乡村振兴战略背景下乡村治理法治化路径研究

李旺

摘 要：乡村振兴战略是实现中华民族伟大复兴的重要举措，乡村治理法治化是依法治国基本方略在农村地区的体现，对实现乡村治理体系的完善具有重要意义。当前，我国在乡村治理法治化的实践中，主要面临相关法律制度不完善、基层政府治理能力有待提高、村民参与乡村治理热情较低、城乡社会治理水平差距大等问题。推动乡村治理法治化，應完善和贯彻相关法律法规与政策，加强基层政府治理水平建设，提高村民参与自治的水平和热情，加强城乡社会协同治理。

关键词：乡村治理;法治化;路径

中图分类号 O422.6 文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）14-0010-03

Abstract： The strategy of rural revitalization is an important measure to realize the great rejuvenation of the Chinese nation. The rule of law in rural governance is the embodiment of the basic strategy of governing the country according to law in rural areas， and is of great significance for the improvement of the rural governance system. At present， China′s practice of rule of law in rural governance mainly faces problems such as imperfect relevant legal systems， the need to improve the governance capacity of grassroots governments， low enthusiasm for villagers to participate in rural governance， and large gaps in urban and rural social governance. To promote the rule of law in rural governance， we should improve and implement relevant laws， regulations and policies， strengthen the level of governance at the grassroots level， increase the level and enthusiasm of villagers in participating in self-government， and strengthen coordinated governance of urban and rural society.

Key words： Rural governance; Rule of law; Path

农业是我国经济发展的基础产业，农村问题是我国现今面临的重大问题之一。新时代“三农”发展进入了转型的关键期，农村问题的解决对我国经济和社会建设全局意义重大。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是党依据我国社会发展的阶段特征，为了实现“两个一百年”奋斗目标而提出的重要战略。[1]乡村治理是社会治理的重要内容，实现法治化的乡村治理是新时代乡村振兴背景下乡村治理的目标和要求之一，也是全面推进依法治国的内容之一。实现乡村治理的法治化，有利于维持乡村社会秩序的稳定，有利于保障农民利益，有利于促进乡村地区发展从而推动城乡协同发展。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，党的十九大进一步强调“实施乡村振兴战略”，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。法治化能够在新时代的乡村治理体系建立健全过程中起到关键作用，对社会治理和依法治国具有建设性意义。

1 乡村治理法治化的时代意义

乡村治理法治化以依法治国基本方略为前提，运用法治思维与方式管理乡村社会事务。在乡村振兴战略的背景下，推进乡村治理法治化具有重要时代意义。

1.1 推进乡村治理法治化的必要性 乡村振兴战略的具体措施之一就是在乡村治理转型的关键时期，促进乡村治理的法治化，它的必要性主要由我国当前乡村地区治理水平的现实需要决定。当前乡村社会治理存在诸多问题，主要包括相关法律法规的不健全、基层政府和村民自治组织对法律法规和国家政策的落实不到位、村民政治参与水平低等。破解这些难题，就必然要求提高乡村治理的法治化水平。法治化建设是乡村治理发展的必由之路，党的十八届四中全会明确提出“推进基层治理法治化”，强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。所以，将法治化作为实现乡村社会治理创新发展的制度保障，不单单是实现依法治国的路径，更是实现“两个一百年”奋斗目标的必要举措。

1.2 推进乡村治理法治化的重要性 首先，法治化是完善乡村治理的重要途径，乡村治理的法治化能够为乡村治理实践过程中的一切行为提供方向性指导与准则。其次，在乡村振兴战略的背景下实施乡村治理法治化有利于完善和规范乡村治理的运行机制，对实现乡村治理体系与治理能力的现代化意义重大。只有在良好的运行机制下，乡村地区的经济、社会发展才会有保障。乡村经济越发展就越需要良好的法治来作为维持市场秩序的工具。最后，乡村治理法治化是依法治国基本方略在农村地区的体现。在乡村社会领域，实现法治化治理就是依法治国基本方略的具体实施，对于实现乡村治理体系的完善、乡村地区经济长足发展和社会和谐、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。

2 推进乡村治理法治化的挑战

2.1 乡村治理相关法律制度不完善 目前我国法律体系中，涉农法律法规主要有《中华人民共和国村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《乡村集体所有制企业条例》、《农村五保工作条例》等，其中仅《村民委员会组织法》涉及乡村治理中的部分问题，如村委会的组成、职责及其选举的规定，村民会议和村民代表会议的规定，农村民主管理与民主监督的规定等。该部法律虽为乡村治理法治化提供依据，但我国尚未形成系统的关于农村的法律法规体系。

2.2 基层政府治理能力有待提高 当前我国基层政权组织面临着现代“服务型政府”转型困难、治理能力和水平下降、对法律法规落实不到位的挑战[2]。主要表现为基层组织和农村社会对市场机制的负面效应的抵抗能力不足;中央和上级政府为增强宏观调控能力，诸多事权和财权被上收至县级政权组织，这导致了基层事务的“悬浮”，影响农村基层对国家法律法规的落实能力[3]。另外，基层政府还面临着乡村治理的合法性与有效性的矛盾。乡村治理的合法性是指在乡村治理实践中，一切行为都依照现行法律法规进行，保证治理行为的规则一致性。但由于当前我国法律制度的不完善以及各个地区实际情况的差异性，致使合法的乡村治理行为不一定是最有效的，即乡村治理的合法性与有效性之间的冲突[4]。

2.3 乡村治理村民参与度有待提高 1987年颁布的《村民委员会组织法》在实施过程中存在一些问题，例如农民单方面要求权利，不履行义务，扭曲自治与法治的关系;基层政府时而出现以行政手段来干涉村民自治的现象;农村“两委”分工不明确，有的事权重叠等，这些问题共同导致了村民参与自治的能力与热情较低。例如，2004年北京市顺义区西沿头村村委会选举产生后，镇政府将村委会公章收走，但是之后村务交接一直未完成，导致村委会得不到应有的权力，无法有效组织村民的政治参与。又如云南省盈江县黄龙村许多村民并不会把村务会议看成很重要的事，只有在手头没有其他工作时才会考虑是否去参加;许多村民对选举权的行使较为随意，甚至因其他事情放弃现场投票等。

2.4 城乡社会治理水平二元化严重 当前我国城乡社会治理的差距主要表现在2个方面。一是就地就近城镇化带来的利益冲突。费里德曼的“核心-边缘”理论认为，核心地区依靠其优越的区位条件和其他社会经济条件从边缘地区榨取剩余价值，使得边缘地区的经济发展受到压迫[5]，城乡二元化带来的一系列问题导致了城市与乡村的社会治理水平差距越来越大。在乡村社会内部，也存在着权责划分不明与资源配置冲突导致的乡村各组织间的矛盾。二是乡村空心化导致的人才缺乏。据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》数据显示，我国2016年流动人口规模为2.45亿人;流动人口中的“80后”比重由2011年的50%提高到2016年的56.5%;“90后”的比重由2013年的14.5%提高到2016年的18.7%。农村人口外流导致了治理主体流失，从而动摇了乡村治理的社会基础。

3 推进乡村治理法治化的路径

3.1 制度保障：完善国家乡村治理法律体系 当前我国涉及乡村治理的法律法规过于宽泛，缺乏具体的可操作性。鉴于此，首先，应逐步探索制订新的规范乡村治理的法律法规。改革乡村治理关系，规范基层各治理主体的权责。例如制订专门规范乡镇组织和村民自治的法律，明确基层党组织、政府和村民自治组织各自的权利，使之更加高效地分工协作。其次，应依据乡村经济社会发展的实际情况，修改和增补当前的法律法规。例如《村民委员会组织法》在基层政府与村民组织关系方面仍有规定不够明确的地方。因此，为适应乡村社会的变迁，应持续完善规范乡村关系的法律法规，以理順乡村关系。如2018年江苏省出台的《关于加强农村社区治理与服务的意见》提出了加快农村社区综合服务设施建设、完善农村社区服务体系、拓展农村社区服务方式、强化农村重点人群服务4项举措，为完善乡村治理制度体系进行了有益尝试。另外，要加大查处乡村违法违纪行为的力度。乡村违纪违法主要体现在乡镇在指导村委会的选举与村委会干部管理2个过程之中。法律和当地的法规一方面必须规定清楚，以免滋生此类违法;另一方面要区分责任主体，加大执法力度，对乡镇干部违法行为一律按其履行公务中的个人行为对待，使查处违法行为的工作真正落到实处。

3.2 政策落实：加强基层政府治理水平建设 首先，基层政府工作人员应严以律己，保证政策落实。可通过公开栏、会议与大众传媒等途径，向乡村居民宣传和讲解党和国家的政策，以促进乡村治理工作的顺利进行。其次，应增强基层干部法治观念。要求基层干部必须贯彻依法治国基本方略，为乡村居民做表率。同时应根据地方实际，提高治理的有效性，做到合法性与有效性的协调。最后，应加强农村法律人才队伍建设。一是要建立和完善法律专业人才库，例如将基层派出所、基层司法机关作为基本单位，根据当地人口数量来分配一定数量比例的法律人才;二是对乡村干部进行有针对性的法律培训，例如对从事农业服务的人员进行符合当地实际情况的农业专业技能等方面的法律培训，基层干部尤其是村干部应学习组织法的相关理论知识与应用，力争使其既守法，又能用法。

3.3 内生动力：提高农民乡村治理参与水平 首先，应协调村党支部与村委会的工作关系，明确各自权责。“两委”是乡村治理最重要的主体，是与广大农民群体接触最密切的基层自治组织。因此必须贯彻《村民委员会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》中的相关规定，使两者各司其职，充分发挥其调动农民政治参与的积极性。其次，应加强针对农民的宣传教育，使之逐步树立参与乡村治理的观念意识。加强农民的自治实践，真正以主人翁的身份和高涨的参与热情，投入到乡村治理实践中。最后，各地方政府部门应通过宣传和提供法律服务等方式，让农民理解和应用涉农法律，为农民参与自治的热情提供法律保障。

3.4 发展引擎：加强城乡社会协同治理力度 推进城市与乡村社会的协同治理，应克服传统模式的弊端，积极建立新型治理模式，提升乡村治理工作效率。首先，应合理进行城乡之间与乡村内部资源配置，发挥政府在城乡资源配置中的调控作用，改善和加强政府干预，特别是对稀缺资源的调控，依据资源不同的类型、供应与需求关系对其进行配置。应发挥城市在城乡资源整合中的带动作用，为乡村地区提供物质帮助;发挥城市的辐射作用，带动周边乡村的通与信息服务的发展。其次，应发挥各种经济主体对资源要素的聚集作用。充分挖掘乡村地区的未开发工业资源与传统文化，高起点、高标准创建工业园区与文化产业园区，促进新的经济增长点的产生。最后，应加强城乡资源配置的制度保障，改变城乡分治的二元户籍制，为城乡资源的流动与整合创造宽松的环境[6];坚持乡镇企业产权改革，促使乡镇企业同城市企业建立全方位、宽领域的合作关系，优化城乡资源配置。

乡村地区的人口流失问题严重，城乡二元现象增加了农村人才引进的困难。鉴于此，首先应完善农村人才市场建设，努力实现城乡人才市场信息互通，强化其与知识、资金密集型单位的合作。其次，应挖掘农村的现有人才，制订专门对当地专业技术人员的优惠政策，如工资待遇、家属安置等方面的优待，为其专业技术的发挥创造较为优越的环境;重视在长期实践中积累了丰富经验的“乡土人才”。最后，应鼓励人才回乡建设，外出求学的学子、在城市打拼的游子往往最具“乡土情怀”，因此应制定并落实优惠政策鼓励其返乡参与建设。

4 小结

乡村孕育了乡土文明，承载着中华优秀传统文化。[7]在城乡差距日益拉大的背景下，乡村振兴战略应运而生。推进乡村治理的法治化进程，既是传统乡村社会现代化转型的有力举措，又为实现乡村全面振兴提供强大的社会基础。

参考文献

[1]本书编写组.十九大报告关键词[M].北京：党建读物出版社，2017.

[2]饶静.当前农村基层治理现代化面临的问题与挑战[J].人民论坛·学术前沿，2017（22）：64-71.

[3]陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018（06）：109-115.

[4]吴秋菊，林辉煌.改革乡村治理：有效性与合法性的平衡[J].江西财经大学学报，2017（05）：79-87.

[5]王小玉.“核心—边缘”理论的国内外研究述评[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2007（10）：41-42.

[6]顾海英.改革二元户籍制度实现城乡一体化[J].农业经济问题，2002（09）：16-19.

[7]加芬芬.传统文化复兴与村庄文化功能优化[J].探索，2019（02）：181-192.

（责编：王慧晴）