县域城镇化进程中农业转移人口户籍选择逻辑与政策导向

2020-08-06李文茂

小城镇建设 2020年6期

李文茂

摘要：文章基于山东省的数据分析，发现县域城镇农业转移人口多为城镇扩张导致的就地转移人员和周边农村以家庭为单位的城乡两栖人员构成。与大城市不同，县域城镇公共服务的可及性与户籍关联性不强，且城乡户籍含金量正经历此消彼长的过程。由此，县域城镇农业转移人口问题政策选择的关键并不是引导农村籍人口在城镇落户，而是着眼于跨越城乡状态下家庭的稳定和幸福，提升其融入城镇能力并充分保障农村权益。

关键词：县域城镇化；农业转移人口；户籍；公共服务；山东省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.014 中图分类号：C922/TU981

文章编号：1009-1483（2020）06-0099-05 文献标识码：A

Logic of Household Selection of Rural Migrant People and Policy Choice in the Process of County Urbanization： Based on Data in Shandong Province

LI Wenmao

[Abstract] The data analysis of Shandong Province shows that new urban people are mainly composed of rural residents caused by urban expansion and rural residents in the surrounding countryside whose families are raised across the urban and rural. Different from big cities， the connection between public services accessibility and household identity is week in counties， and the value of urban household identity is falling and rural one is rising. Therefore， the key problem rural migrant people in counties are facing is not urban household identity′s acquisition but improvement of their working skills in counties and protection of their rural properties.

[Keywords] county urbanization； rural migrant people； household registration； public service； Shandong Province

引言

当前，在我国的城镇化进程中，人口流动已不再单纯是从农村到城镇、从小城镇到中小城市和大城市的单向流动，而是集聚与分散并存的多元、多方向流动[1]。其中，农业转移人口及其家庭向其家乡附近的城镇聚集，实现就地就近城镇化是重要的方向之一。县域城镇的户籍含金量、公共服务可及性，以及农业转移人口的本地属性，决定了县域城镇农业转移人口问题的政策着力点并不在于引导其在城镇落户上。

城乡二元分割的户籍制度历来被学者所诟病。经过近四十年的渐进式户籍制度改革，时至今日，户籍制度仍然是人口迁移管制的重要手段，城镇户籍人口和非户籍人口在劳动就业、子女教育、社会保障等方面仍然存在一定的差别。据周天勇等的测算，人口迁移管制对消费、收入和总产出都造成了较大的负面影响[2]。实际上，户籍制度并不直接对农村人口的迁移发挥约束作用，而是作为各项政策制度实施的载体对乡—城人口迁移发挥约束作用。

户籍制度改革不仅使公民身份由乡到城的转变变得更容易，更重要的是使与户籍相关联的教育、医疗、就业、社保等一系列城市待遇能够让进城农村人口同等享受。蔡昉从劳动力供给角度阐明，户籍制度改革或提高户籍城镇化率可带来“一石三鸟”的改革红利，一是增加劳动力供给，二是发挥资源重新配置作用，提升全要素生产率，三是扩大中等收入消费群体[3]。现行户籍制度改革是促进人口流动、延续人口红利的制度手段，服从于各级政府追求经济增长的需求。陈波等提出，随着人口形势的严峻程度逐步加剧，以及由此导致的负面结果逐步显现，通过制度改革深挖人口红利几乎是必然趋势[4]。

就地就近城镇化是相对于异地城镇化而言的。辜胜阻等学者提出，就近和就地城镇化是中国城镇化进程中有别于异地城镇化的一种独具特色的道路[5]。李强对就近城镇化和就地城镇化作了界定，“就近城镇化”是指近距离迁移到家乡附近的市镇，主要为以地级市和县级城镇为核心的城镇化；“就地城镇化”突出了农村的就地改造，指农民在世世代代居住的乡村地区，完成了向城镇化、现代化的转型[6]。人口就地就近城镇化，主要是依托县域、中心镇和农村新型社区实现人口聚集[7]。实际上，从近年来全国农民工流向数据来看，本地农民工数量上升的速度快于外出农民工，表明农民工回流趋势具有普遍性。

对于近距离流动人口，尤其是县域内由乡到城的流动人口，是否在城镇落户并不重要。对改革城乡二元户籍制度—实现城镇待遇共享—增加劳动力供给—延续人口红利这种假设进行细致考察，会发现其中的逻辑在广大中小城市尤其是在县域城镇这个层面并不成立。如果把大城市户籍制度改革和异地城镇化的策略在县域城镇一以贯之，甚至作为重点制度改革内容，那将是避重就轻的政策导向。

1縣域城镇户籍与公共服务的关联

1.1公共服务可及性

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》印发以来，农业转移人口市民化作为新型城镇化工作的首要任务，是基于“长期工作生活在城市的农村籍人口，却不能与城市户籍人口同等享受子女教育、住房保障等城市待遇”这种判断基础之上的决策。山东省县域城镇的调查显示，这种判断并不完全成立。户籍的重要性在于户籍与公共服务产品的挂钩程度，以及公共服务供给品的相对稀缺性。经过多年的户籍制度改革，落户限制门槛在县域城镇已经基本不存在，而且经过多年城镇建设投入，公共服务供给能力已极大提升。

首先，县域城镇公共服务的享受与户籍挂钩程度低。与农村地区相比，县域城镇的教育、医疗、养老、社会保障、住房保障等公共服务资源配置好得多，但一般讲来，这些优质资源的享有并不取决于是否拥有城镇户籍，而更多取决于农业转移人口的经济条件——能否在城镇获得稳定就业和购房定居[8]。仅部分中小城市在子女教育一项与城镇户籍尚有较强关联，医疗、养老、社会保障等基本公共服务的可及性与城乡户籍关联性不强，而能否享受更優质的公共服务取决于居民家庭的财力。而且，居住证制度的推行进一步降低了享受公共服务与户籍的关联。

其次，县域城镇公共服务产品稀缺性不高。近年来，县域城镇教育、医疗、养老等公共服务设施不断完善。相对于大城市，县域城镇公共服务产品的稀缺性并不强。一项山东省中小城市调查显示，多数县市教育设施配套完成率实现100%，绝大多数城市中小学平均每班人数符合班额人数限定，基本解决了大班额问题。县人民医院、妇幼保健院扩建等重点工程积极实施，医疗卫生资源配置更加充足，新增人口的医疗卫生资源需求得到满足。医养结合作为新兴的养老模式在中小城市悄然兴起，一些医院增设了养老服务，医疗服务延伸到社区住户，社会资本也纷纷介入，养老服务的“最后一公里”问题正在探索破解。

因此，在县域城镇公共服务的可及性与户籍关联性不强。在这种情况下，通过户籍城镇化率和常住人口城镇化率之差来反映县域城镇农业转移人口的市民化程度是不恰当的。以上分析也可用来解释大量人户分离现象的存在，即户口在农村，工作生活在城镇的现象。

1.2城乡户籍含金量的反转

当前，山东省县域城镇的落户限制已经完全放开，但农村人口转户至县级城市数量十分有限。调查发现，不仅农村人口不愿放弃农村户籍，落户城镇，而且很多城镇户籍人口试图迁户至农村。这主要是由县域城镇的户籍含金量不高和农村户籍含金量的提升造成的。

县域城镇户籍含金量不高。历经多年的户籍制度改革、粮食供给制度改革、农产品市场价格改革和城市公共服务供给制度改革，我国的城乡二元制度壁垒已经发生了较大转变。在城乡居民基本养老和基本医疗保险、义务教育经费、城乡就业创业扶持、基本公共卫生服务等诸多方面已实现城乡同等待遇。除了在某些县域城镇子女受教育权利仍与城镇户籍还有关联外，多数县域城镇的城镇户籍身份的优越性已不明显。

农村户籍含金量不断提升。与城镇户籍含金量下降相反，农村户籍含金量在一定程度上上升，尤其是在城市近郊，土地和房产因为区位良好而价值攀升，居住在这些地方的农村人口是城镇化进程中的较大受益者。虽然中央政策多次强调，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件，但农村户籍与上述“两块地”的关联在实际中并没有明确脱钩。正在实施的农村集体产权制度改革中，农村集体经济组织成员身份的确定也往往和农村户籍相关。在居住方面，农村居民享有农村危房改造、农村厕所无害化改造等各级财政补贴；卫生计生方面，享有城市居民所有没有的农村妇女“两癌”免费检查、农村育龄妇女免费增补叶酸，以及孕产妇住院分娩补助等；就业创业方面，享有农村青年创业小额贷款、农民工返乡创业贷款等优惠政策（见表1）。

2县域城镇农业转移人口构成

近年来，山东省以县级城市为主体的中小城市成为聚集人口的重要载体。县级城市的农业转移人口主要来自三部分：一是由于城市扩张原有农村地区人口纳入城区范围；二是周边农村地区人口进城居住就业；三是其他外出农民工返乡。其中第二三部分有重叠。

2.1城市扩张：原有居民就地城镇化

城市扩张涉及新城新区建设、开发区建设、行政区划调整（镇改街道、村庄改社区）等行为。在符合规划和土地用途管制前提下，大量村庄整建制地纳入城区范围。村民的转变不仅仅是在乡城身份上，与身份相关的一系列制度设置也发生由乡到城的转变。这种转变是全方位的：农村的宅基地由农村集体建设用地转变为国有建设用地，农村集体产权转变股份制或股份合作制，村民委员会改设为城市居民委员会，行政区划代码由农村属性调整为城市属性，符合被征地农民养老保险条件的，参加被征地农民养老保险，纳入城市社会救助范围，符合条件的依法按照城市标准享受。

经过多年实践探索，一整套的涉及土地征收、建筑物拆除、劳动力安置、土地开发的实施策略和办法逐步成熟，大量农村人口实现就地完全市民化。在城中村改造过程中，居民身份短时间内实现了转换，乡—城二元制度的转变也最为迅速、集中、密集和完整。由于城市扩张导致的新增城市人口占除了自然增长之外的新增城镇人口的比重在50%以上，构成新增城镇人口的主体。这部分人口户籍的改变是被动的。

2.2县城购房：家庭就近城镇化

近年来，到县城购房成为县域内本地农村人口一种较普遍行为。山东省西部某县调研数据显示，30%以上的农村家庭在县城以上的城市购买楼房，有少数村这一比例超过50%。农村接近婚龄的未婚男性，基本都会在县城购房。冬季，有条件的农村老人也会选择在县城居住。对于有条件的农村居民，到县城居住享受更好的居住条件、子女享受更优质的教育资源甚至父母享受更舒适的晚年生活并不再是奢侈的追求。此外，家用汽车的普及带来了通勤的便利，农村居民的活动半径极大延展。

在县城购房安家的主要原因是婚姻、子女教育和改善居住条件，而并非在县城就业。将家安在了县城，也并非意味着在县城安居乐业，而只是人口摆动的轴心由农村迁至县城。这部分人以家庭为单位，生产生活上选择代际分工、跨越城乡的策略——年轻劳动力外出务工，长辈进城照看孙辈、回乡经营农业，未成年人在县城上学。由于前文所述原因，这部分人落户城镇数量也不会很多。另外，在县城务工而不在县城居住的人口，对县城没有归属感，成为新增城镇户籍人口的可能性更小①。

2.3农民工返乡：倒卷式回流

农民工返乡并非简单地“返回乡村”，而更多的是返回家乡的乡镇、县城，构成当地的城镇常住人口。农民工返乡现象的背后，是人口结构的深刻变化与经济结构的全面调整。《2018年农民工监测调查报告》显示，农民工平均年龄由2010年35.5岁提高到2018年的40.2岁，提高了4.7岁，50岁以上农民工所占比重由2010年的12.9%提高到22.4%，提高了9.5个百分点[9]。老一代农民工在体力、技能上都难以适应新形势下的工作要求。这是一种倒卷式的波浪式人口流动[10]，最先出去的浪花有相当一部分会倒卷回来，这些倒卷回来的浪花构成了流出地城镇化的人口来源。这部分人落户到县域城镇的可能性也不大。

这三个方面的农业转移人口构成了县域城镇除了自然增长之外的新增城市人口的主要来源，但真正实现户籍由乡到城转变的是第一方面人口。以家庭为单位的城乡双栖人口，落户城镇的数量很少，他们是城乡利益均沾的群体。户籍在农村、安家在县城、务工在较大城市成为农业转移人口的一种特有生存境遇，人户分离、职住分离的状态没有改变。

3就地就近城镇化政策着力点

农业转移人口问题的关键不是让跨越城乡的人口实现在城镇落户，而是承认他们城乡“两头”都占的现状，让他们在城市宜居宜业，在农村兼顾农业生产[11]。对现阶段“亦城亦农”“半城半农”生活的尊重，是针对农业转移人口的明智态度。实现农业转移人口在城乡流动中家庭的稳定和幸福是政策的着力点之一，本文提出主要建议如下。

3.1增加县域城镇就业机会

县级城市功能先天不足，有很好的生活、消费的功能，却不能提供充足的就业岗位。因此，应通过发展县域经济、壮大二三产业、扶持中小企业发展等途径拓宽农村劳动力转移渠道，适应农村劳动力就地就近转移需要，增加农民非农就业机会。构建和完善返乡农民工创业政策体系、创业平台体系和创业服务体系“三个体系”，引导和鼓励返乡人员投资创业，以创业带动就业。适应新旧动能转换要求，在产业结构优化升级过程中严密关注劳动密集型企业等就业情况，建立规模裁员和失业风险预警机制，支持企业稳岗，做到转岗不下岗，转业不失业。

3.2提升县域城镇产业支撑能力

結合资源禀赋和区位优势，进一步明确县域城镇的主导产业和特色产业。制造业基础较好的县域城镇，充分利用土地、人力等综合成本低的优势，优化营商环境，积极承接中心城市产业转移，推动制造业规模化、特色化、集群化发展，推进制造业迈向中高端。位于沿海的县域城镇主动承接海洋科技成果转化落地，参与构建完善山东省现代海洋产业体系。以土地、山水资源见长的农业大县（市）以积极培育市场参与主体，搭建资源整合平台，持续推进一二三产融合发展。资源受限和呈收缩趋势的县域城镇，通过优化产业结构来增强城市产业竞争力，实现小而强的精致化发展。

3.3提高农业转移人口在劳动力市场的竞争力

农业转移人口就业技能的提升，关系到劳动力再生产的问题。进一步完善政府购买职业培训服务，通过招标培训机构提供对接当地劳动市场需求的职业培训、建立社区培训学习中心等方式，向重点群体免费提供更多的信息技术和就业技能培训。将重点群体纳入职业院校招生范围，灵活采用弹性学习时间和多元教学模式，提升融入城市的就业能力。农业转移人口下一代，无论是在城市还是留守在农村，都应享受与城市孩子同等的教育资源。

3.4在保护农村产权基础上分享发展成果

实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展，首要的是破除人口、土地、资金、技术、信息等要素在城乡之间双向流动的障碍。在这个过程中，政策导向上一是要保障农业转移人口利益不受损，二是要让农业转移人口分享发展成果。农民土地收益分配机制的明确，关系到农业转移人口对未来的稳定预期。应维护已在城镇居住生活的农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。除实际居住生活在农村，拥有宅基地使用权和土地承包经营权且以农业收入为主要来源的公民可落户农村外，严格限制城镇居民到农村落户，维护农业转移人口既有权益。实施产权保护只是最基本的，农业转移人口在资本、科技、信息等要素下乡过程中，可充分利用农村集体经济组织成员身份，以股东身份分享农村地区发展成果。此外，农村集体建设用地入市后的增值收益，应向农村籍人口分配倾斜。

4结语

县域城镇的户籍含金量、公共服务可及性与农业转移人口的本地属性，决定了县域城镇农业转移人口问题的政策着力点不在于引导其落户上。农业转移人口在劳动力市场的弱势地位是由过去的城乡不均衡的投入制度造成，是长时间累积作用于人的结果。着力提升农业转移人口在劳动力市场上的竞争力，提升融入城镇的能力是问题的关键。在此轮农村资源价值提升过程中，如果农村产权得不到有效保护，农村籍人口权益有进一步被剥夺的可能。在县域城镇，农业转移人口市民化的问题不是在城镇各项权益是否有权享有的问题，而是农业转移人口以家庭为单位提高生活境遇的问题。

注：

①山东某县调查数据显示，因在县城务工经商而落户县城的仅占所有落户人员总数的0.3%，因其他原因落户县城的占比情况为：招生，2.8%；购房租房，6.5%；投靠亲属，57.3%；录用聘用，20.8%；退役，10.5%；其余为退休回原籍、其他原因，1.8%。

参考文献：

[1]蔡昉.中国特色城市化道路及其新内涵[N].光明日报， 2018-08-14（11）.

[2]周天勇，王元地.中国：增长放缓之谜[M].上海：格致出版社，2018.

[3]蔡昉.户籍改革可及时释放经济红利.公关世界[J]. 2016（11）：57-59.

[4]陈波，张小劲.内部激励与外部约束——新一轮城市竞争中的户籍制度改革逻辑[J].治理研究，2019（2）：88-97.

[5]辜胜阻，易善策，李华.中国特色城镇化道路研究[J].中国人口·资源与环境，2009（1）：47-52.

[6]李强，陈振华，张莹.就近城镇化与就地城镇化[J].广东社会科学，2015（1）：186-199.

[7]马海韵，李梦楠.人口就地就近城镇化：理论评述与实践进路[J].江海学刊，2018（6）：105-111.

[8]杨华.论以县域为基本单元的乡村振兴[J].重庆社会科学， 2019（6）：19-34.

[9]国家统计局.2018年农民工监测调查报告[R]，2019.