聚焦“钱、地、人”，做“实用、管用、好用”的村庄规划

邹丹

摘要：月塘村村庄规划以《江西省村庄规划编制技术指南》（试行）、《江西省农村人居环境整治村庄规划编制指导意见》、《上饶市农村居民住房建设管理条例》为依据，以问题为导向、尊重村民意愿，重点研究集体产业、土地盘活、村庄管理等核心问题的规划策略，编制“多規合一”的实用型村庄规划，真正做到“实用、管用、好用”，旨在为“集聚提升”类村庄规划提供经验参考。

关键词：村庄;规划;月塘村村庄;实用

村庄规划是我国国土空间规划“五级三类”体系中的重要组成部分，是各级国土空间规划任务的最终落实，在我国空间治理能力现代化建设中占据基础性的地位。近年来，各地都在积极探索村庄规划的编制工作，特别是开展了村庄规划活动，取得了一定的成功经验。

1 现状特征

1.1 区位条件：区位优越、交通便捷

月塘村地处上饶市、铅山县交界处，与鹅湖镇区隔信江相望，区位优越;上铅快速路横贯村境北部，交通便利。上位规划已将月塘村北部片区已纳入城镇建设区，与上饶市经开区联动发展汽配产业。

1.2 用地情况：南部集约、北部分散

月塘村全境呈南北向狭长状，土地资源空间分布不均。村域南部为河谷地区，地势平坦，集中分布了村庄建设用地和耕地，村庄发展空间较为局促。村域北部为丘陵山地，山间谷地点状分布有小规模自然村点，村庄建设较为松散。

1.3 人口分布：人口集聚、组团分布

月塘村下辖5个自然村，总人口约3000人，村域南部集聚了全村80%的人口。受地形地貌影响，村庄聚落呈组团分布，北部点多面小，分散孤立;南部点少面大，集中连片。

2 问题梳理

2.1 钱的问题：人均收入较低、无村集体产业

月塘村资源特色不强，产业基础较为薄弱，农户家庭收入水平偏低。耕地集中连片地分布在村域南部，有条件发展农业产业，但受“小农”思想束缚，农户仍以自耕为主，土地流转率仅为30%，且为小规模流转，不利于农业产业的发展，也不利于村集体经济构建。

2.2 地的问题：建房需求大、宅基地利用率低

在访谈中了解到月塘村民建房诉求强烈，近百户村民的建房需求亟待解决。农村用地虽属集体土地，但实际已分属各农户，权属复杂;村庄内部闲置用地比较分散，可利用率较低，宅基地流转多为私人交易，成交难度大，存量宅基地上难以批建新房，新增宅基地的土地指标难以落实。

2.3 人的问题：基层组织边缘化、村庄凝聚力弱

村庄行政管理主体是村两委，自治管理主体是村民理事会，但没钱没地的管理主体，没有话语权。月塘村无集体产业，集体经济“零积累”，无法带动村民致富，没有资金维护基础设施;宅基地分散在村民个人手中，村集体没有存量宅基地，无法解决分户建房需求，村庄基层组织边缘化，核心作用减弱。

3 规划重点

3.1 找定位：把握发展契机、明确发展定位

月塘村可依托区位优势，协同北部产业园区的建设，发展相关配套产业;合理布局村集体产业用地，促进村集体经济建构;集约、节约布局村庄建设用地，完善设施配置，改善人居环境，引导月塘村向城乡融合的新型农村社区发展。

3.2 强产业：土地集中流转、构建集体经济

村域各类产业园区为依托，以村集体产业用地为载体，发展相关配套产业。村域北部应协同汽车产业园区，重点完善工业邻里、标准厂房等项目建设;村域南部应强化耕地集中流转，积极发展现代农业，延伸乡村产业链，促进农业加工储运、休闲旅游等项目建设。

3.3 重保护：优化基本农田、管控安全底线

落实上位规划管控要求，衔接三调地类进行矛盾排查，兼顾村庄发展需求预留建设空间，遵循“总量平衡、质量相当”的原则对基本农田进行优化调整，合理划定永久基本农田保护红线。积极开展闲置土地和废弃土地开发或复垦，引导土地用途向有利于生态、生产功能提升的方向转变。

3.4 控规模：优先盘活存量、合理控制增量

盘活存量：结合农房确权情况和拆旧腾退意愿，分类进行建筑更新，确定可盘活用地、实施增减挂;通过集中建设新村，逐渐引导旧村腾退，同时完善旧村设施、盘活旧村用地。控制增量：结合分户需求、给定用地总量，实施用地增减挂钩，明确可盘活用地规模;根据建房需求分期集中建设，预留弹性空间、给出留白用地。

3.5 优布局：分区建设指引、重点完善设施

规划将月塘村划分为旧村盘活区、新村建设区、旧村整治区、传统保护区等，规划采取导则形式进行分区指引，对建设管控、建筑引导、环境改善等内容进行细化;结合常住人口需求，强化老年人及儿童服务，结合园区配套需求，完善乡村休闲旅游设施。

4 规划创新与特色

4.1 钱的问题：对接乡村振兴要求，落实集体产业用地

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出产业兴旺是乡村振兴的重要基础，以往的乡村规划更多侧重在产业发展研究，没有落实产业用地指标，政策落地性不强。本规划通过划定土地集中流转区、明确村集体产业用地指标等方式促进村集体经济发展，保障乡村振兴政策落地。规划村域北部区域按照铅山县土地征收补偿办法，将被征收用地总面积的5%作为村集体产业用地;村域南部区域按照《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》中产业用地配置标准，将村庄建设用地规模的5%作为村集体产业用地。规划对产业用地布局实施弹性管控，以利于三产联动发展。

4.2 人的问题：建立农村住房档案、合理预测用地规模

协助村委建立“一户一表”的村民住房档案，对土地房屋权属、分户建房需求、拆旧建新意愿等进行摸底调查，计算规划远期符合分户条件的人口数量，确准规划人口规模、新建房需求、宅基地存量及增量需求。根据《江西省村庄建设规划技术导则》和《关于进一步加强农村宅基地管理的指导意见》，月塘村规划人均村庄建设用地按80平方米/人控制，由此推导村庄建设用地总规模。

4.3 地的问题：尊重现有房屋权属、分类更新整治建筑

结合房屋确权情况对现有建筑进行分类，依据宅改政策，制定相应的更新整治策略。针对已确权房屋，要尊重村民权益，结合村民意愿进行建筑更新;针对未确权房屋，要结合人居环境整治、文化保护等要求，明确规划需要保留的传统建筑，拆除对人居环境影响较大的危旧建筑，对于一些建筑质量较好、且不影响村庄建设的允许其有偿使用。结合建筑权属的分类整治策略，强化了村庄规划的可实施性。

4.4 规划管理

规划结合乡村规划管理要求，对县、镇、村等各级管理机构的职责进行明确。县管理部门主要负责协调统筹，镇人民政府负责月塘村规划实施的监督管理工作，村民委员会和村民理事会做好农村建设项目的管理工作，启动民主监督机制，涉及群众利益的重大事项应召开村民代表会议，接受村民的监督。

5 结语

引用陆昊部长讲话，多规合一的村庄规划，重点就是要解决村里钱的问题、地的问题、人的问题。一要处理好耕地、宅基地与集体建设用地的关系;二要多角度结合，与耕地保护、三产融合发展相结合;三要协调好农民基本利益诉求、让村民看懂。做好了这几点，才是真正“实用、管用、好用”的规划。这也是整个月塘村规划试点工作中一直在践行的规划理念。

参考文献：

[1]曲晓涵，张爽.浅谈无人机技术在国土资源管理中的应用[J].科技经济导刊，2019，27（30）：31.