内蒙古要素市场化改革面临的问题及对策

杨茂盛 孙俊杰

摘  要：今年中共中央、国务院先后印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，不仅再次明确了要素市场化改革的方向，还针对不同要素提出了具体的市场化改革举措，具有很强的可操作性，有利于加快高标准市场体系的建立。内蒙古土地、劳动力、资本、技术等生产要素市场在运行过程中不同程度存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。未来内蒙古要以要素市场化配置改革为重点，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

关键词：内蒙古  要素  市场化改革资源配置

一、引言

建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础和条件。市场体系是由商品及服务市场和土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的有机整体。改革开放40多年来，我国商品和服务市场发展迅速，目前97%的商品和服务已由市场定价，但要素市场发育明显滞后，要素市场化配置范围相对有限，要素流动存在体制机制障碍，要素价格形成机制不健全，这些都会直接或间接影响其他市场发挥功能，从而影响市场体系的整体效率和市场功能的有效发挥。

深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制，是加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。今年中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，这两份文件的发布体现了以习近平同志为核心的党中央面对复杂的国际国内形势，坚定不移深化改革开放的战略定力，这对提高资源配置效率、推动我国经济高质量发展具有十分重大的意义。改革开放以来，内蒙古不仅建立了丰富的消费品市场和生产资料市场，土地、劳动力、资本、技术等要素市场也得以发育并茁壮成长。但由于种种原因，这些生产要素市场在运行过程中不同程度存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。内蒙古要以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

二、内蒙古要素市场化改革的有利条件

（一）土地管理灵活性不断增强

印发《关于自治区深入推进供给侧结构性改革着力做好降成本工作实施方案》，降低企业用地成本。出台《内蒙古自治区闲置土地处置实施办法》，加大闲置土地清理力度。自治区出台《关于引导农村牧区土地草原经营权有序流转发展农牧业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于农村牧区产权流转交易市场建设的实施意见》《内蒙古自治区农村牧区土地草原经营权流转交易市场运行规范（试行）》等文件，强化了土地流转服务，规范了土地流转交易行为。全区已基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定了农村牧区土地承包关系，保护农牧民土地承包权益。农村牧区土地和草原“三权分置”制度逐步完善。2015年3月，国土资源部确定我区和林格尔县作为土地征收改革试点地区之一。经过多年实践探索，和林格尔县围绕完善农村土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度和完善宅基地制度改革三项试点任务，初步探索形成了覆盖土地征收决策、风险评估、民主协商、矛盾调处、入市流程、收益分配、后期监管等制度和规则体系。落实国家关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，全面启动自治区国土空间规划编制工作。

（二）劳动力市场配置效率持续提高

出台《内蒙古自治区人民政府办公厅关于全面放开城镇落户限制深化户籍制度改革的实施意见》，进一步降低落户门槛，丰富了落户渠道。国有企业不断健全市场化经营机制，在包钢等企业开展任期制和契约化管理，推动落实市场化导向的中长期激励制度，全面激发创新创造活力。华宸信托、威信押运等公司开展了市场化选聘，包钢稀土研究院实行以增加知识价值为导向的分配激励机制。推进科技人才评价机制改革，健全评价标准，改进评价方法，规范评价流程，健全评价监督机制，促进人才评价与项目评审和机构评估有机衔接，最大限度激发和释放科技人才的创新创业活力。出台《自治区深化科技奖励制度改革实施方案》，进一步突出导向性、提高公信力、激发积极性。加强院士、专家等高端人才与内蒙古的深层次合作，联合开展科技合作攻关项目。

（三）资本市场枢纽作用有效发挥

多年来，内蒙古资本市场实现了持续健康发展，多层次市场体系逐步健全，上市挂牌公司龙头带动作用显著增强，直接融资规模持续增长，中介机构创新服务能力不断提升，资本市场支持内蒙古经济社会发展的功能有效发挥。近年来，内蒙古金融业积极践行绿色发展理念，将绿色金融作为新的发展方向和业务增长点，虽起步较晚但成效明显。绿色信贷、绿色保险、绿色基金、绿色债券等业务取得积极进展，绿色金融对清洁能源、节能环保、生态治理等领域的支持力度不断加大。

（四）技术要素短板逐步改善

下放科技成果的使用权、处置权和收益权，出台《内蒙古自治区深化事业单位科技成果使用处置和收益管理改革的若干意见》，事业单位对其拥有的科技成果，可以自主决定采取转让、许可、作价入股等方式开展转移转化活动。发展多层次的技术（产权）交易市场，落实《自治区技术转移体系建设实施方案》，2017年建成自治区科技成果交易平台，支持有条件的盟市建设技术交易市场，加强与内蒙古股权交易中心和自治区各大金融机构的协调会商，建立技术交易和知识产权质押融资联动机制，引导科技金融支撑成果转化。创新体制机制和资源配置方式，以企业为主体，通过产学研合作方式建设了一批以中科院包头稀土研究中心、北大包头研究院、上海交大包头研究院等为代表的新型研发机构，总数达47家。通过科技重大专项、应用研究与开发项目持续对研发机构予以支持，鼓励产学研相结合，提升创新能力，为带动关键領域科技创新和示范发挥了重要作用。推进自治区科技协同创新基金科学化、规范化、市场化运作，面向全国公开招聘和委托专业化管理机构运营和管理基金，投资项目涉及现代农牧业、新材料、冶金化工、环保、新能源、生物技术等领域。推动内蒙古股权市场设立“科技创新版”，通过整合政策资源、资本资源、产业资源、市场资源和智力资源，助推内蒙古未上市科技型企业实现规范发展，促进科技成果产业化和市场化。积极推动国家重点实验室设立重大基础研究开放课题，吸引国内外高层次科研人才参与内蒙古基础研究工作。

（五）数据要素市场更加完善

加强信息通信骨干网络建设，实施“宽带内蒙古”“宽带乡村”工程，推进4G网络优化、5G商用试点，加快大型数据中心和云平台、大数据平台、工业互联网平台、电子商务平台等数字应用基础设施建设，数字基础设施支撑能力和水平显著增强。制定自治区促进数据中心及相关产业高质量发展的指导意见，推动数据中心高质量发展。截止2019年底，全区大型数据中心服务器装机能力达到112万台，综合装机率超过60%。推进市政基础设施智能化升级改造，积极推广使用智能电表、智能水表、智能热表、城市路灯照明智能控制等，运用物联网等技术对城市管网进行智能化精準管理。全区电子政务外网基本实现三级覆盖，多数乡镇和部分行政村实现了政务外网连通。

三、面临的主要制约因素

（一）土地市场化程度低

农村集体经营性建设用地入市改革进展还不理想，当前城乡统一的建设用地市场建设中，土地资源配置尚没有达到像股票交易的市场化程度，更多的是地方政府主观操作来推进。相关配套制度未跟上，如价格机制、收益分配机制、供后监管机制等。工业用地供需矛盾突出，用地配置和产业布局失调。一些地方招商引资“捡到篮里就是菜”，不好的项目占用大量土地，而真正的好项目却无法及时落地。工业用地价格偏低，各地政府为招商引来项目，并没有把握好工业用地准入门槛，有些地方土地价格远低于规定标准，甚至出现“零地价”、“价格倒挂”问题。供地方式单一、流转机制不畅，现行普遍的做法是一律采取招拍挂方式出让，除处置国有企业原划拨土地使用权有作价出资入股外，租赁等供地方式十分鲜见。

（二）劳动力、资本等市场化配置改革需要深化

改革开放以来，内蒙古劳动力、资本等要素改革取得积极进展，但尚未实现市场化机制全覆盖，仍不同程度存在“双轨制”，深化改革的任务依然艰巨。农业转移人口受到户籍制度和公共服务供给不均等的制约，市民化难以实现。金融资源主要流向国有大中型企业，中小企业融资难、融资贵。

（三）技术和数据要素市场有待进一步培育

近年来内蒙古涌现了一大批重大科技成果，但科技成果产业化方面仍然不尽人意，科技成果转化率低、科学研究与产业发展之间两张皮的现象较为突出，贯穿从科学研究到技术开发再到市场推广的创新链条没有完全打通。由于产权制度不完善，特别是体制内职务科技成果的产权界定不清晰，以及数据的产权界定规则尚未建立。我区大数据产业保持良好发展势头，但也面临一些较为突出的问题，比如数字基础设施滞后、产业规模小、链条短、层次低，各领域应用不深不广，以及创新能力不强、数字技术和人才支撑明显不足、数据资源共享开放水平亟待提升等。

四、推动内蒙古要素市场化改革的几点建议

（一）处理好政府与市场的关系

长期以来，政府与市场的关系问题始终是经济体制改革的核心问题。在市场经济条件下，企业是市场的主体，也是配置资源要素的主体，市场体系是市场配置资源的基础，价格机制是市场配置资源的核心。推进要素市场化配置进程，关键是要进一步厘清政府与市场的关系，更好的发挥政府作用，创造公平竞争的环境。要完善公平竞争审查制度，加强各项政策特别是产业政策与竞争政策的协同，产业政策应尽快转型为创新政策，为要素市场化配置提供创新引领和创新驱动的导向。要建立公平、开放、透明的市场规则，实现统一高效的市场监管。

（二）推进土地制度改革

建立健全城乡统一的建设用地市场，是当前土地要素市场化配置的第一要务。应紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以坚持公有制主体地位为基础，以完善城乡土地统一市场主体的土地权利制度为关键，以提高市场的配置效率和公平性为重点，以完善兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为突破点，按照“保护产权、同权同价、维护契约、平等交易”的原则，构建以健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配“六个统一制度”为主线的城乡统一建设用地市场体系。同时，要强化组织制度保障，包括充分发挥政府的指导作用、服务作用和监管作用，积极调动社会参与的积极性，并及时提供法律法规保障。深化产业用地市场化配置改革，调整完善产业用地政策，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，利用市场机制盘活存量和低效用地。完善土地要素市场化配置，扩大土地要素市场化配置范围，研究基准地价公开发布制度和动态调整机制。

（三）深化户籍制度改革

户籍制度改革是关系民生的重大工程，改革开放以来，劳动力市场迅猛发展，劳动力要素市场化配置程度大幅提高。要深化户籍制度改革，畅通劳动力和人才社会性流动渠道。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。畅通劳动力和人才社会性流动渠道，健全统一规范的人力资源市场体系，加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制。营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保障城乡劳动力享有平等的就业权利。进一步畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位的渠道。

（四）完善资本要素市场化配置

增加有效金融服务供给，健全多层次资本市场体系，构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，优化金融资源配置，放宽金融服务业市场准入，推动信用信息深度开发利用，增加服务小微和民营企业的金融服务供给。坚持市场化、法治化改革方向，改革完善股票市场发行、交易、退市等制度。要加快发展债券市场，稳步扩大债券市场规模，丰富债券市场品种，推进债券市场互联互通。统一公司信用类债券信息披露标准，完善债券违约处置机制。

（五）筑牢科技创新的坚实基础

深化拓展“草原英才工程”等重大人才发展计划，制定普惠性的人才政策，促进科学研究、工程技术、科技管理、科技创业人员和技能型人才等协调发展。统筹规划科技引智工作，通过组团招聘、定向招聘、柔性引进、项目引进等多种形式，在重点产业领域引进一批拥有国际先进技术、引领产业创新发展的高层次人才和团队。依托院士工作站、专家基地等平台，力争引进国内外院士等顶级人才和团队。鼓励高校深度融入企业创新，建设产学研协同创新中心。完善科技创新计划体系，健全国有企业技术创新绩效考核评价制度，健全产学研用技术创新协同机制，加快创新战略联盟发展，带动跨区域、跨领域、跨系统全方位合作。加快新产品研发和成果产业化，积极开展创新方法培训，提升中小企业的知识产权保护、运用能力，推进企业创新产品的质量和品牌建设。进一步完善科技金融支持体系，发行科技型金融债和债务融资工具，推广投贷联动试点，完善科技型企业“投、贷、债、保”联动机制。开展知识产权、收益权、股权等质押融资，强化科创板、创业板、新三板、区域性股权市场等多层次资本市场对科技创新的支持。

（六）做大做强数字经济

加强数字技术产品研发，以应用为导向，围绕重点领域和关键环节，加强基础技术研究，突出应用技术和产品研发。发挥企业创新主体作用，整合产学研用资源，加强与国内外科研机构和企业的合作，联合开展技术攻关，推进大数据、云计算、人工智能、区块链等技术的融合创新和产品研发。构建“高校—科研机构—企业”联动的人才需求对接和定向培养机制，面向数字经济发展需求，培养应用型、技术技能型人才。完善网络基础设施，扩容升级骨干网和本地城域传输网络，提升网络传输承载能力和网间互通能力。扩大光纤网络和 4G 网络覆盖范围和深度，缩小城乡牧区数字鸿沟。同时部署下一代互联网基础设施，推进 5G 网络建设与商用，逐步提升移动宽带网络速率。健全数据资源标准体系，完善自治区政务、行业、企业、互联网等数据采集、共享、开放等全生命周期各环节标准。建立健全公共数据开放制度，建立公共数据开放清单，明确公共数据开放范围、边界和使用方式，向社会公开公共数据的开放清单和开放计划。建立数据资源流通交易制度，制定自治区数据资源确权、定价、流通、交易相关制度，完善地方数据产权保护制度，建立流通交易标准规范体系，确保流通交易数据的质量和安全。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[2]彭森.完善要素市场化配置体制机制[N].经济日报，2020，（5）.

[3]黄奇帆.深化土地要素市场化配置改革开启中国第三次土改新元年[N].第一财经日报，2020，（6）.

[4]李春发.内蒙古数字经济发展研究[J].信息通信技术与政策，2020，（6）.

（作者单位：内蒙古自治区党委政研室（改革办））

责任编辑：张捷