土地发展权重构下的土地整备模式研究

杨恒

摘要：文章从土地发展权的视角出发，指出存量土地更新中“争地”背后的“争权”逻辑，提出一种针对存量用地更新的土地整备模式——在“规划集成”前提下，通过政府主导的土地重划机制，直接从土地产权的空间调整入手，平衡地方政府、土地权利人、社会资本方在土地增值收益与社会公共职责之间的利益博弈，保障更新过程中公益性项目、公共服务和市政设施落地。进而对以土地发展权为支撑的土地整备工作提出建议，以期使存量土地实现多元价值的共赢与分配公平。

关键词：土地发展权；土地整备；土地重划；土地增值收益分配；广州市增城区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.003 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2020）06-0012-06 文献标识码：A

Analysis on Land Rearrangement Mode of Land Development Right Reconfiguration： A Case Study of Zengcheng District， Guangzhou City

YANG Heng

[Abstract] Assuming the perspective of land development right， the paper reveals the vying for land in the redeveloping of stock land behind vying for rights. A land rearrangement mode is proposed： Starting with land property right reallocation， negotiation among the three main stakeholders-local government， landholders and private capital gets guided by proactive planning and regulated by land consolidation policies， distributing both the right to added values and the ensuing obligations， thus ensuring the implementation of projects of public welfare and infrastructure. Further suggestions are made for land rearrangement practice based on development rights， in order to realize the win-win situation and fair distribution of stock land among multiple values.

[Keywords] land development right； land rearrangement； land consolidation； land appreciation income distribution； Zengcheng District in Guangzhou City

引言

2008年，國土资源部和广东省人民政府联合开展了推进节约集约用地试点示范省的建设，开启了推进“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造的新篇章。2009年，广州开始正式进入大规模“三旧”改造运动。尤其是都市区周边的半城市化地区，集体经济自发发展导致空间绩效低效的同时，又面临城乡二元所带来的地区改造制约。以广州东部的增城区为例，其展现了珠三角地区典型的自发城镇化发展特征，集体经济发达但城乡建设用地混杂、亦城亦乡。改造项目受权属边界破碎、用地边界畸零的制约，因此片面采用三旧改造政策难以实现地区用地整合发展。鉴于此，必要引入“土地发展权分配”思路，构建包括工作模式、空间优化与效益分配的总体框架，分析土地整备如何实现地区改造。并以增城综合枢纽周边土地整备、旧村改造土地整备工作为例，思考未来针对城乡交融地区改造工作中如何从产权空间调整入手，减少社会总体资源的耗散，实现土地整合的价值最大化与增值收益公平分配。

1土地发展权与土地重划

1.1土地发展权内涵

土地是利益的物质载体，土地产权是有关土地财产的一切权利的总和，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等。土地发展权是土地产权“权利束”中的一种权利形态，作为一种土地使用方面的权利，具有支配性、独立性；作为一种具有排他效力的物权①，土地发展权的空间边界即权属边界，对权属的调整自然引发复杂的经济与社会利益博弈。

英国是现代城市规划的发源地，早在1932年颁布的《城乡规划法》中就提出了土地发展权的雏形——“改善金”的概念，即由于某地块得到开发许可或其邻接地块开发受限，土地所有者获得的暴利。1947年，《城乡规划法》正式引入“土地发展权”概念，指出土地发展权是开发土地的权利，是一种与土地所有权分离而单独处置的权利，并把土地发展权收归国有[1-2]。胡兰玲提出土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权[3]。林坚等进一步拓展了土地发展权的概念，认为土地发展权是以建设许可权为基础，包括用途许可权、强度提高权[4]。张友安等提出土地发展权是一种物权，是将土地从较低利用效益的用途向较高利用效益的用途转变或提升土地利用强度，以获取土地收益的财产权[5]。

土地发展权成为可通过规划赋权而获得土地增值收益的兑现，其依附的空间载体成为当下存量更新中讨论的核心，即通过一系列符合土地管理制度的实施路径对土地发展权进行空间重构，从公平正义的角度，以土地重划来平衡各方权利主体的博弈。

1.2土地重划经验借鉴

土地重划是土地整备工作的核心，在合理规模的连片范围内以规划方案为集成平台，对不规则、不经济的土地进行空间整合，实质是进行权属交换与利益流动，提高土地利用效益，保障公共服务，道路广场、公园绿地等设施建设。

德国的土地整理历史悠久，是实施空间规划的重要措施，为促进实现城乡一体发挥了重要作用，主要采用“土地重划、地界调整和强行征购”三种手段来处理土地产权问题。其中，土地重划主要应用于土地经济和公共服务两个方面，在土地所有人、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下，通过不同的实施方式对城市扩张过程中不适应城市发展的各类土地进行适当的重划、置换、征购及权属调整，通过土地发展权的交易促进土地集约利用[6-7]。

在我国沿海部分发达地区，经过一轮快速城市化之后，面临着土地资源的“硬约束”。深圳即在进入增量空间向存量优化的时期后，于2011年正式启动对土地整备的实践探索。通过利益统筹一揽子解决历史遗留问题，由政府主导对多方利益进行统筹协商，综合运用土地、规划、地价等手段，推动地区成片连片发展，从而实现城市整体利益最大化。其中，历史问题的简化处理、多方利益共赢下“算大账”与“算小帐”的增值利益分配方法，以及多方参与的推进机制为探索我国传统征地、利益分配模式的转型奠定了基础。至今，深圳实施土地整备面积约40平方公里，保障了包括地铁、重要高快速路、产业园区等重大基础设施在内的平台建设，为权属与历史问题复杂的珠三角地区提供了丰富经验。

2土地发展权制约下的增城土地整备案例

增城曾先后隶属于南海、惠州、佛山，于1975年正式划归广州，具有珠三角地区典型的农村集体经济发展路径与粗放的土地利用方式。在对集体建设用地进行再开发过程中，集体经济组织、社会开发主体易于围绕产权开展多轮利益博弈。以增城区西的镇龙枢纽站为例，在站点内汇集了地铁、城轨、轻轨、长途客运站、公交总站等，在地块内涉及广州地铁集团、广东铁投集团、民营工业企业、村集体建设用地等多种权属。从2014年至今，经过了从权利主体谋划各自利益的“分离”开发方案到政府为主导的“一体化”开发方案再到即将启动的“整合”周边村域进行综合开发，该案例实践了土地发展权不同归属模式下的开发方案[8]。

2.1“争地”背后的“争权”

方案初期，在城轨站点“红线内”分别由广州地铁集团编制站厅上盖综合开发规划，广东铁投集团编制3万平方米的上盖商业办公楼方案。两个方案均采用“分离”的规划理念，从内部运营的角度出发，体现出对“地”的争夺，最终导致两处一体化开发的建筑物近在咫尺却不能无缝对接（见图1）。

综合体外部的村集体建设用地情况更为复杂，所属村域内适用于传统“三旧改造”优惠政策的图斑形状畸零、分布零散，每个图斑面积小于1公顷，且相距1公里以上，不具备拆除重建条件。另一方面，村集体用地也不同意以传统征收模式进行连片开发，导致外部道路系统连接不畅，集体土地总价值耗散（见图2）。

从方案初期的制约来看，政府、村集体、社会资本方均希望通过扩大“地”的边界来获益，表面是对土地的争夺，实质是源于土地发展权带来增值收益的“争权”，是土地发展权深度参与到土地再开发过程的体现。如镇龙枢纽周边地权得以强化的村集体，在整备的过程中作为自身权利的捍卫者，不满意传统征收模式引发与政府“争地”，希望在一次性的买断交易中将自身的权利最大资本化，因此对土地经济价值采取索取的态度[9]。地方政府则期望在土地征收过程中储备更多的国有用地，并利用轨道交通建设带来的增值收益建设更多的公共服务设施。各开发主体希望获得相对更优区位的土地及有助于提升经济价值的建设方案。可见，传统开发模式，权利主体过分关注自身发展，导致难以形成空间合力，消减土地增值收益。

2.2“土地重划”背后的“利益分配”

2016年，在政府干预下，通过调整权属界限，探索枢纽综合体场站一体化开发模式，形成了整合城际轨道站、地铁站、长途客运站、公交场站、P+R停车场、交通疏散广场用地的一体化综合开发方案。在综合交通设施核心范围统筹划定用地界线，并依据各权属单位原权益用地比例调整“利益分割线”，基于该条分割线对交通设施用地、上盖开发用地及公共配套设施建设用地进行重新分配。

2019年，为进一步盘活枢纽周边用地，开始积极探索以村域为整备范围，对村集体用地、政府储备用地及符合土地利用规划的土地进行整备，探索存量土地再开发新路径。主要工作包括固化现状建设总量与各类用地边界，在尊重现状的基础上进行建设规模与经济效益测算，保障原权益与土地增值部分合理分配；在方案中严守底线，保障公共设施、开敞空间及耕地总量；通过地块归并扩大政策优惠范围，通过社会资本引入优质产业，实现地区提升。探索通过“土地重划”实现“利益分配”，体现了土地发展权的核心作用，加大了权益分配的广度、力度、深度和难度，为土地整备盘活存量土地进行了有益探索。

2.3新时期土地整备工作内容

土地整备核心即是重新调配各主体之间的收益，并落实到空间与规模上，引导建设行为。在生态文明建设新时期，土地整备也是國土空间规划构建的统一用途管制体系的重要措施，从土地发展权着手进行空间整合，实践产权意义上的空间要素管制。具体工作内容包括：

（1）封闭整备对象空间与禁止建设行为，在封闭的空间边界内，整备工作启动前停止所有土地开发活动，形成一个相对静止的整体。（2）确定公共设施容量与需求，在片区规划方案的基础上，配置公共设施，限定设施规模底线。（3）分配公共职责，土地权益人根据土地发展权调整后的增值收益，按比例分摊公共基础设施用地，维持均等的获益率。（4）结余用地支付公共经费，土地整备参与主体共同承担公共产品与公共服务，通过空间整合结余出可出让用地或整体提升土地价值，用以承担公共设施建设资金。（5）成果法定化，保障实施落地，由专门的政府机构负责组织实施，由专业技术人员编制方案，最终通过控制性详细规划的法定化结果保障实施。

3基于土地发展权的土地整备建议

土地发展权的归属决定了土地重划的原则与方法。在我国，国有土地拥有完整的土地权能②，集体土地拥有不完整的土地权能，因两者制度差异导致在旧改过程中政府、村集体与市场主体三方博弈产生的隐形成本增加。因此，建议在土地整备工作中遵循“规划集成”与“利益先行”两个原则，在工作开展之初，以集成测量与确权、经济测算、规划蓝图等内容在内的土地发展权的空间边界方案修正，强化土地发展权的利益兑现规则，保障政府对城市公共职能的担当与长远规划，满足社会资本对投入产出利润率的追求，实现土地权利人对发展权收益的追求。

3.1？从“单向被动”到“主动协商”的模式转变

国家授权政府拥有国有土地所有权，其发展权天然应归国家所有，在“集体建设用地—政府储备—土地招拍挂—社会资本购入”的再开发过程中，国家只需对所有权、用途属性及土地使用权进行“三次变更”即可完成传统的土地征收从而获得土地发展权带来的增值。政府通过“年产值倍数法”从集体征收土地变为国有土地，并依据规划重新赋予用途和开发强度后将使用权让渡到建设资本方，获取规划赋权后显化的土地价值带来出让收益[10]。在土地使用权变更过程中，农民的征收补偿与增值收益之间存在较大差距，农村集体无法分享规划实施带来的土地增值，引发农民抗拒谈判并追求高额补偿等社会问题。多方权利主体在传统方式中，呈现一个单向的且个体相对被动的模式（见图3）。

在传统的单向被动模式中，土地发展权从三个方面制约土地再开发效益：（1）制约参与者积极性。单个项目的规划编制技术与多主体实施机制难以充分考虑土地产权人和市场主体的意愿和利益，土地发展权转移机制与补偿机制的缺位限制部分土地发展权的释放，主体参与积极性不高。（2）发展权交换时间过长导致价值耗散。土地征转产生的历史遗留问题复杂，确权与谈判时间过长，导致交易成本过高，影响土地要素流动和配置。（3）权属用地交错，空间形态碎片化的特征，与规划管理要求契合度低，难以有效开发利用。

为消解博弈带来的价值耗散，土地整备项目在启动之初，需明确各方权利人的利益冲突点，构建多方主体间动态的利益循环，在政府搭建的对话平台上达成“临时结盟”，三者之间形成动态平衡（见图4）。

在动态博弈中，政府以制度供给和规划赋权对村集体土地权利人和社会资本方进行管控，土地权利人与社会资本方分别以自身具有的土地和资金为砝码参与到土地发展权分配中。在地方政府搭建的协商平台，利益相关者共同讨论地区未来发展方向、社会公共责任、多方诉求及底线，逐渐明确地区蓝图与共同责任。整备过程中，社会资本将与土地权利人形成临时结盟，向地方政府争取土地与开发规模，政府在充分考虑因公共利益而造成的部分土地贬值，因品质提升而带来的土地增值后，向同盟分配公共责任，以及再开发后同盟可获得的建设规模与新的土地发展权边界。同时，土地权利人与社会资本在政府的指导下，对包括土地的区位、规模、开发用途和强度等要素进行灵活调剂与分配，固化土地权利人的补偿、回迁后集体用地大小与规模、配套公共服务设施建设费用支出及用于融资的建筑规模与用地等。在全过程中，三方采取主动协商的方式就增值分配开展多轮谈判直至达成平衡。

3.2？从“碎片化”到“成片连片”的空间优化

土地的碎片化实质是指实体空间的碎化，表现为边界破碎和布局分散，实质是指产权多元分散的社会意义，尤其在发达城市周边集体经济发达地区，长期以来分散增长的工业用地进一步加剧了碎片化现象。从镇龙枢纽周边村庄土地利用现状情况来看，图斑形状畸零、分布零散，难以遵循传统三旧改造“就图斑改图斑”的方式进行更新（见图5）。为发挥土地的总体价值，建议以公平自愿为原则，结合拆旧复垦工作，展开权属边界的互换，形式包括集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体与国有建设用地之间使用权主体的互换，实现实体空间由碎片化向整体性形态整合（见图6）。

3.3？从“单一经济”到“多元共赢”的效益提升？？

广东旧改是为解决发达地区发展进程中物质形态老化、城市公共职能短缺、经济社会与环境问题而进行的城市规划干预手段，政府、土地权利人及社会资本主要围绕土地发展权的还原、补偿与奖励展开对单一经济目标的追逐，往往刻意忽略公共责任。在单一经济目标下，土地权利人往往被排除在共享机制分配之外，造成对征收主体的极度不信任。而土地权利人亦是理性经济人③，在土地整备模式下，可要求参与远期的土地增值收益分配，共同响应土地重划方案与公共责任。

实际上多方对单一经济目标的追逐，会造成长期博弈导致的“高投入、低效率”结果。土地整备思路则更多关注多方角色的转换，运用科学方式对用地重新整理、置换，根据公共设施、道路交通、环境品质提升的需要按比例贡献公共用地，使地区实现“经济、社会、生态”等多元共赢。

尤其是政府由传统的管理者与征收者转变为公共利益代表和制度供给者后，关注焦点也将逐步转变为对公共职责和社会总成本的控制，通過规划控制土地用途和开发强度来差异化配置土地发展权，以保障社会公共利益实施落地。虽然，社会资本方从始至终都是利润的追逐者，但在土地整备模式下，通过关注规划方案和制度供给，可持续参与对话，反而会从经济测算的角度增加更多公共资本的投入。

4结语

广东旧改工作历经十余年，诞生过在重大事件推动下以原土地权利人获益的猎德村改造，但更多的是陷于长期拉锯的旧改现场。镇龙枢纽地区的整备逻辑，促进了项目的落地，体现了多权属用地的分割与重划，实现权属调整优化土地利用结构、改善土地利用效率、扩大城市利用空间，实践了从模式转变到空间优化最后到效益提升的三大转变。

从增城的实践来看，土地发展权的空间转移与重划已成为公平分配土地增值收益与平衡多方主体关系的重要手段。在现阶段，土地发展权制度与机制还有待完善的情况下，如何通过城市规划实现公平正义，如何促使土地权利人与社会资本承担更多的公共责任，并设计出一整套可操作的制度仍是未来需要深思和钻研的课题。

注：

①排他效力的物权指是指同一标的物上，不能有两个或两个以上内容不相容的物权同时存在，已存在的物权，具有排斥互不相容物权再行成立的效力。物权人对其公示的物权享有对抗一切第三人的绝对性权利。

②土地完整权能结构由土地的占有权、使用权、收益权、处分权四项基本权能构成。

③理性经济人理论最早由英国经济学家亚当·斯密（Adam Smith）提出，是经济学家对人类经济行为的一个基本假定，又称经济人假设或最大化原则。意思是作为经济决策的主体都是充满理性的，即所追求的目标都是使自己的利益最大化。参考文献：

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