普惠金融下扶贫小额信贷之思考

徐杨一帆

摘要：普惠金融是当下促进金融资源在地区间、群体间合理分配的金融模式。扶贫小额信贷是普惠金融视角下立足我国国情打赢当前脱贫攻坚战、助推乡村经济振兴的金融利器。然而部分地方政府追求短期扶贫政绩、金融机构参与意愿不强及农户发展产业难度大等因素，制约了扶贫小额信贷在精准扶贫过程中发挥长效机制。本文以普惠金融为大背景，從地方政府、金融机构及贫困户三个层面剖析扶贫小额信贷在我国的发展与不足，并提出对应的解决举措。

关键词：普惠金融;扶贫小额信贷;发展

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.039

0引言

普惠金融从上世纪70年代开始萌芽，至今经历了近半个世纪的探索与实践。与其他金融政策相比，普惠金融在传统金融模式基础上，创新营销和运作手段，大幅降低金融业务的服务门槛，使金融便利服务普及到社会上所有的群体和阶层，特别是贫困人口和低收入者。普惠金融宗旨之一是消除贫困，扶贫小额信贷政策贯彻该宗旨，同时靶向更精准助力农村脱贫。

2006年亚洲小额信贷论坛上，在中国人民银行研究局副局长焦瑾璞倡议下我国开始正式使用“普惠金融”这一概念，也标志着普惠金融理论与实践在我国开始结合发展。

2015年底，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》（以下简称《规划》），《规划》以“多元服务主体，广泛服务覆盖，提高服务满意度”为目标，力争在2020年实现建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。在普惠金融板块，完善农村地区的基础金融服务显得尤为突出。

普惠金融的定义是对有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当有效的金融服务。在该模式下逐步推出农村小额信贷、扶贫小额信贷。前者是针对整个农村地区，尤其是偏远山区，为这些地区提供金融服务，扩大基础金融服务覆盖面。后者是将普惠金融与我国现阶段全面建设小康社会的国策相结合，为早日达到脱贫攻坚目标，目标靶向对准建档立卡贫困户，为其提供产业资金动力和融资支持。在2020年新冠肺炎疫情冲击下，我们不仅要完成原有的脱贫攻坚“必做题”，也要解决脱贫“加试题”。文章旨在通过梳理扶贫小额信贷在我国的发展历程，进而分析当下制约扶贫小额信贷持续发展的各方因素并提出设想方案，助力乡村发展，争取早日实现脱贫目标，进入全面小康社会新时期。

1扶贫小额信贷的发展

扶贫小额信贷作为普惠金融下针对贫困地区、贫困人口量身制定的精准扶贫、精准脱贫的金融“特惠产品”，植根于贫困地区的经济社会实践，体现了中国特色社会主义制度的优越性。

扶贫小额信贷符合我国国情。在普惠金融模式下，扶贫小额信贷在我国农村逐步探索推广，并取得良性发展的态势。小额信贷是国家政策支持向低收入阶层提供的小额度、持续性信贷服务;农村小额信贷则是小额信贷在农村方向的分支发展，在农村地区实行的面向农户的一种放贷额度较小的信贷业务;扶贫小额信贷综合普惠金融理念与脱贫致富的宗旨，将放贷对象再区分细化，激发贫困户内生动，是时代性、规范性和成效性相统一的产物。

扶贫小额信贷具有鲜明的时代性。20世纪90年代初农村小额贷款在我国开始“摸着石头过河”，经历了前进而又曲折的漫长过程。2016年扶贫小额信贷全面推开，扶贫小额信贷以其优惠力度大、门槛低、扶贫对象精准而迅速成了广大贫困农户最受欢迎的信贷产品。2019年，扶贫小额信贷在“脱贫攻坚战”中取得了显著的成绩，带动建档立卡贫困人口走向“脱贫”胜利。

扶贫小额信贷具有严格的规范性。坚持“户借、户用、户还”，精准用于贫困户发展生产，要求贷款申请人有一定的劳动力和真实的经营项目，具有良好信用记录。政府鼓励有意愿贷款的建档立卡贫困户发展产业增加收入，从程序和内容上双管齐下，为建档立卡贫困户提供充分便利。程序上，办理手续简便，通过“户申请、村初审、乡审核、区复查、银行审定”即可放贷，无需向银行提供任何形式的抵押或担保。内容上，扶贫小额信贷成本低，基准利率放贷，享受贴息政策，对有意愿贷款的建档立卡贫困户大力支持。

2扶贫小额信贷在运行中的不足

随着各地脱贫攻坚工作展开，扶贫小额信贷在金融脱贫领域作用突出，但也暴露了一些弊端。笔者从政府、金融机构、建档立卡贫困户三个层面出发，就运行中的不足进行剖析讨论。

2.1政府政策存在一贯性欠缺并调控同质化现象

政策不连续性导致政策执行效果差强人意。政策不连续性导致政策执行效果差强人意，自2016年至今，扶贫小额信贷政策已运行4个年头，扶贫小额贷款模式先后经历5种运营模式：“户贷企用”“户贷户用户还”“户贷户知户还”、允许一定比例的“户贷企用”“一自两合”。贷款模式的不稳定导致不少信贷金融人员、政策监督机构以及贫困户自身应接不暇。（张玲.刘家瑞.阮银兰.扶贫小额信贷可持续发展研究[J].金融经济.2019-08-25）为防止政府政策“朝令夕改”，避免自己利益受损，很多金融机构迟迟不推行新举措。同时，贫困户自身对高频调整的政策缺乏主动性，在政策下发的第一时间并未积极响应，导致本地脱贫政策与脱贫目标相脱环。

“一刀切模式”致使精准扶贫靶向不准。我国幅员辽阔、人口众多，但人口分布不均，各地经济发展情况均不同。以著名的“胡焕庸线”（黑河—腾冲一线）为分割，我国人口分布呈现出线以东人口密度大，线以西人口密度相对小的情况，故在全国范围内均实行相同的扶贫小额信贷是不科学的。同时，由于缺乏相应金融机构与政府的配合，在农村金融服务不普及的地区推行扶贫小额信贷，在制度构建上难度较大。“一刀切模式”会导致部分地区扶贫小额信贷资金没人贷，造成制度空挂与浪费。

2.2金融机关扶持动力不足

效益性、安全性和流动性的放贷原则使得金融机构在处理扶贫小额信贷时常有迟疑。金融机构对放贷条件进行再规定，导致资金跟不上政策，扶贫小额贷款扶持实际不到位。一部分原因在于很多金融机构在实际操作中，为了防范“借贷不还”“政策不落实”等风险，在金融机构和合作银行间互相推诿责任，私自减少单笔贷款额度。更有甚者，提高贫困户借贷“门槛”，增设某些刁钻的附加条件给贫困户造成客观上的借贷障碍，使产业经营人又面临抵押难、担保难的融资瓶颈。附加规定也在一定程度上削弱了申请人自愿申请贷款的积极性。

信贷力量薄弱，与政策相关的配套金融设施不完善。由于扶贫小额信贷收益小，成本高，金融机构和合作银行对小额贷款政策的重视度也不到位，按要求设置的金融服务站、负责人较少，甚至有时存在无人服务的“空站点”，导致扶贫政策形同虚设。金融领域现有的扶贫小额信贷存在定价过低，贴息不足，抑制了银行创新发展扶贫小额信贷的积极性和主动性，其结果是直接增加了实际开展扶贫小额信贷相关工作的难度。

2.3贫困户存在一定程度的认知障碍

贫困户等、靠、要思想严重，主动脱贫意识低。部分贫困户对政策的把握和自身内需生产之间衔接不当，主观上对扶贫小额信贷资金流动产生混淆，忽视“贷”，误认为扶貧小额信贷资金不用偿还。部分贫困户认为只要是建档立卡的贫困户即可获得贷款，无需生产项目。在实践中部分贫困户获得贷款后，未按要求将资金用于种植、养殖业、交通运输、农产品加工等到产业中，将申请到的扶贫小额贷款用于私人还债、购建房、婚嫁等消费领域。

贫困户对政策运用处于被动地位。由于对政策不甚了解，部分贫困户在申请扶贫小额信贷时非出于自愿的心态，而靠村里分配名额，缺乏主动性和积极性。同时，扶贫小额信贷因成本低、门槛低，被许多非贫困户所觊觎，导致出现裙带关系分贷等恶劣情况出现。这些现象不仅削弱了贫困户主动脱贫意识，也为到期不还贷情况发生埋下了隐患。

3解决对策

各方需完善扶贫小额信贷在实践中暴露的不足，发挥政策长效优势。在健全完善政策体系、加强信贷服务力量和信用环境治理、加强宣传引导等方面进一步做好规范。

3.1健全完善扶贫政策体系

政府扶贫相关部门在实施小额信贷政策时，要加强建立政策支撑体系，解决好顶层设计问题。金融扶贫涉及面广、情况复杂，既要遵循市场经济运行规律，也要抓好顶层设计。建立稳定的金融扶贫组织体系，加强各部门协调联动机制，从政策层面保障扶贫小额信贷全面推进。重视各基层组织和干部的作用，发挥驻村干部们对本地产业熟悉优势。

政策的制定要实事求是，将精准扶贫落实到贫困户真正所需之处，在四部门颁布的《通知》指导下，按照绿色、特色、生态和产融结合发展原则，创新实践新方法。瞄准建档立卡户发展意愿和产业需求，制定产业扶贫规划和产业扶贫目录，帮扶贫困户发展产业。瞄准地方优势特色产业，发展壮大产业集群，打造地方优势品牌。瞄准农村新型经营主体，通过多种方式帮扶带动贫困户发展产业，形成适合本地区的产业发展模式。

3.2加强信贷服务力量和信用环境治理

在疫情的冲击下，各地农业企业都面临着融资困难、产品滞销等问题。首当其冲的是延长扶贫小额信贷还款期限，适当增加信贷政策弹性，统筹平衡好信贷投放和信用风险。其次，以中国人民银行为首的各地人民银行应担任好“银行的银行”之职能，降低农产品价格波动风险，消除贫困户产业发展顾虑。

建立征信体系，解决金融机构对放贷条件私下再规定的问题。开设风险补偿金，由银行和政府分担损失，鼓励金融机构加大信贷投放力度。建立预警上损和协管清欠机制，以便金融机构及时预警，将不良贷款按贷款主体分类管理，对以欺瞒、隐报获得贷款的恶意失信人予以重点防治和惩罚。当不良率超过最高限额时，停止发放贷款，综合运用行政手段、经济手段和法律手段，及时组织清收。

同时，也要建立黑名单分类释放制度，对非恶意拖欠、逃废银行债务的贫困户，在清偿贷款本金、履行担保连带责任后，重新评级授信给予贷款。地方政府相关部门要通过各种优惠政策降低贫困地区金融机构的经营成本，调动贫困人员顺应政策的积极性。

3.3加强宣传引导

增设对贫困户的金融相关知识培训，提高贫困户金融意识，改善农村信用环境。相关部门增派专业技术人员对产业贫困户给予技术上的指导与培训，持续推动金融支持和产业扶贫结合，鼓励各行业扶贫龙头企业创新经营模式，带领行业冲破疫情屏障阻碍。

落实金融机构与合作银行不抽贷、不断贷、不压贷的要求。同时，在政策实施过程中对相关企业、金融机构加强思想教育，增强其责任感和使命感。

2020年是脱贫攻坚收官之年，也是在决战决胜脱贫攻坚的关键节点。打赢脱贫攻坚战是乡村振兴的重要基础，也是全面建成小康社会的底线任务。目前，扶贫小额信贷在我国已逐步显现成果，在激发农户内生动力、发展农村产业等方面发挥了重要作用，我们必须再接再厉，继续用好扶贫小额信贷，助力脱贫攻坚，实现乡村振兴。

参考文献

[1]汤洪平.关于进一步推进扶贫小额信贷工作的调研报告[J].重庆行政（公共论坛），2019，（06）：28.

[2]张玲，刘家瑞，阮银兰，等.扶贫小额信贷可持续发展研究[J].金融经济， 2019，（08）：25.

[3]刘颖.农业保险经营模式改革思考[J].合作经济与科技，2019，（08）：16.

[4]张玲，刘家瑞，阮银兰，等.扶贫小额信贷可持续发展研究[J].金融经济， 2019，（08）：25.