中国多元主体共治的非奥运会项目管理机制重构研究

崔国文 孙晋海 王乐

摘    要：运用文献研究法和数理统计法，从历史视角梳理了中国的非奥运会项目由“边缘”项目走向“主流”项目的历程，并分析了中国的非奥运会项目管理机制重构的原因：1）政府財政支持力度不足，中国的非奥运会项目发展举步维艰;2）中国的非奥运会项目单项体育协会组织机构有待健全;3）中国的非奥运会项目单项体育协会管理机制有待完善;4）中国的非奥运会项目众多，发展程度各不相同，管理难度大。基于此，提出中国的非奥运会项目管理机制重构策略。

关键词：非奥运会项目;多元主体共治;管理机制;重构

中图分类号：G 80-053          学科代码：040301           文献标识码：A

Abstract：By using the methods of literature research and mathematical statistics， this paper analyzes the evolution of non-Olympic events in China from “edge” to “mainstream” from a historical perspective， and analyzes the reasons for the reconstruction of Chinas management mechanism of non-Olympic events： 1） the governments financial support is insufficient， and the development of non-Olympic events in China is difficult; 2） the organization of non-Olympic sports associations in China need to be improved; 3） the management mechanism of non-Olympic sports association needs to be improved; 4） there are many non-Olympic events with different development levels in China， which makes the management difficult. Based on this， this paper puts forward the reconstruction strategy of non-Olympic event management mechanism in China.

Keywords：non-Olympic events; multi-subject co-governance; management mechanism; reconstruction

中国体育强国建设的指导思想是，坚持以人为本、改革创新、依法治体、协同联动，持续提升体育发展的质量和效益，大力推动全民健身与全民健康深度融合，更好地发挥举国体制与市场机制相结合的重要作用，不断满足人民对美好生活的需要，努力将体育事业建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业[1]。

2014年，中国政府提出：大力支持发展健步跑、健步走等群众喜闻乐见和有发展空间的项目。鼓励地方根据当地自然、人文资源发展特色体育产业，大力推广武术、龙舟、舞龙、舞狮等民族传统体育项目[2]。2016年，中国政府再次提出，大力发展群众喜闻乐见的体育项目，鼓励开发适合不同人群、具有不同地域特点的特色体育项目，扶持推广太极拳、健身气功等民族、民俗、民间传统体育项目[3]。

一直以来，中国将奥运会项目作为发展的重心，非奥运会项目多被视为“边缘”项目[4]，奥运会项目与非奥运会项目发展出现了不平衡：奥运会项目在政策、资金及人才等方面得到较多保障，并在国际体坛取得了举世瞩目的成绩;而中国一些非奥运会项目的开展由于受到种种因素的影响，其普及推广受到较大程度制约[5]。在此背景下，如何管理非奥运会项目（本文讨论的非奥运会项目未涵盖竞技体育），使之可持续发展成为当前公共体育服务、体育产业研究的重要课题。本研究运用文献研究法和数理统计法，从历史视角梳理了非奥运会项目由“边缘”项目走向“主流”项目的历程，并分析了中国非奥运会项目管理机制重构的原因，基于此，提出中国非奥运会项目管理机制的重构策略。

1   中国的非奥运会项目由“边缘”项目走向“主流”项目的历史选择

奥运会项目与非奥运会项目是2个相对变化的概念，两者相互补充、相互转化。奥运会项目在普及程度、申请时间和申请条件上有着较为苛刻的要求，目前，夏季奥运会共有28个大项，冬季奥运会设有7个大项。相比之下，非奥运会项目数量则要多得多，约有千余种。遍布各国、种类繁多的非奥运会项目发展历史悠久，参与者众多。无论是项目种类，还是参与人数，非奥运会项目都远大于奥运会项目，仅以太极拳为例，目前有150多个国家和地区开展太极拳项目。世界上习练太极拳的人数超过1亿5 000万人[6]。由此可见，非奥运会项目是公共体育的主要组成部分，既具有增强参与者体质的作用，又具有文化传播的功能。在中国，非奥运会项目是体育事业的重要组成部分，包括中国的民族传统体育项目。当前，中国进入全面建成小康社会决胜阶段，社会主要矛盾发生了新的变化[7]。中国经济体制改革深刻地影响了体育体制改革，解决当前中国体育事业发展中的主要矛盾必然要求体育体制进行相应的改革。

1.1  经济基础薄弱是“群众体育+竞技体育”架构形成的背景

在20世纪五六十年代，中国在经济基础薄弱的情况下，毛泽东主席在1952年为中华全国体育总会第2届代表大会题词“发展体育运动，增强人民体质”，这一著名题词成为了新中国体育工作的基本方针。发展体育运动，增强人民体质，满足人民基本的体育需求是新中国成立初中国体育事业的重要任务。此外，尽快提高中国竞技体育水平，打破资本主义封锁，体现中华民族精神，满足中国人民的精神文化需求也是中国体育事业的重要任务。基于此，原国家体委设立群众体育司和运动竞赛司，形成了“群众体育+竞技体育”的架构雏形。中国的群众体育以普及体育运动、增强人民体质为旨;竞技体育则是以提高运动技术水平为目的。群众体育与竞技体育共同构成了中国体育发展的2个不同场域。

1.2  “竞技体育+群众体育”架构是中国体育发展的历史必然选择

在20世纪60年代，中国逐步形成了以“举国体制”为基本特征的竞技体育组织架构。为在国际体坛提升中国竞技体育的国际地位，1982年，原国家体委进行了机构改革，设立了竞赛训练一司、竞赛训练二司、竞赛训练三司、竞赛训练四司;1988年，随着国务院机构改革，原国家体委机构设置再次发生变化：增设竞赛训练五司和竞赛训练综合司。以上6个竞赛训练司的划分就是以奥运会项目为基础。

原国家体委行政部门的组织架构是将群众体育与竞技体育、奥运会项目与非奥运会项目进行简单划分。这种划分是经济匮乏年代的权宜之计，是振兴中华民族精神、提升中国竞技体育国际地位的必然选择。“举国体制”可以将有限的体育资源集中，实现短期内重点体育项目的突破。当前，这一发展思路对于资源相对匮乏的奥运会项目依然具有现实意义。中国政府在1988年和1998年曾对群众体育进行“社会化”改革，但改革一波三折，在北京2008年奥运会的背景下，中国群众体育改革再次搁置。

1.3  “平衡与充分发展”是中国体育体制改革的主要动力

中国竞技体育经过30余年的发展，在国际体坛逐渐占有一席之地。北京2008年奥运会，中国代表队在金牌排名榜独占鳌头;2015年，北京获得2022年冬奥会举办权。但是，群众体育发展相对滞后，2018年北京市体育工作会议上公布的数据显示，北京市达到中等以上锻炼强度的人数近650万人，《国民体质监测标准》合格率达到89.2%，北京市民的运动负荷明显不足[8]。还有资料显示，中国居民从1991年开始，长达18年身体活动下降接近80%[8]。当前，中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。而竞技体育与群众体育的发展不平衡矛盾是中国体育改革的主要动力。中国人民的体育需求可分为2个方面：第一是“硬需求”。广大人民群众对促进身心健康的体育服务的需求。第二是“软需求”。这一需求是由“硬需求”产生出来的，包括满足幸福感、安全感和获得感等方面的精神文化需求[4]。这一需求是当前中国群众体育发展中 “不平衡、不充分”矛盾的体现。目前，中国群众体育发展不平衡、不充分的矛盾主要体现在不同人群、不同地区、不同体育项目方面。不同人群体育发展的不平衡表现在竞技体育先于群众体育;不同地区体育发展不平衡主要体现在东部地区和经济发达地区的群众体育普及程度广;不同体育项目发展不平衡主要体现在奥运会项目先于非奥运会项目发展。综上可见，解决中国体育领域中不平衡、不充分发展的矛盾，既成为建设“体育强国”和满足中国人民美好生活需要的重要方面，也成为中国体育体制改革的主要驱动力。

1.4  体育的作用与功能的多元化是非奥运会项目兴起的必然结果

随着中国经济社会发展，体育的作用与功能由单一向多元化转变。以竞技为主要特征的奥运会项目逐渐难以满足不同人群的多元化体育需求。除了追求运动技术的提高与超越外，健康、娱乐、养生、休闲、社交、自我价值实现等成为不同的人对体育价值的不同诉求。在这一背景下，众多人们喜闻乐见的非奥运会项目成为群众体育发展的必然选择。近些年，中国颁布的一系列政策文件也为群众体育和非奥运会項目的发展提供了政策支持。从非奥运会项目的部分功能来看，民族传统体育可传承中华优秀传统文化;新兴体育项目可满足青少年追求新奇的心理需求。非奥运会项目正在逐渐成为全民健身活动中的“主流项目”。

2   中国的非奥运会项目管理机制重构的原因

2.1  政府财政支持力度不足，非奥运会项目发展举步维艰

2.1.1  非奥运会项目发展缓慢和职业运动员数量不足

一直以来，非奥运会项目运动员数量不足，发展较为缓慢。2013年的《体育事业统计年鉴》数据显示，中国优秀运动员共计23 537人，其中，非奥运会项目运动员仅2 067人，占总人数的8.8%。这一比例截至2017年底仅增长了0.3%（据2017年的《中国体育事业统计年鉴》统计数据显示，非奥运会项目运动员占总数的9.1%）[9]。这些运动员的各种福利待遇同奥运会项目差距甚远。随着单项体育协会改革的推进，2018年非奥运会项目运动员工资结构有了明显变化，更注重运动成绩的激励作用，但非奥运会项目运动员与奥运会项目运动员的薪酬依然差距较大，以辽宁省为例（见表1）。按同年辽宁省各市人均GDP计算，非奥运会项目运动员收入仅处于辽宁省各市人均收入排名的中等水平。

目前，很多非奥运会项目发展境况不容乐观。以地掷球为例，20世纪90年代初，中国有28个省份开展过地掷球项目，1992年、1997年中国该项目运动员曾经分别夺得2次世界冠军[11]。但由于地掷球社会普及程度不高，各地居民参与度较低，现在多数地方已经停办相关赛事，参与地掷球活动的人越来越少。航空运动项目也是如此，20世纪60年代中期，中国共有滑翔机学校50多所，每年有数十万人参加这项滑翔机运动。但是，当前，中国的航空运动学校只有21所，运动队仅剩11支，运动员不足100人[12]。

2.1.2  中国的非奥运会项目的政府财政投入低，发展举步维艰

非奥运会项目主要在群众体育领域开展，中国政府对非奥运会项目的财政投入低，从而使非奥运会项目发展乏力。《中国体育事业统计年鉴》的数据显示，2011—2015年中国体育事业财政支出占财政总支出比重约为0.3%[13]。中国政府对社会体育投入远远不足，2013—2015年，体育事业政府财政资金支出分别为315亿7 900万元、333亿7 900万元和354亿9 500万元，与之对应的社会体育政府财政资金支出分别为19亿5  400万元、21亿零300万元和25亿1 400万元，社会体育政府财政资金支出占体育事业政府财政资金支出比例范围约为6.2%～7.1%[14]。对于数量众多的非奥运会项目而言，非奥运会项目管理机构缺乏政府财政支持使得非奥运会项目推广和普及举步维艰。

2.2  非奥运会项目单项体育协会组织机构有待健全

长久以来，中国单项体育协会归属于体育行政部门管理，单项体育协会在决策、政策执行与监督、激励机制等方面缺乏决定权。在当前单项体育协会实体化过程中，单项体育协会内部组织机构尚不健全。从目前来看，奥运会项目协会管理体制改革进程较快，内部组织架构也更为完善。以击剑协会为例，已经具备了现代组织结构的基本要素，其主要架构包括：权力机构、执行机构和监督机构，击剑协会内部组织结构基本定型。

而中国一些非奥运会项目单项体育协会仍处于“小而弱”的状态[15]，缺乏政府行政部门的直接推动，多数非奥运会单项体育协会自身管理机制、内部组织结构尚待完善。以中国登山协会为例，该协会内部决策、执行与监督机制尚待完善，因此，当前，非奥运会项目单项体育协会内部组织结构和管理机制均亟待完善。

2.3  非奥运会项目单项体育协会管理机制有待完善

长期以来，中国各个单项体育协会隶属于体育行政部门，在单项体育协会实体化改革中，很多非奥运会项目单项体育协会管理制度并未随改革而发生变化，而是沿用原有管理条例。在决策、执行与监督制度方面，非奥运会项目单项体育协会管理制度还有待完善。例如，一方面，非奥运会项目单项体育协会的监督机制不健全。另一方面，“人治”管理理念有待创新。譬如某些拳会仅靠掌门人、师兄弟来维持体育协会运转[14]。这类依靠单项体育协会内的“精英”维系的非奥运会项目单项体育协会，缺乏管理路径创新，内部组织结构与管理体制有待科学化。

2.4  非奥运会项目众多，发展程度各不相同，管理难度大

非奥运会项目众多且发展程度各不相同，这无疑增加了管理难度。中国开展的体育项目共计78个大项、141个小项，其中：非奥运会项目有45个大项、92个小项，分别占57.7%和65.2%[16]。此外，在《中华民族传统体育志》中共收录了977项民族传统体育项目，加之从国外传入中国的体育项目共计1 000余项，例如：台球、跳伞、保龄球、藤球、壁球、板球、电子竞技等。全国体育类社团更是多达15 060个[17]。 这些非奥运会项目发展程度各不相同，有的非奥运会项目普及程度高，在没有政府扶持的情况下也在不断发展，例如，河南郑州的武术产业，其甚至可以成为当地体育产业的重要支柱。有些非奥运会项目发展举步维艰，普及程度低，有待政策引导和资金资助，例如航空运动等，这类非奥运会项目参与门槛较高，参加人员需要具备一定的经济基础，普及难度大。因此，数以千计的非奥运会项目管理难度极大，管理机制有待完善。

3   中国的非奥运会项目管理机制的重构策略

中国的非奥运会项目众多，管理理念有待创新，且单项体育协会发展程度各不相同，使得非奥运会项目管理难度加大。在深化体育体制改革过程中，为了避免过多、过快地剥离单项体育协会的社会责任而导致体育市场秩序失控和公共体育服务缺位等问题[18]，必须厘清非奥运会项目单项体育协会行政部门的责任，结合中国体育产业发展实际，构建出非奥运会项目的中国特色社会主义行政体制。

3.1  政府與市场二元主体背景下非奥运会项目的管理体制类型

中国有千余种非奥运会项目，且发展程度各异，因此，必须对这些非奥运会项目的单项体育协会进行分类，因势利导，健全和完善各个非奥运会项目的管理机制。中国体育体制改革的一个重要方面是促进体育与经济社会协调发展。但是，目前有些非奥运会项目市场化程度低，主要由政府财政资金投入促进发展;有些非奥运会项目单项体育协会对政府财政拨款的依存度较低，主要依靠自身经营无形资产获得经济效益。基于此，笔者将非奥运会项目管理体制分为以下4种类型（如图1所示）。

第1种为“弱治理、强市场”类型。采用这一管理体制的非奥运会项目往往经济效益较好，且在国际上存在制度较为完善的联赛机制，能吸引较多的参与者，例如：航模、无人机、极限运动、电子竞技等。对此，中国单项体育协会承担主要的管理职责，体育行政部门仅在宏观调控、法律规制等方面发挥作用。第2种为“强治理、强市场”类型。采用这一管理体制的非奥运会项目主要指棋牌类项目。这些项目既有“夺金”任务，又是普及程度较广的项目，因此，管理重心上移，通过政府购买、资金资助等方式进行治理。举办赛事、制定竞赛规则等事项则交由非奥运会项目单项体育协会承担。第3种为“强治理、弱市场”类型，采用这一管理体制的非奥运会项目主要包括市场开发和推广难度较大，这类项目既要发挥非奥运会项目单项体育协会的治理作用，也要充分发挥各级政府行政部门的宏观调控作用，通过资金资助、财政补贴等形式加大扶持力度，同时通过在各级各类有条件开展此类项目的学校或者企业进行推广。第4种为“弱治理、弱市场”类型。采用这一管理体制的非奥运会项目主要为参与人数较多，普及程度较广，且各级政府行政部门不宜直接参与治理的群众性自发开展的非奥运会项目。这类非奥运会项目治理需遵守中国法律，实施群众自组织机制。对于这类非奥运会项目，各地不仅要建立相关制度来确保开展，还要建立非奥运会项目单项体育协会的外部监督机制。

3.2  完善非奥运会项目多元主体治理体系与全国性单项体育协会内部组织结构

目前，中国群众体育逐渐转变为多中心治理模式[19]。笔者从中华人民共和国体育行政部门、全国性单项体育协会、企业、个人构建中国非奥运会项目多元主体治理体系（如图2所示）。

图2中：中华人民共和国体育行政部门主要对体育产业进行宏观调控;完善促进单项体育协会非奥运会项目发展的法律、法规等。全国性单项体育协会主要对非奥运会项目的推广、会员注册、非奥运会项目赛事举办、竞赛规则制定及地方各级单项体育协会与国际单项体育协会的衔接等。企业主要对一些非奥运会项目提供赞助资金、体育设施、体育用品等。个人主要是依法参与非奥运会项目活动，参与单项体育协会执裁，参与单项体育协会活动的组织等。总之，这一多元主体治理机制是中国当前非奥运会项目发展的现状，而相关法律、法规的完善是促进非奥运会项目发展的保障。

此外，理顺全国性单项体育协会内部组织关系，构建多元主体治理模式也是非奥运会项目治理的重要步骤。笔者基于现代企业管理组织结构，将全国性单项体育协会组织结构设定为4部分：决策机构、权力机构、监督机构及执行机构（如图3所示）。决策机构主要制定促进单项体育协会发展的政策，任命全国性单项体育协会负责人等。该决策机构主要由理事会构成。权力机构由会员单位构成，是全国性单项体育协会最高权力机构，对地方单项体育协会和非奥运会项目的开展负有主要责任。执行机构主要组织实施地方单项体育协会开展的活动，包括组织开展训练与竞赛、推广赛事、筹集资金等。监督机构主要为监事会，主要对决策机构制定的法律、法规、政策执行情况进行监督;对会员单位财务进行监督。决策机构、权力机构、监督机构及执行机构相互协调，促进非奥运会项目的可持续发展。

3.3  进一步完善促进非奥运会项目发展的法律、法规和全国单项体育协会内部管理制度

当前，各级单项体育协会面临的主要难题是指导性实施措施不足，因此，应加强各级单项体育协会发展非奥运会项目的相关措施的制定。目前，与单项体育协会相关的法律、法规主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》等，这些对非奥运会项目活动开展提供了法律保障。但是，缺乏专门性的指导性实施意见。而非奥运会项目数量庞大，覆盖面广，因此，中央及地方政府需出台针对不同非奥运会项目的政策、法规及管理条例。

完善非奥运会项目全国性单项体育协会的管理制度，与国际单项体育协会接轨。针对全国性单项体育协会内部管理制度缺漏，进一步完善人事制度、财务制度、考核制度等。全国性单项体育协会管理制度的完善，目的是促进协会工作落实：完善财务制度，保障协会资金使用到位;完善工作机制，确保协会各项工作有序开展;完善考核制度，定期对协会工作人员进行考核，达到激励和约束相统一，着力激发协会工作人员的积极性。通过健全全国性单项体育协会管理制度，促进非奥运会项目的可持续发展。

3.4  加大政策供给和对非奥运会项目单项体育协会的财政资金投入力度

当前，中国已有一系列公共体育方面的法律、法规和相关政策。例如：《体育法》《全民健身计划纲要》《全民健身条例（2016—2020年）》《公共文化体育设施条例》《经营高危险性体育项目许可管理办法》等。但是，政策落实措施与落实监督措施还有待进一步完善。在此方面，欧美一些国家的做法有值得借鉴之处。以英国为例，该国为保障政策实施，建立了覆盖36万人的电话反馈机制，以了解政策的落实情况[13]。基于此，可进一步完善中国的公共体育服务政策落实监督措施，建立中国的公共体育服务政策落实监督机制，促进公共体育服务政策落地。

此外，还需加大对非奥运会项目单项体育协会的政府财政资金投入力度。作为公共体育服务重要供给主体的非奥运会项目单项体育协会，需对非奥运会项目赛事或活动加大资金投入力度。譬如欧美一些国家常以经济手段来引导单项体育协会发展[20]。以英国为例，2010年以前，每年英国政府财政拨款额约5 200万英镑，其中约4 100万英镑的政府财政拨款用于发展体育项目，约1 100万英镑的政府财政拨款用于竞技体育及相关国际体育事务[21]。因此，在中国的体育体制改革中，要因时、因地加大对单项体育协会的政府财政资金投入力度，通过政府购买等方式，促进单项体育协会的实体化改革。

4   结束语

非奥运会项目的普及程度是衡量中国群众体育发展程度的一个重要方面。目前，随着中国体育体制的深化改革，在推动单项体育协会实体化改革的过程中，数量众多的非奥运会项目全国性单项体育协会面临着多重治理困境，需重构非奥运会项目管理机制，健全全国性单项体育协会内部管理制度，完善非奥运会项目多元主体治理的管理机制，以此促进非奥运会项目的可持续发展，从而促进中国各单项体育协会的实体化改革。

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