中国现行住房公积金制度的公平与效率评估

黄少安 曹颖智

内容提要 住房公积金制度是我国在20世纪末开始实施的一项重要的政策性住房金融制度，经过二十多年的运行，其合理性、有效性问题受到广泛关注。“公平三环节理论”和“效率三维度理论”可以为讨论住房公积金制度的公平与效率问题提供重要的理论基础。公平度分析从准入、过程、结果三个环节展开，效率分析从覆盖效率、使用效率和管理效率三个维度展开，分析结果表明，现行住房公积金制度“既不公平，又效率低下”，其中既有制度层面的原因，也有运作管理层面的原因。因此，从短期看，改革完善既有住房公积金制度还有一定空间，但是要充分考虑到难度和代价；从长期看，与中国经济体制改革总体方向一致，可以考虑在合适的时机放弃现行住房公积金制度。

现行住房公积金制度是1999年开始在全国范围内实施的，其初衷是通过互助融资的方式，帮助那些不能够通过市场解决住房问题的中低收入群体，既要体现公平，也要提高资金的配置效率。二十多年过去了，该制度在解决居民住房问题方面，是否以及在多大程度上促进了公平、提高了效率？为了客观地对该制度做出评估，我们提出了“公平三环节理论”和“效率三维度理论”，尽量注意评估的系统性和全面性，尽量注意相关数据的全面性和可靠性(实际上有关住房公积金的许多数据不像人们想象的那样全面和公开，有些数据根本没有或不公开，这些也是该制度实际运行中的问题)。实证研究的数据将以山东省的数据为主(全国的制度大体一致，一个代表性省份的数据基本上能够反映全国的情况)，也结合其他省份数据。样本期主要是2014～2016年，因为这是我国房地产去库存改革的重要时间节点。

住房公积金制度的公平与效率：理论基础与文献述评

(一)理论基础

1.互助理论

住房公积金制度作为一项政策性住房金融制度，其重要的理论依据之一是互助理论。主要观点：一是集中闲置资源再分配给需要帮助的一部分社会成员，从而提高社会公平度；二是所有参与者在满足条件的基础上享有利用他人闲置资源的权利，同时也履行提供闲置资源的义务；三是通过闲置资源的互助配置，实现帕累托改进。互助理论需要长期法则和大数定律的配合。大数定律保证了参与者数量足够大，从而使得每一个参与者牺牲的利益平均下来就会接近于无限小到可忽略不计的程度。因此，这也就意味着可以利用的闲置资源越多，可以帮助更多的参与者，就会吸引到更多的闲置资源，由此实现良性循环。长期法则是指参与者牺牲的时间应该是连续不间断长期分布的，连续时间分布越长，那么单位时间内牺牲的利益就越少，少到可以忽略不计。因此，就能形成一个稳定持续的长效机制，使得参与者们拥有可持续可利用的闲置资源。①住房公积金制度若想要帮助住房公积金的缴存者实现帕累托改进，有两个必要条件需要满足：一方面，要尽可能保证有更多职工参与到住房公积金的缴存中来，并且所有缴存者都可以提供一定数量的闲置资金；另一方面，闲置资金的来源要是稳定持续的，也就是要求缴存者除《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)规定的无需继续缴存的情况外，不可以无故不按时缴纳公积金。

2.委托代理理论

委托代理理论是分析住房公积金制度公平与效率问题的基础理论，其核心是信息不对称问题。住房公积金制度的多头主体构成了多重委托代理关系，具体使用、配置的权利都属于公积金管理中心(代理人)，而公积金的缴存者(委托人)并没享有制定委托契约的权利。多重委托代理关系会造成运行环节繁琐，进而影响运行效率。因而，可运用委托代理理论研究住房公积金制度在运行管理的全过程中是否公开透明，是否存在损害委托人利益、影响公平与效率的制度因素。

3.公平三环节理论和效率三维度理论

对中国既有的住房公积金制度进行效率和公平评估需要有一个一般化的理论作为依据。我们总结提炼出“公平三环节理论”和“效率三维度理论”。所谓“公平三环节”，就是把住房公积金制度运行全过程划分为准入、过程和结果三个环节，从准入公平、过程公平、结果公平进行公平度分析和评价，看是否对所有缴存者一视同仁，是否有必要进行调控。其中，准入公平包括两种内涵：一是参与者实现某一政策目标具有相同的可能性；二是参与者想要达到既定政策目标拥有同样的手段。即在既定的约束机制下，符合条件的公积金缴存者是否享有准入机会的公平，政策效用的覆盖度是否达到理论值。过程公平要求参与者在得到利益的过程中遵守的规定与竞争原则是相同的，不存在人为因素造成的过程的不公平。过程公平是结果公平的重要保障，一方面是指为缴存者提供的缴存额度指标是否公平，另一方面是指公积金在使用过程中是否存在由于陷入资本流动性困境而引发的不公平。结果公平是指在住房公积金的增值收益分配过程中，缴存者获得了与缴存额相匹配的收益，即所有缴存者缴存金额与获取的增值收益的总体效用是否实现了结果公平。所谓“效率三维度”，即从覆盖效率、使用效率与管理效率三个维度，对所有公积金的配置以及每年产生的增值收益及其分配进行效率分析和评价。

(二)文献述评

一是关于住房公积金的归集与缴存。肖作平和尹林辉发现，房价、工资、储蓄等因素都与公积金缴存比例正相关，而城市GDP、财政收入等因素与公积金缴存比例负相关。②姜楠和于洪东指出，我国住房公积金多年以来存在缴存基数的问题，根源是法规规定的工资构成与实际情况不符。③二是关于住房公积金的使用过程。徐跃进等的实证分析发现，随着公积金贷款利率的提高，运用公积金进行贷款购房的缴存者变少，提取公积金的缴存者数量也在减少；而公积金贷款限额的提高会使得缴存者更愿意使用公积金购买住房。④王先柱和吴义东指出，我国住房公积金制度实际上存在“劫贫济富”和“嫌农爱城”的情况。⑤刘丽巍和李志飞认为，高收入群体为贷款的主要使用者，这部分群体不仅可以抵扣掉存款利息的损失，还可以获得更多的增值收益。⑥三是关于住房公积金保值增值。劳杰聪和刘洪玉运用续期的多目标规划模型，提出提高沉淀资金利用率的方案。⑦四是关于住房公积金制度与其他因素的关系。汪润泉和刘一伟的实证分析发现，建立住房公积金制度可以吸引更多进城务工人员，但是由于收入等因素的影响，想要在城市定居却比较困难。⑧席枫等认为，降低公积金贷款利率有利于实现房地产去库存。⑨

中国住房公积金制度的现状描述

(一)制度的基本框架

1.制度构建和实施的目标

住房公积金制度是一个关于住房公积金的缴存、提取、使用、管理的规则和政策体系。该制度兼具住房保障与住房金融两个功能，而且具有强制性，即要求单位和单位的在职职工共同出资，通过“工资性”的形式长期缴纳住房储备金，将这种长期稳定的资金通过低息放贷与提取使用方式，用于解决职工住房问题的专项支出。该制度的总体目标是既要追求公平，也要追求效率；具体目标应该是相互联系的三级目标体系：一级目标是在为财政减负前提下，坚持效率优先，更有效地解决中低收入家庭住房问题；二级目标是建立政策性住房金融体系，以保障效率，健全多层次住房保障体系，以保证相对公平，从而实现公平与效率的相对平衡；三级目标是为改革提供支撑，实现社会福利最大化和更综合的经济社会效应，这一级目标是兼顾高效率高公平的集中体现。

2.制度的具体内容

(1)制度覆盖面限于城镇的在职职工。农村居民、已经退休的职工及无工作的城镇居民不适用该制度。

(2)住房公积金的资金来源包括职工所在单位缴存与职工个人缴存两部分，职工个人缴存部分由所在单位从工资中代扣缴存，所在单位缴存部分与职工个人缴存部分按一定缴存比例汇集而成的出资额为职工的住房公积金。

(3)公积金缴纳具有长期性、积累性和管理专户性。职工一旦建立住房公积金账号，在职期间除《条例》规定的特殊情形外应持续缴纳住房公积金，缴存的资金存储在各地住房公积金管理中心委托银行的专户内，不以现金形式发放，进行专户管理。

(4)住房公积金具有专项性、专款专用。只能定向作为解决住房基本需求、建造房屋、修理住房，或者交纳房租的融通资金。同时，只有在死亡、离退休、单位终止劳动关系或户口从原居住城市迁出时，职工才可以提取账户内本人的住房公积金。

(5)在职职工以及所在单位为其缴存主体；使用主体为缴存住房公积金的职工；管理决策主体包含三个层次：设计层是财政部、住建部等政府部门，决策层是公积金管理委员，事务执行层是公积金管理中心；代理银行属于资金管理主体；监管主体包括财政部等。

(二)制度运行现状

1.住房公积金管理机构现状

自2014年以来，我国住房公积金管理中心的数量始终保持342个。按照《条例》的规定，所有地区的住房公积金都进行属地管理，原来设区市管理中心应将原来系统单位与县区设立的住房公积金管理机构纳入统一的统计体系。但是，实际上省直一级的住房公积金管理机构在改革进程遇到瓶颈，因为省直机构、大型国企与地方不存在隶属关系，所以缺少改革动力，没有上级的监管和督促，造成改革停滞。截至目前，尚有156个住房公积金管理分支机构未纳入设区城市统一管理，缩减的速度也趋于放缓。

2.缴存人数稳步增长

住房公积金制度已为1.3亿缴存职工提供了重要的基本住房保障。2016年，我国住房公积金实缴单位为238.25万个，缴纳住房公积金职工1.3亿人，比2015年增长了5.42%。尽管实缴人数已经超过了同一年参加养老保险的人数的一半，但从覆盖率上来看仍有进一步提升的空间。

3.缴存金额持续稳定增长

2016年，住房公积金缴存额约为1.7万亿元，比2015年增长13.84%。在房地产去库存的2014～2016年，我国住房公积金累计缴存额为4.41万亿元，帮助在职职工增加住房货币收入约2.2万亿元。我国从建立住房公积金制度以来，累计缴存住房公积金10.61万亿元，也就是说单位为在职职工提供住房消费约5.3亿元。

4.提取额逐步上升

2016年，我国住房公积金提取额为1.2万亿元，比2015年增长了5.82%。其中，住房消费类提取额占总提取额的80.82%，提取率为70.20%。房地产去库存的3年中，我国住房公积金累计提取额为3.02万亿元，达到了从建立该制度以来的累计提取额的一半，其中用于住房消费的资金为2.4万亿元。

5.个人贷款大幅增加

2016年，我国发放住房公积金个人住房贷款1.3万亿元，比上年增长了14.61%。从住房公积金制度建立至2016年，累计发放个人住房贷款6.61万亿元。我们假设一套房子有4人居住，那么截至目前约有1.1亿人通过低息贷款融资方式购买了住房。房地产去库存的3年中，我国累计发放个人住房贷款3.04万亿元，占该制度建立以来累计贷款总额的45.98%。

6.政策调整“一增一减”，增值收益有所下降

2016年，我国将缴存的所有住房公积金都调高为按一年期固定利率计息，为所有缴存职工增加利息收入262.26亿元；与此同时，国家为给企业减负，规定单位缴纳部分不超过12%，这使得企业缴存金额减少了153亿元；增值收益比上年降低了36.03%，增值收益率仅为1.59%。

现行住房公积金制度的公平度评估

截至2016年底，全国住房公积金缴存余额为10.61万亿元，实际缴存职工为1.3亿人，占就业人数的16.75%⑩，这说明有83.25%的在职职工没有被纳入住房公积金制度。那么，现行住房公积金制度的总体公平度到底如何？我们将以山东省为例，同时结合全国综合数据，实证分析住房公积金制度的公平度。其中数据如未特别说明，均来源于山东省各市住房公积金管理中心。通过构建准入、过程、结果三个维度的公平程度评价指标体系，评价山东省17个市住房公积金制度的公平程度，具体内容见表1。

表1 住房公积金制度公平度的分析框架

(一)住房公积金制度准入的公平程度

1.国民覆盖度

政策的国民覆盖度指具体制度或政策对所有国民的公平程度，可通过具体政策或制度作用人群数量占国民总人数的比例来计算。依据住房公积金制度的目标，理论上住房公积金制度应覆盖所有就业人口。所以，住房公积金制度国民覆盖度的理论值就是就业人数占人口总数的比重，实际的覆盖度就是实缴住房公积金的人数占国民总人数的比重，可以用住房公积金国民覆盖度指标来衡量准入过程的公平度。2016年全国住房公积金制度国民覆盖度情况见图1。

图1 2016年全国住房公积金制度国民覆盖度

因省份过多，不能在坐标轴上全部列示，故用数字代表各省份的名字，其中数字1代表北京，数字9代表上海。由图1可以看出，上海和北京的住房公积金覆盖度的实际值与理论值相差较小，特别是上海作为我国住房公积金制度率先实行的城市，其国民覆盖度的理论值与实际值的差值为24.81%，然而这与其他省、直辖市、自治区相比已经是最小值，说明大部分地区覆盖度不容乐观。虽然相对于其他保障性住房政策，住房公积金制度的国民覆盖度较高，但是公积金制度还不能称为一种国民普适制度。例如，作为经济比较发达的山东省，覆盖度的理论值为66.85%，而实际值仅有8.77%。

2.政策效用覆盖度

政策效用覆盖度也可称为政策对象实际受益率，是指一项政策或制度锁定的政策受益对象中，实际受益于政策或制度的人数占政策理论上覆盖对象数量的比重。对于住房公积金制度来说，其理论上的覆盖对象应为全部就业人数，而实际的受益人员应为公积金的实缴人员数量，因而住房公积金制度的政策效用覆盖度为住房公积金实缴人数占就业人数的比重。2016年山东省17个市的住房公积金制度的覆盖度情况见表2。

表2 2016年山东省各市住房公积金制度覆盖度

由表2可以看出，济南市的国民覆盖度的理论值为64.99%，然而实际值仅为18.51%，这说明在济南市大部分的居民没有被公积金制度覆盖，公积金制度在济南市并不具有普适性。也就是说，35.01%的济南市人口属于非就业人口，不在住房公积金制度的适用范围内；除此之外，济南市公积金制度的实际覆盖度为18.51%，政策效用覆盖度为28.47%，有超过80%的济南市民和大约72%的在岗职工，根本没有享受到住房公积金的惠利。作为省会城市，济南的各项数据是相对优于其他城市的，普适性尚且如此，其他城市还不如济南。其他省份的总体状况及其中心城市与其他地区的对比状况也大体如此。现在有四部分社会群体还没有被住房公积金制度覆盖：(1)没有工作单位的城镇居民，其中包括个体工商业者；(2)没有参加公积金的集体企业和个体企业的职工；(3)困难企业的职工或者下岗职工；(4)进入城镇务工的农村劳动力。然而，这四部分居民恰恰是亟需解决住房问题的弱势群体。

(二)住房公积金制度过程的公平度

1.政策效用差异度

政策效用差异度是指受益对象在政策中获得的受益最大值与最小值的差异程度，可用政策对象实际获得政策效用的最高值与政策对象实际获得政策效用的最低值的比值来计算，该指标可以用来衡量政策过程的公平程度以及合理程度。住房公积金制度的政策效用差异度可用最高缴存额与最低缴存额的比值来计算。

各地的公积金管理中心会结合当地具体情况规定当年公积金缴存基数和缴存比例的上限和下限。缴存人应缴存的公积金数额=去年月平均纳税收入×单位确定的缴存比例，除此之外单位同时补助相同的金额。根据山东省17个市官方公布的2014～2016年缴存基数和比例，测算出个人住房公积金缴存额之间的最大差距即为政策效用差异度，详见表3。

从表3可以看出，青岛市2016年的政策效用差异度已经达到37.31。青岛市2016年住房公积金年度报告指出：“2016年度青岛市住房公积金缴存基数原则上不超过13428.90元，有条件的单位可以提高住房公积金缴存基数，但最高不得超过22381.50元。”从该报告中可以看出，可以适当调整的最高缴存额要比原则上的最高缴存额高一半以上，这就会使得公积金制度缴存额差异加大，在缴存过程中是极为不公平的。我国住建部对住房公积金缴存比例及基数的规定主要有：一是缴存基数的上限可以达到上年当地在岗职工平均工资的3倍，而缴存下限为当地的最低工资标准，该项规定无形中就拉大了缴存人之间的利益差距；二是在一个地区不同单位的缴存比例在8%～12%之间，如果分别执行最高比例和最低比例，那么缴存者的利益差距又被再一次拉大了。

表3 2014～2016年山东省各市住房公积金制度政策效用差异度

表3中山东省17个城市，有15个城市的政策效用差异度都超过20倍，2016年青岛市、2015年济南市的差异度已经超过了30倍，而最低的差异度也有12倍(2014年淄博市)。同时，在2014～2016年间17个市的差异度几乎都呈增长趋势。这意味着，公积金缴纳上限的高收入职工和缴纳下限的低收入职工的利益差距非常大，显然会扩大分配不公。其他地区的情况应该与山东是大体一致的。

2.住房公积金使用过程的公平度

住房公积金主要用于发放个人住房贷款。从贷款发放看存在以下问题：一是公积金贷款制度不健全导致借款人资质审核不公平。各地的住房公积金管理条例对借款人资质审核的条件规定较为笼统，与商业银行房贷的贷前审查相比较为简略，对不同资质借款人的发放标准缺少针对性，差异化缺失导致高额缴存者权益损失而低额缴存者权益补偿，违背了住房公积金制度互助、缴存者义务对等的原则，容易造成住房公积金的流动性不足。二是贷后管理不足导致资金用途变质，有失公平。公积金贷款必须是专款专用的，但是由于管理中心缺乏对放款后的管理与跟踪，导致部分公积金贷款更改用途，流入股票、证券以及国家限制行业，形成套利行为，对其他公积金贷款需求者有失公平。三是商业机构恶性竞争限制借款人获取住房公积金。部分商业银行为发展贷款规模，通过向有商业贷款需求的开发商施压，开发商再向购房者作出进一步限制，不提供住房公积金贷款需要的相关证明资料，商业银行与开发商之间的隐形捆绑使得购房者丧失住房公积金贷款资格而转向商业贷款。

每一次房价高速增长或强力反弹的时候，许多城市都会出现公积金贷款余额不足的情况。2014～2016年是山东省房地产市场快速上升的时期，也是我国去杠杆、去产能、去库存最重要的时期，住房公积金制度容易被过度使用。

从表4可以看出，2016年山东省有11个城市的个贷比率在85%左右，在2014～2016年间各市的个贷比率均呈现上涨趋势，2016年增长速度普遍高于2015年，其中泰安、菏泽、莱芜增长迅猛。住房公积金个贷比率过高容易导致流动性困境，一方面，会出现无钱可贷的情况，另一方面，会影响公积金的提取业务，严重损害缴存人的利益，造成公积金使用过程的不公。

表4 2014～2016年山东省各市个贷比率情况表

(三)住房公积金制度结果的公平度

住房公积金每年产生的增值收益的主要用途有三个方面，即提取贷款风险准备金、管理费用与补充廉租房建设资金，并没有提及支付给缴存人的收益。虽然我国建立住房公积金制度的二级目标是建立多层次住房保障体系，但是住房公积金的增值收益是缴存者的合法权益，把增值收益的一部分用来建设廉租房，实际上就是把职工缴纳的住房公积金用来建设廉租房，通过二次分配转移为明确用途的财政性资金，相当于政府用公积金缴存者的钱去办公共财政的事，这很明显损害了公积金缴存者的利益，因为住房公积金是一种互助资金，不是一个税种，这说明制度规定或设计本身有失公平。我们用非缴存者受益比率(廉租住房建设资金/增值收益总额)来衡量住房公积金制度结果的公平程度。

由表5可以看出，住房公积金的增值收益很大一部分被用于廉租房建设，特别是日照市和临沂市2016年分别达到207.63%、107.22%，2016年山东省有12个城市的增值收益超过一半用于廉租房建设。不仅如此，大多数城市的这一比率还呈上升趋势，而住房公积金缴存者并没有因此而受益，所以这对于住房公积金的缴存者来说是不公平的。

表5 2014～2016年山东省各市非缴存者受益比率

现行住房公积金制度的效率评估

我们将从缴存(覆盖)、使用和管理三个维度构建评价指标，依据山东省17市的相关数据，对我国住房公积金制度运行效率进行实证分析。

住房公积金规模效应分析：通过分别分析缴存余额与增值收益、管理费用的相关性，分析住房公积金的归集效应及资金规模与成本的关系等。

住房公积金使用效率分析：运用个贷率、沉淀资金比率、提取贷款风险准备金的比率来分析判断住房公积金是否实现了充分利用。

住房公积金管理效率分析：一是分析公积金管理机构设置的合理性；二是分析是否存在违法违规行为，如私自挪用住房公积金等情况。

(一)住房公积金的覆盖效率

住房公积金管理中心负责运营和管理资金，实际上在履行金融机构的部分功能，所以参考银行的规模效率标准对其进行规模效率分析。银行规模效率是指银行自身在扩大存贷款规模以及资产规模时，收益应该增加，运行过程消耗的单位成本应该减少，二者呈负相关关系。因此，住房公积金的资金规模与最终产生的收益应呈正相关关系，而与单位成本呈负相关关系。

接下来主要验证山东省17个市的公积金缴存规模与增值收益是否存在相关关系。对“缴存余额”和“增值收益”二者进行线性回归分析，结果(图2)表明，二者呈现高度的正相关关系，即缴存余额越多的城市，产生的增值收益越多，产生了资金归集的规模效应。缴存余额反映了该城市的公积金制度的覆盖范围，说明覆盖率的提高可以带来公积金制度的高效率。

图2 增值收益和缴存余额相关性分析

同时，分析山东省17个市公积金的归集规模与成本间的相关关系。我们将从增值收益中提取的管理费用作为公积金的成本，对“缴存余额”与“管理费用”二者的相关性进行分析，结果(图3)表明，当公积金的资金归集规模足够大，其需要的管理成本也会足够低，即扩大公积金制度的覆盖范围有利于节约管理成本。

图3 管理费用和缴存余额相关性分析

通过以上分析我们可以得出结论，住房公积金制度的覆盖面不仅可以影响住房公积金制度的公平程度，还对制度的效率有显著影响。制度覆盖范围较大的城市，不仅会产生高收益，也会降低管理成本；相反，制度覆盖范围较小的城市会带来低收益与高成本，长此以往会陷入恶性循环，覆盖率会越来越低。因此，扩大住房公积金制度的覆盖范围是保证该制度发挥集约互助效用的必要条件。

(二)住房公积金的使用效率

衡量住房公积金使用效率的主要指标是使用的有效性和充分性，具体表现：一是当缴存者需要用公积金贷款来满足购房需求时，是否可以及时获得个人贷款；二是对公积金进行二次分配时，是否分配给缴存者合理有效的比例；三是能否充分利用公积金使用的时间差进行运作以实现保值增值，并且充分有效地利用每年公积金产生的增值收益。因此，可以运用个贷比率、沉淀资金比率、贷款风险准备金占增值收益的比例三项指标对公积金的使用效率进行分析。

1.个贷比率

个贷比率既可以用来衡量住房公积金制度的公平程度，也可以用来衡量住房公积金制度的运行效率。在衡量公平程度上，我们发现个贷比率过高容易导致资本流动性困境。在对效率进行分析时，如果住房公积金个贷比率越高，说明公积金在一定程度上充分发挥了其住房保障作用。实践数据表明，85%～90%是个贷比率的合理区间，在这个区间内公积金既保证了资金的流动性，又体现了使用的高效率。从表4来看，2016年山东省17个市中个贷比率在合理区间的仅有4个，而在2013年、2014年这两年中，没有一个城市的个贷比率处在合理范围内，这意味着存在低效率或高挤兑的风险，均反映了使用过程的低效。

2.沉淀资金比率

经验数据表明，10%～15%是住房公积金的沉淀资金比率的合理区间。在这个范围内，意味着公积金基本实现了合理配置，也不会出现流动性缺失。表6数据显示，尽管在2014～2016年间全省大部分城市的沉淀资金比率呈逐年下降趋势，但2016年山东省只有4个城市的沉淀资金比率处在合理范围内，这说明其他13个城市的公积金存在使用过度和使用不充分的情况。沉淀资金比率过高意味着制度的住房保障作用没有得到充分发挥，没有将闲置资金进行合理高效投资，资金用途较为单一，资金使用效率低下。

表6 2014～2016年山东省各市资金使用效率情况

3.提取贷款风险准备金比率

该准备金是用来核销公积金贷款损失的。财政部门对提取贷款风险准备金比例的规定为不低于增值收益的60%，或者是不低于公积金贷款余额的1%。这就使得提取的比例有可选择性，并且财政部尚未同意运用该笔准备金核销坏账，导致这笔资金闲置。表6数据显示，在2015年山东省有12个市的风险金提取比例超过30%，而在2014～2016年间大部分城市的风险准备金提取比例呈上升趋势。这笔资金处于闲置状态，也不能够投资国债增值，资金使用效率极低。

(三)住房公积金的管理效率

住房公积金的管理效率包括两个方面：一是管理机构的设置是否高效合理；二是公积金在运行过程中是否存在管理不善、贪污、挪用等违规行为。住房公积金管理中心作为唯一的非营利性管理机构，虽然没有数据刻画其管理效率，但是，根据观察，确实存在一些问题：一是管理主体定性不当，造成权责失衡。目前，住房公积金管理中心的定位是事业单位，却要承担部分金融功能，但是，管理中心既没有专业的金融人才，也没有风险防控机制，更没有会计审计披露制度，在管理过程中更是有可能成为寻租对象。定性不准、功能紊乱，必将导致其管理效率低下。二是住房公积金管理中心的垄断地位使其积极工作、努力创新的动力不足，极易导致供给效率低下、服务意识和服务质量差。三是缺乏实质性监督，难免有违规行为。住房公积金管理中心才有真正的管理权，而其他住房公积金的运行机构形同虚设，看似有多重监管机构，但实际上并没有制约作用，财政部门和人民银行只关心每年的年度报告，而委托银行也只在乎自身的利益，所以这就给了一些人违法挪用住房公积金的机会。另外，居民用公积金贷款购房，手续麻烦，交易成本高，常常耽误买卖时机，也使得住房公积金贷款不能发挥应有的作用，这也是管理效率低下的表现之一。

结论及政策思考

我们提出并运用“公平三环节理论”和“效率三维度理论”对中国现行的住房公积金制度进行了比较系统的实证分析，结果表明：现行住房公积金制度，虽然不能说对解决居民住房问题没有积极作用，但总体上既不公平，又效率低下。从准入、过程、结果三个维度考察，公平度都不高；住房公积金的覆盖效率、使用效率和管理效率都较低。原因有制度层面的，也有运作管理层面的，运作管理层面的问题很大程度上是由制度层面的问题决定的。这一结论与人们日常直观观察到的普遍现象是一致的，例如：不仅农民而且众多城市就业者都不能享用公积金贷款；许多购房者即使自己能够付全款(视为高收入者)，宁愿把自己的钱存入银行或用作其他投资，也要通过公积金贷款买房，因为存款或投资保本理财产品的收益率高于与公积金相关的贷款利率；有能力通过商业贷款购房者(视为中等收入者)，也通过公积金贷款购房，利率也是倒挂的；一些想通过公积金贷款购房的居民，因为嫌手续繁琐、约束太多，也只好放弃贷款；真正的低收入者通过有限的公积金贷款也买不起房，那么，他们缴纳的公积金实际上就是“劫贫济富”或逆向补贴。

面对住房公积金制度的现实，可以有两种应对思路：一种思路是全方位、多环节改革既有制度，同时加强管理，以实现制度或政策的目标。这是一个巨大的系统工程，需要巨大的工作量，而且涉及一些利益再分配和一些既得利益集团。不过，只要下决心，无论是制度层面还是具体管理层面，都至少会有明显改进。短期内，这也是相对可行的思路。另一种思路就是:我们是否必须长期坚持、付出巨大代价去改革、修补这一制度？我国住房制度改革的核心是住房商品化，住房公积金制度只是一个补充，初衷是弥补住房领域的市场失灵。住房体制市场化改革二十多年来，尽管房地产行业问题不少，但是中国居民的住房问题得到巨大改善，城市居民自有住房拥有率高达95%以上，远远高于发达国家，农村居民自有住房拥有率几乎达100%，而这种巨大改善主要是得益于市场化改革。试图克服市场失灵的住房公积金制度并没有明显起到有利于低收入者或购房困难者的作用，反而在一定程度上起到了相反的有利于高收入者的作用，真正住房困难者的问题还得主要靠政府通过别的方式解决。于是我们思考：从长期看，住房公积金制度即使真的改革好了，还有多大的存在价值？也许在合适的时机废除现行的住房公积金制度是更好的选择。

①张东：《住房公积金制度支撑理论：梳理与启示》，《财贸经济》2002年第7期。

②肖作平、尹林辉：《我国住房公积金缴存比例的影响因素研究——基于34个大中城市的经验证据》，《经济研究》第2010年第S1期。

③姜楠、于洪东：《进一步明确住房公积金缴存基数范围的建议》，《中国房地产》(综合版)2017年第1期。

④徐跃进、吴璟、刘洪玉：《住房公积金政策与缴存职工收益》，《统计研究》2017年第5期。

⑤王先柱、吴义东：《公众认知视角下住房公积金制度的改革》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2017年第2期。

⑥刘丽巍、李志飞：《基于参缴者收入效应的我国住房公积金利益补偿问题探究》，《金融发展研究》2016年第1期。

⑦劳杰聪、刘洪玉：《住房公积金沉淀资金存款收益优化研究》，《中国房地产》(学术版)2013年第10期。

⑧汪润泉、刘一伟：《住房公积金能留住进城流动人口吗?——基于户籍差异视角的比较分析》，《人口与经济》2017年第1期。

⑨席枫、李海飞、董春美：《我国住房公积金新政对房地产市场价格的影响分析》，《价格理论与实践》2015年第9期。

⑩数据来源：《全国住房公积金2016年年度报告》。