债务;三维治理;地方政府考核方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.003

1 引言

所谓地方政府性债务，就是地方机关事业单位及政府专门成立的基础设施项目，有直接债务、担保债务以及政策性挂账三类。它属于社会基础性、公益性服务直接借入的债务和地方机关提供担保的债务形式。[1]地方政府性债务包括显性债务和隐性债务。

财政数据显示：2017 年全国地方政府债务规模达16.47万亿元，债务率为76.5%，2018年地方债务余额18.4万亿元，债务率为76.6% ，呈现出“危机化”的特点。由于各地经济发展的水平差异较大，部分省份债务远超过国际警戒标准。中央在重大会议中包括党的十九大、经济和金融工作会议等，均对地方政府债务进行了规定。地方债务治理已经成为关乎国家财政金融安全的重大问题之一。

中央部委预警，当前地方债务风险总体可控，但局部地区有较高风险。审计署曾对地方政府债务审计，西部欠发达省份地方债务规模比重总体上高于东部和中部省份。近几年贵州省保持着让人瞩目的GDP 增长速度，但地方债务率一直保持最高水平，大規模债务支撑了近年经济高速发展。相对应，债务风险也累积到很高的程度。2015年贵州省债务率高达202.5%，2016年为189%，2017年为178.9%，2018年为121%，均居全国前列。贵州省目前处于债务偿还的高峰期，债务风险的问题已经暴露出来。2019年第一季度，GDP增速为 10.1%，比2018年第一季度有所下降。[2]如果不能提出有效的防范措施，化解当前债务风险，将会成为经济发展的主要障碍，贵州省未来经济增长不容乐观。

2 贵州省债务风险产生的原因分析

2.1 地方政府经济责任与财政收入的不平衡

2.1.1 财政收入少是导致债务风险的根本原因

与东部省份相比较，贵州省经济增长的同时并没有带动财政收入同比例增长，特别是基层乡级财政收入少，收入远不能满足支出需求。地方政府作为推动其辖区经济发展的责任主体，在目标考核以及有限的财力约束下，只能“借钱生钱”，通过举债的方式进行经济发展。

2.1.2 民生建设需求高和大量基础建设是债务风险的客观原因

目前处于城市化快速发展时期，需要大量城市基础设施建设，维护等方面投入。地方政府优于中央政府，能更准确地反映居民对地方公共产品的偏好。但在提供环保、公共卫生基础设施等建设周期长、投资规模大的典型公共产品时，因初始投资额大，当地方年度财政收入无法承担时，只有通过举债方式融资。而且，只有举债或者发行中长期债券，才能使地方公共产品债务偿还期限与受益期限大体一致，满足成本与收益时间和受益人群的一致性。

落实到贵州省，在道路交通、学校等基础设施建设和保障房、经济适用房等民生投资的比重占整个投资的比重，均高于中、东部其他省份。受地处多山地区复杂地理因素影响，所需建造成本高。经济发展整体落后，贫困人口比例高，用于保障民生投资较多。但贵州本身基础不好，财政收入来源不多，面对大量增长的基础设施、民生建设需求，只有依靠不断地举借外债来填补这种收支缺口。加上基础设施建设和保障房建设这类型的投资期较长且收益比较微薄，贵州和青海、宁夏等其他西部省份地方政府债务都呈现逐年增长的趋势。

2.1.3 以GDP为核心的地方政府考核方式

片面追求 GDP 高速增长的政绩意识是贵州省债务风险的主观原因。政府考核自上而下仍主要以GDP总量和增长率作为衡量地方官员政绩的指标。作为国家建设和发展责任人、中央政府委托人，在中央监督下谋求地方和自身发展。但中央对地方需求及成本等信息掌握较少，无法准确判别地方项目决策的科学性和预算支出的合理性，容易产生地方超前发展、过度投资等问题，盲目举债，致使债务越来越重。另外，地方官员考评机制中，居民监督权利难以实行，为追求高速增长，在地方财力有限的情况下，官员多会选择通过举债进行基础设施投资，达到在短期内取得任职内的 GDP 高速增长。

2.2 地方政府财权与事权不匹配

早在1994年分税制改革就已经促使中央和地方政府“财权上移，事权下移”。地方政府职能强化，需要承担更多的公共责任，提供产品，中央财政收入强化，地方财政占全国收入比例下降，加重了地方政府债务的扩张压力与动力。“事多钱少”的地方政府通过各种融资渠道举债以弥补自身财力的不足。根据“路径依赖”的理论，地方政府举债行为会不断自我强化，推动地方政府债务的迅速增加。

2.3 金融体制规范和风险预警监管机制的缺乏

投融资管理体制不健全是导致债务不断膨胀的制度原因。贵州融资平台数量虽多，但融资决策主体及偿还主体和投资决策失误责任主体均不明确，导致债务风险容易转移下任政府。在举债缺乏法律依据背景下，地方政府投融资渠道规范性较弱。长期欠缺对债务规范管理的认识，通过私下募集、资产信托等非正规渠道变相借款，尚未建立管理地方政府债务的金融机构合作平台，缺乏债务管理规范。中央政府对地方存在因为隐性担保而可能产生的道德风险，地方政府则倾向于享受债务短期收益，从而把未来偿还责任转嫁于下一届政府或者上级政府。中央尚未建立对地方债务统一监控的风险预警体系，也未建立财政、债务信息的动态系统。疏于对风险预判，审计周期长，影响决策，错失地方政府债务化解时机。

3 消解地方政府债务风险的对策分析

文章对于贵州省债务风险产生原因，从以下三个维度提出消解风险的对策建议。

3.1 地方债务治理“财”的维度——促进财政科学化

在地方债务处置过程中，行政主体应强化政府自身监管和强化市场约束，对有债务运行规律、债务治理有科学的认知。通过完善债务财政行政过程，推动债券市场机制和整顿融资平台，来达到治理效果。

3.1.1 完善债务财政行政过程

首先，地方政府应加强对债务投资项目进行前期论证。虽然，通过举债进行相关基础设施建设的行为会推动当地经济增长与改善民生环境。但目前决策机制中存在不少缺陷，出现举债权被滥用，债务膨胀等现象。不少地方性投资项目，在开始建设前，并未经过严格而科学论证，出现严重的重复建设和财政资金浪费问题。比如，广东珠三角200千米之内分布着5家机场，部分机场利用率不高，其中珠海机场的利用率不到 10%。[3]更何况是经济欠发达，财政收入较少的贵州省，更应该对投资项目进行把控。地方政府应从基础出发，把关债务投资项目，因地制宜考虑当地基础设施建设与投资等问题。

其次，应完善中央审批机制。凡重大基础设施投资，中央应对地方施加适当的指导与控制。掌控全局，宏观调控针对不同地方财政实际实施差异化的管理，对资金使用科学化指导，控制地方债务规模。完善制度，发挥中央宏观调控有利于限定地方债务标准，防止债务过度膨胀，确保财政可控安全运行，预防贫富差距进一步扩大，有效调配资金，避免资金过度集中，统一协调民间、地方和中央资金的关系。

最后，强化监督审计和完善问责制。一是中央对地方审计监督。形成制度化债务审计机制，不仅是债务状况的汇总，更重要的是从中发现问题，如违法违规举债将作为问责的依据。强化上级对下级机关领导，加强中央监督审计，推进地方审计职业化建设，来准确提高审计组织的监督能力，用来规制地方债务。二是完备问责体系。对违法违规的举债进行问责，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确落实责任，各级政府要矫正不正确的政绩导向，对脱离实际的过度举债、违法违规的举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要依法追究相关人责任。在地方债务风险应急中发生的违法违规范围和行为类别，有确定的责任追究步骤。坚决执行并完善追责机制，与国家法律法规衔接好，增强考核问责机制的体系性、法律制度性，提升对地方政府行为的约束力。

3.1.2 推动债券市场机制，整顿融资平台

一是推动债券市场化，发挥市场机制活力与制约作用提升地方债务的治理效果。各级政府要依据法律法规展开债券信用评级活动，应该向公众及时披露债券信息、财政经济运行情况及债务状况等，解决信息不均衡，推动投资人了解地方财政状况与偿债能力。财政透明度有利于缩减政府债务规模。目前具有资质的债券评级公司数量少，评价标准不统一等问题，制约了信用评级的客观性。要真正发挥对地方政府的约束作用，应把信用评级市场的培育重视起来。

二是推动地方融资平台企业化。在2015年预算法里就规定了政府只能以发行债券的方式举债，地方融资平台举借债务只作为企业债务而存在。企业债务不得推给政府偿还，政府债务不得通过企业举借。但如果缺乏规范的内部治理结构，地方融资平台可能会出现权益与责任相分离，“融、投、管分离”等问题，会加大融资风险，增加政府财政风险。需要完善地方融资企业结构，合理界定融資平台功能定位及未来转型发展方向，使其从融资工具转向真正的市场经营主体。

3.2 地方债务治理“政”的维度——推动财政民主化

围绕创建平衡的中央与地方财政关系和完善地方财政政治过程，要加强对政府财政行为的自主化以及监督来提升地方债务治理的效果，以期实现财政民主化。

3.2.1 构建更加平衡的央地财政关系，完善财权与事权的分配体系

中央与地方财政的不平衡，会产生政府债务规模扩大。分税制下，财权与事权的不匹配，财政不平衡的确是地方债务扩展的首要原因。国家应该建立更加平衡的财政制度以控制地方债务极度扩张。

要从根本意识上改变传统认为中央会为地方债务“埋单，托底”的错误观，就要削弱对地方政府的财政干涉，还要深化地方的财政自主权，促进地方财政行为自主趋向财政责任独立，促使投资者更加谨慎地进行投资决策，继而深化地方政府财政主要地位。这既有利于形成权责相应的体系，也是地方民主过程施展作用的基本条件。

强化地方财政的自主权可从以下两方面进行：一是调整地方政府的财政收入来源，健全财政分权体系。优化分税制体制，合理配置税种。中央把控消费税、个人所得税等，地方掌握不动产税等流动性弱的税种。扩大地方税种，提高地方在部分共享税上分成比例。完善财政转移支付制度，加大对基层财政的转移支付力度，扩充地方可支配财力，明确各级政府的偿债责任，增强偿债意识，减少地方举债规模。二是确定各级政府事权界限和管理职责。中央提供国防、外交、铁路等全国性公共产品。城市公路、公园、水等地方性公共产品，由地方提供。共同承担资源开发、环境保护、社会救助等事务，以受益范围为标准，科学划分各级政府的事权范围，并通过立法形式确认。

3.2.2 完善地方政治过程，加强外界对政府财政行为的监督

政府是公共产品，公共服务的提供者，自身并不产生财富，政府偿还债务的能力与财政资金的来源，主要来自向民众征收的税款。地方举债是一种地方政府筹资行为，政府债务相当递延税收。所以，群众可以决议对某些产品是否投资，可以就融资必要性与规模表达意见，可以介入选择政府的项目。涉及政府发债的事宜，还应发挥人大代表机构批准监督的作用，不能单方面由行政部门批准。政府举债应当接受地方政治主体以及过程的约束。

完善地方政治过程可以通过疏导扩大公众参与介入政府举借债务的渠道，如项目听证等。改善人大机构，设置地方债务委员会，加强人大代表对举债必要性监督和对举债规模的实质性审查。完善人大代表选举制度。切身实地了解群众所需，使地方的公共支出更为科学。

只有依靠地方自身才是治理的根源，充分发挥提升地方人大的作用进行地方债务治理，才是解决我国地方财政可持续发展问题的关键。中央的作用理应作为辅佐措施，实行地方债务的有效治理，应该逐渐摆脱对中央的路径依赖，发扬地方政治过程的自主性，构建债务治理机制。

3.3 地方债务治理“法”的维度——治理法制化

对于地方债务治理应当坚持法律手段治理。关于地方债务风险的防控，应该深入举债前、中、后的各个环节，用法提供系统性、体系化的治理机制。可以从“预算法”“地方公债法”“地方破产法”三方面创造地方债务治理的法律体系。

3.3.1 地方政府举债前法律规制——预算法规制

为控制政府财政资金，应设置预算法规范预算体制、方式以及审批程序。国务院明确要求，把地方政府债务分类别归入全口径预算管理。比如将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入预算管理等。地方政府各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。”[4]一般，要重点关注重大投资项目，因资金量大、还本付息压力大、建设时间长，需要审计决策与长期跟踪，应当编制单独的预算。为更有效地约束地方债务，预算法更宜采纳复式预算的观念，明确在公共预算的基础上另行编制地方政府债务预算。对人大代表审查债务程序和表决机制作出更为详细的规定，加强人大对地方政府财政的审查与监督，以更好地依靠地方政治力量治理地方债务。

3.3.2 地方政府举债过程中法律规制——公债法规制

在举债过程中，地方政府应当遵循风险可控和效率原则。对地方政府举债过程中的规制包括确立举债主体、规模、用途、管理、责任承担等。就举债主体而言，明晰政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。[4]地方政府举债规模以及用途可以通过明确财政基准加以限制。而地方政府债务管理要涉及多方面包括信息披露、信用评级、资金使用绩效、财政监管、风险评估和预警、应急处置等方面。要确定偿债资金来源，明了违法违规举债的法律后果以及责任担当。整合现行规制地方债务的行政规范，制定完善地方公债法，以加强地方债务治理。

3.3.3 地方政府举债后法律规制——破产法规制设定

事实上，我国暂无地方破产的法律法规。设置此法规制是考虑当举债债务期限来临，但地方政府没有能力还本付息，显示缺乏清偿能力的情形时，如何清算债务、维护债权人利益问题。当地方政府面临或者遭遇财政风险的背景下，此项规制可以为债权人及政府在法律层面提供一种明白的“预期”，可防范地方债务进一步恶化;还可提供彻底的清理机制。规范和完善债务破产机制，可以促进保障债权人降低筹资成本，合理公平债务索偿，为地方基础设施投资创造空间。参照公司破产法的经验，还可以就破产启动条件、政府债务重整、债权人的受偿程序规范、债务清算机制等方面，对地方债务破产做出清晰的规定，完善地方债务治理体系。

4 结论

过去，地方债务治理形成了对“中央行政控制”的路径依赖。文章从“财”“政”“法”三个维度探讨治理地方政府债务，提升地方债务的治理成效。“财”之维度应着眼于完善行政过程与激活市场机制以促进财政科学化;地方债务治理的“政”之维度，加强对政府财政行为的监督以实现财政民主;贯彻财政法治的“法”之维度，着眼于建构与完善地方债务财政法律体系规范与政策，促进地方债务治理法律化。依靠地方政治过程对地方债务的治理应当居于中心地位，行政过程与市场机制居于辅助地位。

打造地方政府的财政主体地位是地方财政治理的关键核心，需要更加宽裕的地方财政自主权。引入整体性视角，建构系统性地方债务治理体系构建，从“财”“政”“法”三维架构起科学、民主、法治的债务治理框架体系。在目前经济下行与政府财政收入增速下降的背景下，要改变以GDP为核心的考核体系、完善财权与事权的分配体系、改善金融体制并建立风险预警和监管机制，控制地方政府债务存量并减少增量等一系列措施。

参考文献：

[1] 张智川.新常态下中国地方政府债务问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2017.

[2]马林. 贵州省地方政府债务风险原因及应对策略分析[J].现代营销（经营版）， 2019（7）.

[3] 贾晓俊，顾莹博. 我国各省份地方债风险及预警实证研究[J].中央财经大学学报，2017（3）：18-26.

[4]金融司.國务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）[J].预算管理与会计， 2014（12）：2-4.

[作者简介]曾雅琪（2000—），女，湖南嘉禾人，西北大学公共管理学院本科，研究方向：行政管理、人力资源管理、公共事业管理等。