武定县国家储备林等生态建设项目研究：进展、问题和对策

摘要：  分析武定县国家储备林等生态建设项目的建设进展和存在问题，针对整体难度大、推进速度慢、管理力量不足、项目运营风险高等问题，提出了8项问题对策，用以指导武定县国家储备林等生态建设项目工作。

关键词：  国家储备林;  生态建设;  对策措施;  武定县

中图分类号：   S 718. 5               文献标识码：   A                文章编号：1001 - 9499（2020）04 - 0054 - 04

国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林[ 1 - 3 ]。国家储备林建设是对“绿水青山就是金山银山”科学理念的生动诠释，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义[ 4 - 6 ]。2016年，国家林业局批准云南省楚雄州实施国家储备林项目，允许当地将木材基地建设、通道绿化建设、森林城市和湿地公园、林业产业和林业扶贫、林木种苗基地建设纳入国家储备林建设，武定县是受益的县市之一。武定县创新林业投融资体制，实施国家储备林等林业生态建设项目，有利于保护和发展好森林资源，增加国家木材资源的战略储备，增强市场供应，促进社会就业，提高经营管理水平，提升生态经济效能，促进森林综合效益。深入研究该项目的进展、问题和对策，可为楚雄州、云南省实施国家储备林等生态建设项目提供示范经验，具有十分突出的现实意义。

1 研究区概况

武定县地处云南省中北部、楚雄州东北部，是国家级深度贫困县，目前有贫困人口23 150人。全县辖11个乡镇133个村委会（社区）1 572个村民小组，国土面积3 322 km2。全县林业用地面积214 903.1 hm2，活立木蓄积量910.93万m3，森林覆盖率59.15%，年均降雨量998 mm。全县耕地面积19 349 hm2，人均耕地面积0.07 hm2。2018年末，全县总人口280 708人，其中，城镇人口65 378人，乡村人口215 330人。全县有建档立卡贫困户25 816户、贫困人口100 570人。全年财政总收入80 610万元，农民年人均纯收入10 041元。近年来，武定县通过全面推进生态文明建设，实现了森林覆盖率、林木蓄积量双增长，生态环境持续改善，林业产业持续发展。但是，武定县局部生态环境仍然十分脆弱，森林资源质量不高，林业产业化水平低，缺乏多元化投入机制，与全面推进生态文明建设的现实要求还有很大差距。特別是停止天然林采伐后，木材的供求矛盾日益突出。

2 项目基本情况

2017年3月，武定县开始规划国家储备林等林业生态建设项目，编制了项目规划方案。2018年3月10日，武定县正式启动国家储备林等林业生态建设项目，由楚雄瑞霖林业投资开发有限公司牵头，委托国家林业局昆明勘测设计院编制完成《武定县国家储备林等林业生态建设政府和社会资本合作（PPP）项目可行性研究报告》，得到县发展和改革局审批立项。委托北京中泽融信咨询有限公司编制完成《武定县国家储备林等林业生态建设政府和社会资本合作（PPP）项目实施方案》《物有所值评价报告》《财政承受能力论证报告》，得到省级财政部门的批复，项目顺利进入国家财政部PPP项目库，成为武定林业史上的首个PPP项目。

武定县国家储备林等林业生态建设项目总建设规模为3 394.33 hm2，项目建设期4年，计划总投资51 509.8万元，其中，工程直接建设投资29 617.4万元，间接投资21 892.4万元。木材基地建设2 634 hm2，包括人工林集约培育、现有林改造培育，投资12 962.48万元;通道绿化建设185 hm2（里程175公里），包括公路两侧绿化、河道两侧绿化，投资1 943.33万元;森林县城68 hm2，投资13 716万元;林业产业和林业扶贫494 hm2，主要是板栗提质增效，投资507.59万元;林木种苗基地建设13.33 hm2，投资488万元。工程建设其他费用8 641.4万元、预备费1 912.94万元、建设期利息11 338.06万元。

3 国家储备林等项目建设进展

3. 1 项目前期准备

项目按规定程序完成社会资本方公开招标采购，武定县开发投资有限公司代表县人民政府与中标社会资本方楚雄瑞霖林业投资开发有限公司、上海市水利工程集团有限公司联合体共同组武定县瑞霖林业建设有限公司，负责项目的设计、融资、建设及运营维护，签订了《武定县国家储备林等林业生态建设政府和社会资本合作（PPP）项目协议》《武定县国家储备林等林业生态建设政府和社会资本合作（PPP）项目投资合作协议》和《股东出资协议》，制定了项目公司章程。

3. 2 项目规模及投资

截至2019年底，武定县国家储备林等林业生态建设项目规模705.93 hm2，总投资11 872.5万元（表1），这一阶段主要开展森林县城、通道绿化建设、林业扶贫3个项目。（1）森林县城项目规模26.93 hm2，投资9 915.91万元，包括菜园河道绿化、永武高速连接线绿化、大同公园绿化等12个子项目。（2）通道绿化建设项目规模185 hm2，投资1 449万元，主要包括京昆高速高猫联络线、山品-田心-东坡公路、东坡-山品延长线绿化等7个子项目。（3）林业扶贫项目规模494 hm2，投资507.59万元，主要是对现有板栗园进行改造培育。

3. 3 项目用资情况

项目公司通过PPP协议项下的收益权质押和第三方担保的方式，获得农发行项目贷款额度4.1亿元，目前已到位项目资金1.4亿元，其中，到位项目资本金0.4亿元，到位项目贷款1亿元，贷款期限25年（含宽限期7年），还款期限18年，当前贷款利率为5.39%（央行5年期及以上贷款基准利率上浮20%）。项目合作期内，社会资本方针对本项目测算边界条件设定为折现率6%，合理利润率6.98%，融资成本按中国人民银行公布的5年期及以上贷款基准利率上浮20%。

据测算，第8年至第25年，项目合作期内可行性缺口补助约88 134.04万元。按照林业改革发展资金贴息补助政策规定，预计贴息13 544.01万元，贴息后项目合作期内可行性缺口补助约为74 590.03万元。

4 国家储备林等项目建设存在问题

4. 1 项目整体难度大

国家储备林等生态建设项目建设工序繁杂，项目整体推进难度大。武定县宜林荒山少，具备木材基地建设条件的造林地块零星分散，加之木材基地、林木种苗基地建设项目需要与林权所有者协商，签订林地流转协议，涉及面广、手续复杂、耗时较长，工作难度较大。同时，武定县地处金沙江上游，受全面禁止天然林采伐的影响，人工商品林采伐也受采伐指标、采伐管理、审批制度的影响，林木很难得到采伐利用，人工商品林的培育、利用目标难以实现。这些问题在很大程度上影响了林农的造林、护林热情，同时也影响了项目公司流转林地加强木材基地建设的积极性。

4. 2 项目推进速度慢

国家储备林等生态建设项目工程量大，涉及部门较多，沟通协调难度大，工程推进缓慢。森林县城、通道绿化属于市政工程，涉及住建、城管、交通等诸多部门，单靠林草部门的力量，组织协调工作难度大。此外，市政工程审批手续复杂，审批时间长，资金沉淀压力大。目前，永武高速联接线、狮山大道、菜園河等涉及市政工程，主体工程未完工，造林绿化改造提升工程无法实施。

4. 3 项目管理力量不足

由于项目公司刚成立，内部管理制度不健全，项目管理人员缺乏，项目公司运营难度大，项目推进滞后。国家储备林等生态建设项目是武定林业史上的第一个PPP项目，项目公司新成立，职工为新招聘人员，无管理工作经验，管理人员缺乏;内部管理制度、财务制度等不健全，管理跟不上，项目运作困难。另外，储备林项目工作流程多、手续复杂、建设年限长、工作量大，需要专门的项目办公室和人员负责项目管理、调度、考核工作，而现实情况是项目办公室与天保办合署办公，人员多为兼职，工作难度大。

4. 4 项目运营风险高

国家储备林等生态建设项目以PPP模式运作，80%的资金依靠贷款，项目以公益性建设为主，收益率低，贷款偿还能力弱，项目运营风险高。通道绿化建设以县乡公路绿化、河道绿化为主，以改善道路景观、提高防护效能、乡村振兴、建设美丽乡村为目的，项目自身没有收益。森林县城项目以县城绿化、市政道路绿化、森林公园建设、县城河道绿化为主，以改造提升县城绿化景观为目的，为非营利项目，不产生经济效益。林业产业和林业扶贫项目主要是对贫困乡镇、贫困村、贫困户的板栗园进行板栗复壮改造、嫁接改良品种、整形修剪、病虫害防治、薅锄施肥、树干涂白等管理措施，达到丰产稳产的目标。项目以林业扶贫为主，资金全部投入板栗经济林地上，项目林地使用权、经营权、处置权归林权所有者和使用者，所产生的经济效益全部归林农。所以，项目以公益性为主，投入成本难于回收，项目贷款偿还力弱，主要靠政府可行性缺口补助，项目运作难度大。

5 国家储备林等项目建设问题对策

5. 1 成立项目指挥部，统一协调指挥

项目涉及住建、交通、水务、林草、自然资源等相关部门，为加强武定县国家储备林等生态建设项目的统筹、组织、协调工作，顺利推进项目建设，必须成立武定县国家储备林等生态建设政府和社会资本合作（PPP）项目指挥部，指挥部的职责有：一是做好统筹、组织工作，协调解决好项目建设中的各种困难和问题;二是做好项目的监督管理、检查考核工作;三是督促各成员单位各司其职，协调配合，落实好职责范围内的工作，齐抓共管、形成合力，推动武定县国家储备林等生态建设项目健康发展。

5. 2 因地制宜，做好项目审批手续

对森林县城、通道绿化项目中具备施工条件的子项目审批与施工同步进行，及时完善审批手续和相关材料。按照项目成熟度和实际情况，具备开工条件的提前开工，并按市政工程项目办理相关审批手续。

5. 3 加强组织领导，配齐项目管理人员

州局应帮助协调解决县级储备林等生态建设项目办公室的人员问题，配备专门的工作人员，项目办公室负责项目计划任务下达、监督管理、检查验收、考核，政府可行性缺口补助资金拨付工作，项目合作期限长，需配备2～3名专职人员保障项目顺利开展。

5. 4 完善各项规章制度，加强项目管理

建立完善项目公司内部管理制度，明确项目公司人员的岗位职责，分工合作，抓紧推进项目建设，保障项目依法依规、按程序开展;完善财务管理制度，保障项目资金的支出合规合法，经得起审计监督;充实项目管理人员，明确各自的职责任务，保障项目按技术标准、质量要求规范开展。

5. 5 完善工作机制，加快项目推进

制定武定县国家储备林等生态建设项目林地流转具体工作方案，成立覆盖县、乡两级的林地流转工作领导小组，由县人民政府牵头，县林草局、县自然资源局、县司法局、各乡镇人民政府及项目公司密切配合，共同做好项目林地流转工作。另外，要建立议事协商工作机制，积极发挥发改、财政、住建、林草、交通等部门职能职责，加大协调配合，齐抓共管，确保项目顺利实施，加快推进。

5. 6 明确职责任务，做好分工协作

项目公司要进一步做好项目的设计、融资、建设及运营维护;县发改局、县林草局共同做好项目的监督、管理、检查、验收和考核;县财政局、县审计局加强项目资金的监管和审计。各方要确保本项目按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，规范运作。

5. 7 制定考核办法，做好绩效考核

委托第三方按《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》《国家储备林改培技术规程》等现行办法、规程，从项目造林绿化成活率、保存率、苗木生长量、项目管理、项目质量、项目产出、项目成效等方面，依法依规、公平、公正地制定项目绩效考核办法，完善项目绩效考核各项指标体系，按百分制进行绩效考核评分。县林草局、县财政局、县发改局按照项目绩效考核办法和项目绩效考核各项指标逐一进行检查验收、考核，按考核结果兑现政府可行性缺口补助。同时，加强项目跟踪、评价、监督，及时发现项目建设、管理、运营中存在的问题，及时督促整改、纠正和完善。进一步提升项目运营管理水平和项目建设质量。

5. 8 划分责任风险，做好风险防范

按现行法律法规和《项目协议》，认真划分项目建设、运营中存在的政策风险、法律风险（包括法律变更风险和合同文件冲突）、移交风险、资金风险、环境影响风险、外部协作条件风险、运营管理风险、市场风险、建设风险、技术风险及其他风险，

该政府承担的由政府承担，该社会資本方承担的由社会资本方承担，该政府和社会资本方共同承担的共同承担。积极采取有效应对措施，做好各项风险防范工作，把风险化解到最小，确保工程项目健康稳定运营。

6 结 论

国家储备林等生态建设项目作为现代林业建设的一项重要内容，是生态林业与民生林业最佳的结合点，是促进绿色增长和实现科学发展的重要举措。国家储备林建设项目采用BOT方式运作，合作期限长，主要靠国家相关的优惠金融政策扶持建设，每个建设环节都与国家的相关政策息息相关，受国家政策的影响极大，政策一旦调整变动，可能会使一个项目流产。目前，武定县项目建设面临一些问题，必须在项目可行性研究报告、项目实施方案、项目协议、项目技术规程、政策法规和地方财政承受能力范围内依法依规组织实施，做好部门联动，形成合力，齐抓共管，加强项目监督管理，强化项目绩效考核，积极化解各种矛盾风险，保障项目顺利实施。

参考文献

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第1作者简介：  杨丽祥（1971-），  男，  高级工程师，  主要从事国家储备林建设、  森林培育及管理工作。

收稿日期： 2020 - 04 -  05

（责任编辑：   王 岩）