对外投资财税政策调节机制存在问题及建议

在我国企业走出去的过程中，我国对外直接投资财税政策不断完善和发展，逐步形成了较为完善的政策体系，有力地促进了我国对外直接投资的发展。然而我国对外直接投资财税政策的调节机制仍然存在问题，需要不断调节，加以完善。

一、我国对外直接投资财税政策体系现状

随着我国对外直接投资的发展，我国对外直接投资财税政策体系逐步完善，已经初步形成了包括财政补助、税收政策、政策性金融保险政策在内的财税激励政策体系。

（一）对外直接投资的财政补贴政策

政府开展的财政补助政策包括对外经济技术合作专项资金、中小企业国际开拓专项资金、矿产资源风险勘查专项资金、纺织业“走出去”专项资金、境外加工贸易项目专项资金、境外经济贸易合作区建设专款等。财政补贴政策着力政府鼓励的重点行业、重点项目，通过财政专项资金补助或贴息支持，能够帮助降低对外投资风险和成本，促进政策范围的对外直接投资。

（二）对外直接投资税收政策

企业走出去开展对外直接投资，投资收入会面临居住国和东道国的双重税收管辖。为减少对外直接投资收入重复征税，我国健全和完善了境外所得纳税人判定、境外应纳税所得的判定、应纳税额的计算和征收管理等方面的对外直接投资所得税的基础制度。包括税收抵免、税收饶让、税收协定等避免国际双重征税制度，以及境外投资收入税收减免等税收优惠政策。对外直接投资税收政策主要通过制定所得税的避免重复征税政策，来降低对外直接投资的税收成本，促进对外直接投资发展。

（三）政策性金融保险政策

政策性金融保险政策主要是通过优惠信贷、保险以及政策性基金等，来降低对外直接投资的资金成本，为对外直接投资提供资金支持。政策性金融保险政策主要通过市场化方式提供金融支持，例如通过国家开发银行、中国进出口银行加强对国家鼓励的境外投资重点项目优惠信贷，即信贷支持；通过中国出口信用保险公司为企业走出去提供出口信用保险、投资保险等各种保险服务和优惠政策；通过中非发展基金、丝路基金以及金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等多边开发性金融机构为国际投资合作提供资金支持等。

二、对外直接投资财税政策体系发挥的作用及存在的问题

目前政府出台的各项对外直接投资财税政策，大多是在我国“走出去”“一带一路”等政策背景下制定的，发挥了财税政策激励作用。2000年以前，我国对外投资总体发展水平比较低，对外投资流量占GDP的比重总体呈下降趋势。为促进对外投资，我国制定了“走出去”战略，并从财政补贴、税收政策、金融支持等方面出台了大量激励措施，对外投资总量增长非常快。根据商务部等部门发布的统计数据，我国对外直接投资流量从2003年的28.55亿美元增长到2018年的1430.4亿美元，增长了超过49倍。中国对外直接投资存量则由2003年的332.22亿美元上升到2018年的1.98万亿美元，增长了超过58倍。由于政策激励的作用，对外直接投资总量占GDP的比重2000年后总体呈现回升趋势。然而，随着总量的增加，对外直接投资在质量、效益、风险等方面的问题也逐步显现，对外直接投资财税政策在这方面调节作用发挥有限。

（一）粗放式的政策调节机制无法满足对外直接投资高质量发展需要

当前对外投资财税政策方面缺乏精细化的调节机制，主要表现在政策单向性强，过度注重对于总量的激励，在总量平衡、结构优化方面的调节机制缺乏。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。随着“走出去”战略的不断深化，以及国家“一带一路”倡议由“大写意”进入“工笔画”，我国对外直接投资也开始进入高质量发展阶段，然而目前“大水漫灌”式的财税激励政策已经无法满足高质量发展的要求。

（二）趋同式的政策调节机制无法满足国家政策调控的需要

当前在对外投资财税政策方面缺乏差异性的政策调节机制，主要表现在财税政策在行业、地区等方面的政策差异性不够，财税政策的导向性作用发挥不足。在行业调节机制方面，我国仅有针对高新技术行业的境外所得税优惠政策，其他行业财税政策差异性不大，对外投资行业的财税政策调节不足。在国家鼓励的产能国际合作的重点行业和一般行业之间，以及“一带一路”沿线的重点国家和其他国家之间，财税政策调节机制作用发挥不够。2017年以来，我国在对境外房地产、酒店、体育娱乐行业的非理性投资的严格管理中，主要采用的是投资审查等监管手段，财税政策方面运用较少。从长期来看，财税政策作为市场化的调节机制主动性、连续性、规范性更强，这就需要财税政策导向性作用发挥更强的作用，然而目前趋同式的财税政策不能满足需要。

（三）财税政策工具制度设计无法满足财税政策调节的需要

目前我国普遍实施的财政补贴、税收饶让、税收减免等财税政策工具单向性比较强，在实施政策激励方面优势比较明显，但在总量双向调节、机构调节等方面作用发挥不足。财税政策着力于单向激励，政策成本较高的问题不容忽视，在当前我国经济和财政收入增速下行的情况下，无法作为常态化的政策调节工具长期实施。财税政策工具创新性不强，在国外普遍采用的投资风险准备金等风险弥补的政策工具还没有在我国得到使用。

三、完善我国财税政策调节机制的建议

（一）建立我国对外直接投资财税政策的综合目标体系

加强我国对外直接投资的财税政策调节，应该建立一个综合目标体系，并以此来设计和衡量财税政策。一是促进我国对外投资市场资源的有效配置。在市场配置资源的基础上，合理确定对外直接投资市场中存在的市场失灵的领域，精细化调节对外投资市场主体的行为，促进在尽可能减少对微观市场主体干预的情况下提高资源配置效率。二是促进我国对外直接投资高质量发展。贯彻落实国家“走出去”“一带一路”和产能国际合作等政策，加大对外直接投资质量、效益和风险方面的财税政策调节，促进对外投资降低投资风险，提高投资质量和效益，最终实现对外直接投资的高质量发展。三是促进保持国际收支平衡。作为国家宏观经济政策的重要组成部分，对外直接投资财税政策通过协调配合，加强对外投资项下的资本国际流动的调节，促进实现我国国际收支平衡总体目标。四是维护我国对外直接投资企业公平竞争的市场环境。通过进一步优化财税制度，进一步降低国际双重征税给对外投资行为带来的扭曲，减少企业额外税收负担，为我国企业参与国际竞争创造良好的市场环境。

（二）完善基于对外直接投资总量平衡的财税政策调节机制

在财税政策总量调节中，应以促进对外直接投资的总量平衡作为基准。一个国家对外投资总量水平应该与其经济总量相匹配，但这并不是绝对标准，需要根据国家大小、特点以及外向型经济水平等进行调整。UNCTAD（联合国贸易和发展会议）专门开发了对外直接投资绩效指数（ONS），用来衡量相对经济发展总量的对外投资总量水平。从我国实际情况看，ONS只在1992-1993年超过1，即对外投资占全球的比例超过GDP占全球的比例。考虑到我国是大国，对外向型经济的依赖不像其他小国那么大，这样的比例水平符合我国国情。在总量平衡方面，还需要考虑资本输入输出的总量平衡。根据邓宁等的IDP理论，在美国等对外投资发展成熟的国家，对外直接投资与外商直接投资将逐渐趋于一致，即保持大致相同的水平。借鉴发展国家经验，长期来看我国对外直接投资要与外商对我国的直接投资保持大致相同的水平。通过财税政策调节，应将我国对外投资总量水平稳定在一定水平，使之与我国经济总量水平以及外商对我国投资相匹配，实现总量的基本平衡。

（三）完善基于对外直接投资结构优化的财税政策导向机制

在总量调节的基础上，我国应根据不同时期国家政策导向和外向型经济发展特点，发挥财税政策结构调节的作用。根据裴长洪、樊瑛等的研究，“国家特定优势”而非“企业特定优势”，才是解释我国对外直接投资的基本理论依据。在国家特定优势的背后是强有力的政策导向，这是我国与西方发达国家对外直接投资在动因方面的重要区别。加强财税政策调节，应该以国家政策导向下的结构优化为重要目标，包括对外直接投资的产业结构、地区结构和投资主体结构等方面的优化。在产业结构方面，应加强对关系到国家战略资源、高技术制造业等行业的投资导向，以弥补我国关键技术和战略资源的短板。在地区结构方面，加强对国家政策鼓励的“一带一路”沿线国家和地区的投资导向，通过在这些国家构建产业园区，促进国家“一带一路”建设由倡议变成现实。加强对产能合作重点行业和重点地区国家的投资，加快我国具有优势地位的产能的国际转移，实现产能在全球的优化配置。加大对中小企业对外直接投资的扶持力度，通过降低中小企业投资成本和风险的财税政策，促进中小企业更好地走出去开展对外直接投资。当前应该细化基于“走出去”“一带一路”、产能合作等战略导向的对外直接投资财税政策，形成政府战略驱动、财税政策制度完善和保障措施优化的自上而下的制度驱动体系。

（四）建立健全支持双向调节的财税政策工具

当前我国对外直接投资财税政策工具箱中的财税政策工具还比较单一，现有税收减免、税收饶让、财政补贴等财税政策工具在对外投资的激励方面发挥了重要效用，但暴露出的政策成本高的问题也不容忽视。健全财税政策工具，最重要的是发挥财税政策双向调节的重要作用，通过对不同行业、地区等的不同方向的调节实现结构调节的目的。财税政策工具存在激励和规制两个截然不同的政策方向，其作用分别是促进和约束对外投资。激励的原理来自原西方古典经济学中的“经济人假设”，在理性经济人追求自身利益的过程中实现激励的目的。规制的实质是通过约束和规范对外投资行为，来对境外投资行为进行调节。这种调节一般是通过法律、法规、制度所固化的政策和管理活动来完成。对应到财税政策方面，激励的实质是通过减少投资和税收成本来调动企业、个人参与对外直接投资的积极性，规制则是通过减少财政补贴、加强税收征管、严格信贷审批等市场化行为实现规制的目标。双向调节的财税政策工具既可以用于对外直接投资的总量调节，也可以用于结构调节。总量调节是通过在总量方面的激励和规制来实现，结构调节则相对复杂，需要制定针对不同行业、不同地区的不同方向的财税政策，实现“有保有压”，从而才能实现结构调节的功能。