国家治理体系现代化背景下政府推进绿色发展的路径探析

摘 要：绿色发展是在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。2015年，党的十八届五中全会创造性地提出了绿色发展理念，并把它作为指导未来我国经济与社会发展的五大发展理念之一。绿色发展是生态文明建设的客观要求，也是建设美丽中国的迫切要求。当前，我国绿色发展面临着诸多困境，主要包括：经济发展与生态保护矛盾突出，绿色发展的决策机制和管理机制不健全，缺乏全面系统推进绿色发展的法治体系，与国际绿色技术标准存在较大差距等。政府必须完善绿色发展的决策机制和管理机制，建立经济绿色治理机制促进经济绿色化，构建全面系统推进绿色发展的法治体系，积极参与国际绿色发展技术交流合作，打造我国绿色发展品牌，从而全面推进绿色发展。

关键词：政府;绿色发展;经济发展;生态环境保护

中图分类号：D630    文献标识码：A    文章编号：1004-1494（2020）03-0053-06

党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容，是我国全面深化改革的总目标。生态文明是国家治理体系现代化的重要组成部分，加快生态文明建设是我国现阶段国家治理体系现代化的重要基础。党的十八届五中全会提出的绿色发展理念，作为五大發展理念的重要组成部分，彰显了我国政府改善生态环境，不断满足人民日益提高的生态环境需要，实现全面建成小康社会重大目标的决心。绿色发展理念在国家治理体系现代化过程中必将成为引领人民建设更加富强美丽中国的基本共识。要在国家治理体系现代化背景下推进绿色发展，就要构建人与自然和谐相处的自然观、人类观和世界观，大力发展绿色科学和绿色技术，建立科学和严格的社会治理体系，从而促进人、自然、社会之间的良性互动，构建更加健康的人类命运共同体。

一、绿色发展的历史演进与理论缘起

（一）绿色发展的历史演进

绿色理念已成为当今的国际共识。1987年，世界环境和发展委员会在研究报告《我们共同的未来》中强调，通过新资源的开发和有效利用，提高现有资源的利用效率，降低污染排放。1989年英国环境经济学家皮尔斯等人在《绿色经济蓝图》一书中提出“绿色经济”的概念，强调通过对资源环境产品和服务进行适当的估价，实现经济发展和环境保护的统一，从而实现可持续发展。“随后不少绿色经济学家的观点向社会生态学的方向延伸，他们认为人类应该敬畏社会与生态条件的约束，强调经济发展要具有可承受性”[1]。经过十多年的发展，2002年联合国开发计划署郑重提出“让绿色发展成为一种选择”，“绿色发展”渐成国际潮流。绿色发展意识进入我国治理体系，可以追溯到国民经济和社会发展“九五”规划。“九五”规划明确提出要转变我国的经济增长方式。然而，在“十五”规划期间我国没能更好地实现节能减排。在经济快速发展的同时，资源、环境受到很大破坏。为进一步保护环境，促进经济社会健康发展，我国“十三五”规划纲要提出坚持绿色发展，着力改善生态环境，并将绿色发展与创新、协调、开放、共享等发展理念共同构成五大发展理念。2017年，党的十九大报告明确指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度及政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。绿色发展成为我国经济社会发展的重要支撑。

（二）绿色发展的理论缘起

党的十八届五中全会创造性地提出了绿色发展理念，并把它作为指导我国经济社会发展的五大发展理念之一。绿色发展理念以绿色低碳循环为重要原则，以人与自然和谐为价值取向，以生态文明建设为基本抓手。绿色发展的理论与中国传统生态文化相契合，吸收借鉴了马克思主义生态观的有益成果，进一步发展了科学发展观的可持续发展理论，是关于如何处理人口、社会、自然三者关系的新理论、新思想、新理念。

1. 人与自然和谐共生的中国传统生态文化。绿色发展的价值取向是要实现人与自然的和谐共生，这与中国早期的一些传统思想的价值取向相契合。其中，儒家倡导“天人合一”的思想理念，主张通过提升人的内在品德修养，形成对自然的敬畏之心，以此达到人与自然和谐共生。关于人与自然的关系以及二者应实现怎样发展的问题，儒家主张“天人合一”。孔子认为天是道德观念的集合，人是大自然的产物。人应该对大自然存有敬畏之心，从而实现人与自然的和谐共生。因此，人类应该将“仁”的思想内化于保护自然的道德观念中，通过提高自身的道德修养来约束自己的行为，遵循自然的发展规律，以期实现人与自然的和谐发展。孟子提出“不违农时、以时入山林”的保护自然资源和生态环境的观点，延续并发展了孔子的天命观，将自然资源和生态环境的可持续发展纳入到人与自然的和谐发展之中。道家主张“道法自然”，旨在通过认识自然进而遵循自然规律，以达到人与自然和谐共生的目的。老子认为“人法地、地法天、天法道、道法自然”。天人融合的思想认为，无为的天道和人类社会发展规律的人道是相一致的，人类应该尊重大自然的客观发展规律，善待世间万物，进而促进人与自然的和谐与可持续发展。总的来说，儒家从个人自身道德层面来要求人尊重、敬畏自然，将人与自然的和谐共生内化于心，在人与自然的关系上处于内生部分。与此不同的是，道家的天人融合思想注重的是人对自然规律和自然法则的尊重与探求，在人与自然的关系上处于外延部分。儒、道从内外两角度阐释了人与自然和谐共生的思想，具有古代朴素唯物主义的特点，是当代国家治理体系现代化背景下政府推进绿色发展理念的理论渊源之一。

2. 人与自然辩证统一的马克思主义生态自然观。绿色发展的基本目标是实现经济、社会和环境的可持续发展，这与马克思主义生态自然观的目标相一致。马克思主义生态自然观认为，人从属于自然界，在自然界的基础上建立了各种生产经济活动，人与自然界间的“新陈代谢”存在着密切的联系，这种“新陈代谢”表现为经济活动的循环与物质变换的循环相互作用相互联系。因此，如果人类盲目而不加节制地对待自然，那么这种“新陈代谢”就会发生断裂。可以说，马克思主义的生态自然观回答了人与自然之间应如何进行协调发展的问题，而绿色发展理念进一步拓展了马克思主义生态自然观的理论视域。

3. 以可持续发展为基本要求的科学发展观。随着工业化的飞速发展，人类在享受工业文明带来的物质极大丰富的同时，也面临着严重的生态环境问题。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出可持续发展理论，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》并将它作为可持续发展的行动纲领，使得可持续发展理论得到了世界各国的普遍认可。1995年我国正式将可持续发展作为一项国策。2003年以胡锦涛同志为核心的党中央提出了以可持续发展为基本要求的科学发展观，更加科学、全面、系统的阐释了人口、经济、社会、环境、资源的相互关系，并提出要建立资源节约型、环境友好型的新型人与自然统筹兼顾的社会。绿色发展理念无疑是在科学发展观理论的基础上的完善和进一步创新。

二、政府推进绿色发展的重要性

（一）绿色发展是国家治理体系现代化的基本目标

绿色发展是以高效环保、统筹协调、持续发展为基本特征的新型经济增长和社会发展方式。绿色发展为生态文明建设提供了强大的理论支持，为新时期生态文明建设指明了方向。习近平总书记强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，是关乎民生福祉的重大问题。“绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式，是全人类构建命运共同体的广泛共识。”[2]坚持绿色发展理念在生态文明建设中的引领作用，是实现人口、经济、社会、自然资源以及生态环境的可持续发展这一基本目标的重要思想武器，是实现生态文明、政治文明、精神文明、物质文明的可靠保障。

（二）绿色发展是国家治理体系现代化的内在要义

改革开放四十多年来，我们党带领全国人民进行社会主义建设取得了辉煌的成绩。但由于长期片面注重经济发展，忽视了对环境的治理和生态的保护，使得灰色雾霾、白色污染、黑色污水等环境问题严重，生态环境成为2020年全面建成小康社会的短板之一。在“十三五”规划这一重要阶段，生态环境问题亟待解决，不容小觑。绿色发展倡导低碳经济、绿色经济、循环经济，是对传统经济发展方式的创新，是建立在生态保护和资源节约基础之上的可持续发展新模式。我们应将绿色发展理念融入到国家治理体系现代化的各个环节和各项工作中，探索出一条绿色发展道路。坚持走绿色发展道路，必須与提高政府的治理能力相结合，应发挥政府引领推动绿色发展、健全绿色发展制度体系、积极参与世界生态活动等作用，逐渐在国家治理现代化中形成全面系统的绿色发展框架，从而实现生态环境保护与全面建成小康社会、建设美丽中国的有机结合。

（三）绿色发展是国家治理体系现代化的重要途径

我国的经济发展正处于增长速度换挡期、经济结构调整阵痛期，同时受到世界经济下行压力不断增大的影响。在这个百年决胜时期，我国要实现经济质的飞跃，实现全面建成小康社会，就必须将绿色发展作为国家治理体系现代化的重要途径。坚持走绿色发展道路，要求政府在经济发展中优先考虑环境效益，在绩效考核中优先考虑生态指标，在思想认识上优先考虑绿色发展。人民幸福感的增强，不仅体现在物质的极大丰富所带来的获得感，还体现在生活环境的质量是否提高。只有在国家治理体系现代化中坚持走绿色发展道路，大力发展低碳经济、循环经济、绿色经济，才能在保护好、发展好生产力的同时，提高人民的生活环境质量。总之，绿色发展是国家治理体系现代化背景下提高人民幸福感、建设美丽中国的重要途径。

三、政府在推进绿色发展过程中存在的问题

（一）经济发展与生态保护矛盾突出

改革开放四十多年，我国经济建设取得了辉煌的成绩，但主要走的是一条先污染后治理的传统工业经济发展的老路，经济的高速增长是以环境破坏、资源浪费为代价的。高污染、高能耗、高排放、低资源利用率、低产出的生产方式成为制约我国经济长足发展的瓶颈，这种经济、社会与自然的不均衡发展不符合以可持续发展为目标的绿色发展理念。“人们追求经济发展所带来的眼前经济效益，而忽视了长远的经济发展效益，最终导致经济发展所依赖的生态环境不可逆的破坏。”[3]受唯GDP观念以及政绩压力的影响，一些地方政府仍一味地追求“大而全”的传统型经济发展模式，引进的企业能耗高，碳排放量严重超标，表现为外部不经济性，即负外部性，企业承担的治污费用与其对生态环境造成的破坏不成正比，企业的边际成本小于社会的边际成本。传统“三高”企业虽盈利较多，能够增加政府税收和GDP，但同时也形成对资源的浪费及对整个生态环境造成破坏。绿色产业具有很强的正外部性，即溢出效应明显，低碳生产企业能耗低、资源利用率高，对环境起到了很好的保护作用，企业的边际成本大于社会的边际成本。但是由于绿色产业的生产成本高、产量小、价格高，在市场中不具有价格优势，短期效益不明显，企业往往不主动选择投资和发展绿色产业。这就需要政府对低碳绿色产业进行资金、税收政策的支持，而一些地方政府出于经济效益考虑更愿意支持传统“三高”企业发展。由此，绿色企业得不到政府的有效支持而缺乏动力，进而导致发展滞后。

（二）绿色发展的决策机制和管理机制不健全

1. 绿色发展的科学决策机制不完善。长期以来，由于政府未能将绿色发展理念融入到决策机制中，使得决策不尽科学合理，甚至与绿色发展的理念相违背。第一，从决策理念来看，一些地方政府由于绿色增长理念缺位，决策时往往片面看重经济效益，忽视了环境污染问题、资源浪费问题以及生态受损问题。在很长时期内，以高污染、高耗能、高排放为主要特征的传统工业发展模式使生态环境遭到了极大的破坏。第二，从决策过程来看，一些地方政府仍存在着领导“一言堂”“拍脑门”“凭感觉”决策的现象，决策缺乏民主性和科学性。第三，从决策效果来看，一些地方政府在制定和实施绿色发展战略时，缺乏长远部署，使得绿色新兴产业领域乱象丛生，企业为争夺政府政策性补贴一哄而上，市场无序发展，新的大量的产能过剩和资源浪费又造成对生态环境的破坏，未能有效发挥政府促进绿色发展的政策效用。

2. 绿色发展的管理机制不健全。我国还尚未建立完善的绿色发展管理机制，这严重阻碍了政府相关政策的执行，使得政府行政效率大打折扣。例如，部门职能权责划分界定不清晰、跨部门协调合作能力差、相互推诿造成管理缺位等，这些问题都严重阻碍了绿色发展工作的有序推进。

（三）缺乏全面系统推进绿色发展的法治体系

1. 环境保护法律体系不健全。目前，我国保护环境意识不断增强，保护环境立法不断完善，但仍存在法律空白以及制度缺陷。例如，1982年颁布实施的《环境空气质量标准》在2012年进行了第三次修订，虽在修订中加入了对细颗粒物PM2.5的监测，但在2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》中并未涉及对细颗粒物PM2.5防治的法律规定，这使得我国在很长一段时间内，对于大气污染治理过程中细颗粒物污染治理缺乏有效法律依据。绿色发展是一项艰巨的系统工程，法治是实现绿色发展系统工程的重要保障和主要环节，而实现绿色发展的法治保障要求确立完善的、与时俱进的法律标准。那些缺乏绿色发展立法理念的、内容滞后严重的法律法规，会造成相关执法部门无法可依或职责规范不明确，不利于绿色发展法治的推进。

2. 监管机制、责任追究机制和补偿机制不健全。当前，我国生态环境保护的监管机制、责任追究机制和补偿机制有待完善。在生态环境的源头治理上，一方面由于执法部门职责划分不清，一些领域出现无人监管现象;另一方面，各地方政府和各部门之间在生态环境保护方面的法律标准各异，缺乏明确的统一的法律规定，致使一些执法部门的生态环境保护监管政策相互冲突难以执行。在生态环境的治理过程中，由于执法力度不够，违法成本较低，企业的排污成本远高于违反环境法所缴纳的罚款，且排污企业存在着排污缴纳罚款的侥幸心理，在利益驱动下，其更愿意继续走“先排污，后治理”的传统路线，使得环保部门形同虚设，缺乏对污染企业的责任追究，难以对破坏生态环境的企业形成约束。在生态环境保护领域“公共墓地的悲剧”屡见不鲜，一个重要因素就是生态环境保护的补偿机制有待完善。首先，我国现行的生态环境保护补偿机制发展滞后，解决新出现环境问题的效果不理想;其次，生态环境保护的补偿方式多以资金补偿为主，补偿方式单一;再次，补偿标准的设置不合理，补偿的预估指标复杂多样，各个地域、行业难以形成统一的标准。总之，在绿色发展制度体系中，生态环境保护源头监管的不健全、生态环境保护过程中责任追究机制不完善以及生态环境的补偿机制不完善嚴重弱化了政府在生态环境治理中的作用。

（四）与国际绿色技术标准存在较大差距

发达国家较早地建立了绿色技术标准和环保制度体系，常以环境公约、制度、法律、规则等谴责和制裁发展中国家。在“十二五”规划中，我国提出实施绿色发展，“建设资源节约型、环境友好型社会”的战略，使得粗放型的经济发展方式逐步向资源节约型、环境友好型的发展方式转变，虽取得了一定成效，但在技术、规则及标准上，与发达国家仍有差距，增加了我国贯彻绿色发展理念和生态环境治理的困难。与发达国家相比，我国绿色经济发展的起步较晚，与国际绿色技术标准存在较大差距。在绿色技术方面，发达国家垄断了绿色产业发展的核心技术，掌握了国际绿色标准的话语权。国内多数企业缺乏绿色发展的战略规划，产品的“绿色竞争力”薄弱，在对外贸易中经常因产品环保问题遭到发达国家贸易保护主义的抵制。绿色壁垒限制了绿色核心技术的传播与交流，大大增加了我国在绿色产业发展中技术突破的难度。

四、政府推进绿色发展的路径选择

（一）完善绿色发展的决策机制和管理机制

1. 绿色决策——着力改变传统决策旧机制。我国的经济社会发展战略由政府制定实施，政府的决策影响着经济社会的走向。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府应将绿色发展作为科学决策的应有之义，着力改变传统决策旧机制。首先，要在决策中贯彻绿色发展理念。各级政府要摒弃经济增长就是社会发展的传统观念，增强绿色发展的责任意识，在绿色增长理念的指引下作出科学的决策。其次，在制定绿色发展战略时要做好“顶层设计”。在决策前，地方政府应做好调研工作，广泛听取民意，将人民群众的切身利益作为绿色决策的根本依据，增强绿色决策的民主性。在行政决策时，地方政府应制定长远目标和战略部署。此外，地方政府要建立决策风险评估制度，组织相关专家学者对决策进行风险评估，使得决策风险可控，增强绿色决策的科学性。在“绿色先行”的同时，地方政府还要杜绝绿色行业企业为得到政策补贴一哄而上的现象。

2. 绿色行政——加快构建管理新机制。在国家治理体系现代化背景下，政府应加强顶层设计，认真贯彻绿色发展新理念，与时俱进，加快建立绿色发展管理新机制，将绿色发展的理念落实到各项工作中，切实做到“绿色行政”。一方面，由于绿色发展是一项兼具系统性、多样性、复杂性的工程，离不开各部门的通力合作，既需要增强环保部门与同级地方政府间的协调合作能力，也离不开上级环保部门对地方环保部门的督查与领导，以确保绿色发展的相关政策、法规制度能够严格落实;另一方面，政府在经济工作中要创新发展理念，建立绿色产业孵化园，引进扶持低能耗、低排放、低污染的绿色产业的发展，加快建立管理新机制，明确各个部门在推进绿色发展中的职能，简化绿色产业发展的行政审批，推动“绿水青山不断产出金山银山”。

（二）建立经济绿色治理机制，促进经济绿色化

在国家治理体系现代化背景下，政府经济绿色治理强调经济发展不应以牺牲资源环境为代价，同时还要突出以“绿色”为核心的经济发展，为此，政府需要加快建立经济绿色治理的激励机制和约束机制以促进经济生态化。

1. 建立经济绿色治理的激励机制。在国家治理体系现代化背景下，政府推进经济绿色治理离不开激励手段。（1）在税收方面，政府应完善绿色税收体系，通过对绿色产业实行税收减免、政策补贴等优惠政策来促进绿色产业发展。（2）在财政支出政策方面，设置促进经济生态化的专项资金。其一，对绿色技术研发、绿色经济创新、环保产品设计与开发等项目给予绿色专项资金的支持;其二，要对生态特色小镇、美丽乡村工程给予绿色专项资金的支持;其三，在绿色金融方面，要建立绿色信贷制度和绿色保险制度，完善绿色金融的法律制度，鼓励对绿色金融业产品和服务进行创新，拓宽绿色产业融资渠道。

2. 完善经济绿色治理的约束机制。在国家治理体系现代化背景下政府推进经济绿色治理，需要摒弃传统的经济发展范式，从生态环境的承载力出发，建立实現经济生态化的资源投入限制机制和落后产能退出机制。一方面，保护绿水青山就是打造金山银山，政府应进一步限制粗放式的自然资源开发项目，逐步树立谁污染谁治理的环保理念，推动排污权、碳排放权等交易制度的建立，形成保护环境的产权交易制度框架;另一方面，在经济新常态下，政府应推动经济结构转型，积极引导高能耗、高排放、高污染的企业减产量、去库存、淘汰落后产能，通过政府向“三高”企业购买环保服务等方式，促进传统“三高”企业实现绿色转型。对缺乏转型能力的企业，政府也要进行适当的经济补贴，推动落后“三高”企业间的兼并重组。

（三）构建全面系统推进绿色发展的法治体系

1. 在法律体系和制度设计中增强绿色发展的理念。绿色发展的法律制度体系设计是否全面、系统，保护环境的法律体系是否完善，关乎政府的相关工作开展和政策的有效落实程度。一方面，要完善保护环境方面的立法工作。颁布和健全生态环境保护法，对新出现的环境破坏问题，要及时完善相关法律制度，使执法部门有法可依;对现有保护环境的法律，要根据实际情况不断完善，修订内容滞后严重的法律法规;另一方面，弥补生态领域制度设计上的缺陷。根据经济发展以及环境承载力对自然资源产权制度进行制度创新，改变过时的、不符合绿色发展理念的制度设计，将可持续发展和保护环境作为制度设计的两大标准。“无论如何转型产业，实现绿色发展的前提都是要加速推进生态文明体制改革，在此过程中关键要处理好政府与市场的关系，进而使其各自发挥出应有的作用”[4]。

2. 健全监管机制、责任追究机制和补偿机制。健全环境保护的监管机制、责任追究机制和补偿机制是国家治理体系现代化背景下政府推进绿色发展的重要环节。第一，要健全生态环境治理体系的监管机制。一方面，政府要明确环保监管部门的职责范围，避免出现“多头领导”和“无人监管”现象，确保环保监管部门从源头治理抓起，层层落实，实现生态监管全面化;另一方面，建立环保监管的信息公开机制，充分利用网络传媒，增强环保监督工作的公开化、透明化，提高公众参与度，促进政府环保监管监察工作的绿色化。第二，要完善生态环境保护的责任追究机制。政府要摒弃政绩考核唯GDP论的方式，实行绿色发展环保责任制，对违规干涉环保监察工作的政府工作人员进行批评通报。要加大对违法企业的惩罚力度，杜绝企业继续走“先污染，后治理”的发展道路。第三，要构建全面系统的生态环境保护补偿机制。将新出现的环境问题纳入生态环境保护补偿机制的补偿范围;建立生态环境预估标准体系，对不同行业、不同地区的生态环境设置合理的补偿标准;拓宽补偿方式，按照“谁受益，谁补偿”的原则，积极探索政策补偿、智力支持补偿、实物补偿、保护环境服务补偿等新模式。

（四）积极参与国际绿色发展技术交流合作，打造我国绿色发展品牌

1. 积极参与国际绿色标准制定活动，探索实践绿色发展技术。与国际绿色发展的技术、规则和标准“接轨”势在必行，这既是我国参与全球环境治理、争夺世界话语权的重要机遇，也是促进国内绿色发展、改善生态环境的重大举措。首先，政府应该积极参与全球环境治理，充分了解并利用国际公约、条款和规则，来保护我国的绿色产业发展;其次，政府要与世界各国广泛开展在绿色产业领域的合作与交流，取长补短，共同探索绿色发展技术，并积极总结经验为国际绿色标准的制定献言献策;最后，注重研究国际绿色标准制定和发展的客观规律，加大绿色技术的研发能力，逐步形成应对西方国家片面宣扬“中国环境威胁论”的技术性防御措施和体系。

2. 构建绿色技术体系，提升绿色发展水平。政府要继续贯彻绿色发展的理念，加快构建适合我国的绿色技术体系。建立与国际绿色技术标准接轨的绿色技术认证、绿色产品认证、绿色创新设计认证等制度，增强产品的绿色竞争力，突破绿色壁垒的限制;政府要加大在绿色产业，特别是绿色技术创新方面的资金投入和政策支持，建立绿色产业孵化园，鼓励支持绿色技术创新产学研相结合，加大绿色产品的研发、生产与销售，形成绿色技术创新的竞争优势，向公众提供多元化的绿色消费产品，提升我国绿色发展水平，打造国际绿色发展品牌。

参考文献：

[1]秦小丽，刘益平.绿色发展研究述评[J].社会科学家，2018（4）：71.

[2]李春雷.绿色发展彰显美好生活的文化底色[N].中国社会科学报，2018-07-30（7）.

[3]沙治平.中国经济绿色发展的现状与问题分析[J].科技经济导刊，2019（25）：214.

[4]乔晓楠.中国绿色发展面临问题与产业升级策略探讨[J].中国特色社会主义研究，2018（2）：81.

责任编辑 莫仲宁

收稿日期：2020-04-10

基金项目：国家社会科学基金一般项目“中华优秀传统文化传承提振文化自信路径研究”（19BKS210）;中共吉林省委党校重大课题“国家治理能力提升的文化路径研究”（2020ZD02）的阶段性研究成果。

作者简介：李春雷，男，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）副教授，研究方向：马克思主义哲学。