资源下乡、支书治村与精英俘获的形成

王海滨

摘要：精英俘获是当前农村精准扶贫实践中出现的突出问题。本文基于鲁南L村精准扶贫实践的案例，分析精英俘获的生成逻辑。研究发现：在精准扶贫场域下，以项目制形式运作的“资源下乡”成为乡村精英俘获的制度基础，“支书治村”则成为乡村精英俘获的权力基础与行动路径。鲁南L村的精准扶贫凸显出了“资源垄断型俘获”和“关系网络型俘获”的实践困境。充分认识当前资源下乡背景下“支书治村”所导致的“精英俘获”困境，并提出有针对性地改进措施，具有重大而现实的意义。

关键词：资源下乡;支书治村;精英俘获;精准扶贫

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.009

党的十八大以来，农村精准扶贫日益成为村支书最重要的“政治任务”。伴随着国家精准扶贫政策的深入推进和大量的扶贫资源下乡，在“支书治村”的乡村权力格局下，村支书作为村庄脱贫攻坚战的第一责任人，凭借自身的权力、财力及关系优势，直接或间接地变通政策执行、垄断公共资源的分配，造成贫困户利益受损，从而出现乡村精英俘获困境。

1文献回顾与问题提出

西方语境下的精英俘获与奥尔森描述的“分利集团”、杜赞奇描述的“营利型国家经纪”内涵大致相同，通常是政治和经济层面上的精英自利行为。中国语境下的精英俘获大多结合基层治理和精准扶贫政策来进行研究，国内学者普遍认为农村精准扶贫过程中存在精英俘获困境，并对精英俘获的概念、类型、形成机制和重要影响进行了深入研究。

李祖佩和曹晋（2012）认为，所谓的“精英俘获”是指，后税费时期的乡村体制精英、社会精英和经济精英形成利益联盟，共同垄断资源下乡和农村经济发展带来的村庄公共利益空间，形成固化的村庄权力结构、利益分配结构以及合法性排斥结构。精英俘获是如何形成的呢？李祖佩（2012）提出“资源消解自治”的概念来理解乡村精英俘获的形成。邢成举和李小云（2013）从项目区域内外力量的互动与合力、参与式发展悖论的存在、农村社会分化及精英角色转变、发展项目信息与参与权力的不均衡配置和发展项目的门槛效益等多方面阐释了乡村精英俘获的产生机理。刘升（2015）认为精英俘获受农村社会分化、农民自保逻辑、精英角色转变、资源下乡的项目制、后税费时代农村形成的结构性权力真空和地方社会对精英的认同文化等影响。陈柏峰（2016）指出富人在治理村庄的过程中与其他精英群体凝结成固化利益分配结构，通过从各类项目中“分肥”，对国家公共资源进行分割从而实现“精英俘獲”。胡联和汪三贵（2017）认为村干部任期过长是影响贫困村建档立卡精英俘获的重要因素。陈亮和谢琦（2018）按照制度、关系、资源、身份四个分类标准，将“精英俘获”分为操作无章型俘获、关系网络型俘获、资源匹配型俘获、身份优待型俘获等四种类型，为研究精英俘获形成机制提供了四个关键维度。

已有的研究为解释精英俘获提供了理论基础与实证经验，本文进一步提出一个核心问题：精准扶贫过程中乡村精英俘获的生成逻辑是什么？已有研究从宏观的村庄治理模式和权力格局、乡村社会结构、乡村精英类型与行动逻辑等方面解释了精英俘获的形成机制，我们关注到更加细致的微观层面，将以往研究中的村干部角色聚焦到更加具有代表性的村支书角色上，在项目制运作的资源下乡背景下，村支书的行为对于精准扶贫成效具有关键作用，因此，本文以“资源下乡”和“支书治村”为核心要素，研究在精准扶贫过程中精英俘获的生成逻辑。

2精准扶贫过程中乡村精英俘获的生成逻辑

精英俘获的产生是一个复杂机制，需要从宏观和微观两个层面考虑。在当前资源下乡的制度背景下，扶贫资源的项目化运作导致了“资源消解自治”的村治困境，这种宏观的项目制运作为乡村精英俘获提供了制度基础。与此同时，当前“支书治村”的乡村政治格局为乡村精英俘获提供了权力基础，村支书利用手中的权力和关系优势，垄断公共资源的分配，主导扶贫资源的差序配置，成为乡村精英俘获的行动路径。

2.1“资源下乡”：项目制与乡村精英俘获的制度基础

资源下乡何以会形成乡村精英俘获呢？当前资源下乡主要是通过项目制的运作方式推进的，在“乡政村治”的乡村治理模式下，大量的资源、项目、资金通过乡镇政府下放给村庄，乡镇政府基于完成任务和自身利益的考虑，会过度干涉村庄公共事务，尤其是会扶持有利于贯彻自身意志的村支书，这就在一定程度上影响甚至改变了村庄的权力格局和治理秩序。此外“一事一议”“专款专项”的项目制难以与村庄公共事务有效衔接，国家不得不依靠乡村精英的支持与配合，这使得乡村精英可以“光明正大”地参与扶贫项目的开发，或者利用手中的权力、信息、资金、关系影响项目资源的利益分配，也在一定程度上为精英俘获提供了谋利空间。

可以说，资源下乡的背景强化了村支书“代理人”的角色，他们以“完成任务”的名义“合法”地剥夺村庄的公共利益，在乡镇政府的行政支持下垄断公共资源的配置权。李祖佩（2012）提出的“资源消解自治”很好地阐释了这种现象，它是指项目下乡背景下，村庄精英得到乡镇政府的行政支持，掌握村庄政治运作和公共利益分配，通过“抓包”、承办等形式垄断项目资源，村庄权力结构一元独大，大多数村民在村庄公共生活中的话语空间被压缩，村民自治流于形式。

2.2“支书治村”：乡村精英俘获的权力基础与行动路径

“支书治村”在本质上属于一种乡村精英治理。在现有体制下，乡村社会联系国家的唯一组织化渠道就是农村基层政权，而农村基层政权主要控制在以村支书为代表的乡村精英手中。基层权威营造了一种“隔离地带”，将国家和乡村生活分隔开，在管辖结构和治理原则两个方面，阻止了国家权力的实际下延，因而国家权力实质上很难介入乡村权力空间，在这种“权力真空”状态下，乡村精英开始主导村庄权力格局。

后农业税时代，在“乡政村治”的乡村治理模式下，农村实行的是党领导下的村民自治。农村“两委”（村党支部和村委会）在现实中实行的是“两块牌子、一套人马”，在国家提倡村级组织“一肩挑”的背景下，村支书兼任村委会主任日益成为主流的村治模式，村支书则成为名副其实的村庄治理“第一责任人”。村支书在村庄治理中拥有绝对的权威，其余村干部都依附于村支书，形成了一个较为稳定的村庄领导班子，从而也形成了一个以村支书为核心的利益群体。由于村支书并不是由选举产生的，而是乡镇党委任命的，因而日益成为国家权威的“代理人”，获得国家行政力量的支持。

以乡村精英为主导的权力结构层阻断国家了与农村贫困人口的关联，村支书利用自身优势地位以政府代言人身份和贫困人口进行利益博弈以获利，同时村支书也以贫困人口代理人的身份与政府讨价还价，攫取扶贫资源赢利。在扶贫资源下乡的场域下，村支书成为乡村社会中公共利益分配的中间人和协调者，并决定扶贫资源和项目的分配。对于精准扶贫政策的执行，村支书具有相当大的“自由活动空间”，往往倾向于在压力型体制下寻求一定程度的弹性空间，或“选择性执行”，或“变通折中执行”，或“权力的非制度化运作”，以村集体的名义垄断扶贫资源，进而利用手中的权力为自己谋取利益创造条件。

3个案选择与经验观察：鲁南L村精准扶贫的实践场景

鲁南L村人口大约1950人，分为6个村民小组，且村中主要男性青壮年劳动力常年在外打工，留守村庄的主要是妇女、老人和儿童。L村主要由王、李、胡、张四大姓氏家族构成，其中王姓家族是L村最大的家族，人口大约占L村总人口的92.71%，历届村支书和村“两委”委员都是由王姓家族的人担任，李、胡、张三个姓氏家族的人在L村的整体影响力非常小，人数较少且居住分散，在村庄权力格局中的地位几乎可以忽略不计。

L村现任村支书王某兼任村委会主任，53岁男性，大专文化水平，是L村真正具有实权的“一号人物”。王某属于L村的富人，有自己的养殖场，而且还与镇政府的很多干部关系都非常好，与村里其他家族的领袖人物关系也不错，其余4位主要的村干部基本上也都是村支书王某一手提拔起来的。可以说，王某在村庄公共事务中具有绝对权威，被村民称之为L村的“富人”“能人”等，是集政治精英、经济精英和社会精英于一体的乡村精英。

多年来，鲁南L村的村庄话语权基本由王姓家族控制，王某所在的家族又是L村王姓家族中势力最大的一支，其余村户大多处于附属地位，只有流于形式的集体讨论，实际上很难真正介入村庄公共事务的决策与监督。以L村为案例具有较广泛的代表性，因为这种家族结构在鲁南地区较为普遍，许多村庄多被1-2个强势家族垄断，其余村户基本处于从属地位，具有研究的典型意义。

3.1资源垄断型俘獲

在乡村振兴战略背景下，国家大力支持农村实现产业脱贫，大量的扶贫项目和资源下乡。根据镇政府官员的解释“村庄扶贫项目和资源的分配与最终扶贫对象的确定，都是由村支书签字确认后报上来的，我们只是形式审核，并不参与具体的评选与分配。”

由于大多数产业扶贫项目涉及土地流转与承包，普通村民由于经济条件和信息不对称而被排斥在利益分配之外。L村拥有约960亩采煤沉陷区土地，当地乡镇政府考虑开发乡村旅游景区或者由村庄富户承包发展养殖业和渔业，解决L村贫困人口的就业问题。L村村支书联合本村富户将其承包下来发展渔业，而在调研中却发现大多数村民竟然不知道有这一项产业扶贫项目。此外，村庄低保户和危房改造名单和资金分配，只有村干部知情，而且是村支书具有最终决定权。采煤沉陷区生态治理资金更是由乡镇政府直接下发给村委会专项账户，村民只能得到很少的土地补偿资金。在“L村拟上报纳入市级脱贫攻坚项目库的项目”中，此项目为L村所在的乡镇政府扶贫资金整合项目，据L村村支书介绍说：“我们村委会将镇上的财政专项扶贫资金12479.87元形成货币资产投入旅游开发公司，年收益约8%，净收益约6.4%，税费为1.6%，由旅游开发公司具体操作，每年形成固定收益约为798元，3年为一个合同年限，以此来促进村集体经济增收。”

从整个产业扶贫过程来看，村支书并没有太大的权力，但从微观的村庄治理和村民角度看，村支书在产业扶贫对象和扶贫资源的分配中，却能够获得很大的自由裁量权，是垄断村庄公共资源分配的“第一人”，是真正的“一把手说了算”，其权力不容小觑。村支书通过体制性权力和社会关系获取自上而下的资源项目投入，在资源分配中获得优先权，贫困人口被束缚于乡村社会的最底层，往往因为处于不利地位而无法在分配中获得更多资源。

3.2关系网络型俘获

“关系网络型俘获”本质是一种农村“微腐败”现象，“项目分肥”“权钱交易”等都属于此类。乡村社会是一个亲密的熟人社会，家族观念深厚，个人关系运作于公共事务，村庄倾向于非制度化治理，国家的精准扶贫政策在村庄层面只是一个指导性的框架，在具体执行层面存在一些“制度真空”。

以差序格局形容，权力和利益分配是沿着“核心-边缘”这样同心圆式的序列进行分配的。乡村差序格局关系进一步引起乡村差序资源配置。村民由于整体文化素质较低，普遍认为国家（政府）其实离他们很远，这就使得以村支书为代表的乡村精英在扶贫资源的分配上有着很大的操作空间。村支书作为理性经济人，为了使个人利益达到最大化，会“选择性执行”或“变通性执行”国家的精准扶贫政策。

同样地，对于L村扶贫项目投资收益的分配，也体现出了一种“差序分配格局”。据L村某村干部介绍说：“我们将村集体收益用于设立村级扶贫专岗、老病残救助和村内小型公益事业等，确定帮扶对象，帮扶责任人就是村支书，由他来确定最终分配名单。”通过查阅公示资料和针对村民的访谈，我们得知帮扶对象基本上都是村支书“自己的人”。

L村的经验表明，由于村庄缺乏强有力的公共规则（制度），村支书倾向于通过私人关系或者建立所谓的“人情网”来实现自身利益最大化。L村村民普遍认为，在低保户的评选过程中，“并不是你家很穷就一定能成为低保户，很多时候也要看你家和村支书的关系如何？”还有村民反映“村里穷人多了，不可能所有的贫困户都能享受低保待遇啊，就看哪个贫困户和村支书关系好了”。因而会出现村民反映的一种现象：“帮富不帮穷，帮大不帮小，和村支书关系好的都能评上低保户”。

当前乡村社会结构呈现封闭性和内部性，在“支书治村”的乡村权力格局下，村支书作为乡村社会结构和利益网的“核心层”，扶贫资源不断投入贫困村庄，其扶贫成效却又不断地被村支书的“差序资源配置”所抵消，从而形成一种固化的乡村精英俘獲格局。

4结论与讨论

“精英俘获”造成的村庄政治固化和村庄治理内卷化，导致国家精准扶贫效果不佳。在资源下乡的背景下，作为村级政权的“一把手”，村支书相对于正式制度的官方权威并非被动的执行者，由于其作为农村精准扶贫工作的第一责任人，掌握着大量的扶贫资源，具有相当大的（非法律权利意义上的）“自主”活动空间，并且也导致了国家在脱贫攻坚工作上对他们的严重依赖。由于国家权力在实质上很难介入乡村社会的权力空间，同时又不得不依赖以村支书为代表的乡村精英的有效治理，实际上默认了“支书治村”在实践层面上的合法性，从而使精准扶贫过程中的精英俘获成为一种实践困境。

充分认识当前资源下乡和支书治村所导致的“精英俘获”困境，并提出有针对性地改进措施，具有重大而现实的意义。笔者认为，在村庄层面必须建立有序的公共规则与公共权威，在规范的制度框架下引导权威性自治走向代表性自治。在乡村振兴战略背景下，提升村民的政治参与意识，引导社会组织和市场力量进入村庄精准扶贫项目的开发，构建多元主体合作的精准扶贫模式。与此同时，基层政府和社会公众要加强对村支书权力的有效监督，以消解资源下乡背景下“支书治村”所带来的“精英俘获”困境，达到乡村善治的目标，从而使村民群众顺利脱贫，走向共同富裕。

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