我国既有房屋使用安全管理制度对比分析

2020-08-05潘志勇赵广辉史春乐张欢

安徽建筑 2020年7期

潘志勇，赵广辉，史春乐，张欢

（1.昆山市住房和城乡建设局，江苏昆山 215337；2.昆山市建设工程质量检测中心，江苏昆山 215337；3.昆山市房屋安全鉴定管理站，江苏昆山 215337）

1 引言

随着我国经济的快速发展以及住房制度的深刻变革，我国既有房屋的规模越来越大，既有房屋使用安全管理工作越来越受到广泛重视。目前我国房屋安全管理方面的法律法规文件较多，如《城市危险房屋管理规定》《住宅室内装饰装修管理办法》《物业管理条例》等，法规体系相对比较完善。但是，这些管理内容只有部分涉及房屋使用的安全管理工作，缺乏系统性，因此在既有房屋使用安全管理方面难以发挥全面的统领作用。有鉴于此，我国发达城市，如北京、杭州、成都、广州、苏州等，前后相继出台了房屋使用安全方面的管理规定、办法、条例等规章制度，对国内规范房屋安全使用、装修改造、检测、鉴定、危险房屋治理等方面发挥了重要作用，提高了既有房屋使用管理水平，降低了房屋安全事故发生率[1]。但在条例的实施过程中，也存在着责任主体不够明确，日常检查与定期检测实施不理想，装修拆改隐患突出等多个方面的问题。为此，本文对国内主要发达城市的房屋使用安全管理相关制度进行对比分析，研究各城市既有房屋在使用责任、日常检查、安全检测以及信息管理等方面的思路与做法，为我国房屋使用安全管理工作提供一些参考建议。

2 我国各城市既有房屋安全管理制度对比

本文主要调研了苏州、浙江、北京、上海等8个省市的房屋使用安全管理条例（办法）[2-9]，具体见下表。研究重点主要集中在房屋使用过程中出现的安全管理突出问题，包括房屋责任人区分和管理部门职责、装修管理、建筑幕墙或者外墙外保温系统、安全检查和检测、信息管理系统以及房屋保险制度方法的一些做法。

2.1 责任人与管理部门

目前，所调研的省市对房屋安全责任人的规定都十分明确，为房屋所有权人，在某些情况下可以为管理单位或者使用人。一是产权为国家或集体所有的，那么房屋使用安全责任人为相应的管理单位。如果房屋所有权人与房屋使用人不一致的，使用人也要按照约定承担房屋使用安全管理责任；如果房屋所有权不明确的，则房屋使用人和管理单位为房屋使用安全责任人。

对于管理部门的规定，一般认为市级的住建管理部门负责本辖区房屋使用安全的指导和监督管理，其所属的房屋安全管理机构负责具体的日常管理工作。

2.2 装修管理

目前基本上所有城市在装修管理这块都有很明确的规定：①住宅房屋装修不得拆改房屋主体或者承重构件，不得超载；非住宅房屋装修涉及拆改房屋主体或者承重构件，或者超载的，需要申请办理建筑工程施工许可证，由具有相应资质单位设计施工。②实施房屋装修登记制度。

相对来说浙江省的房屋装修管理更加明确具体，在房屋使用安全管理条例中，有专门的章节对装修管理进行了规定，另外宁波还有专门的装修管理办法对装修管理做进一步具体的规定。苏州在此基础上更明确规定，房屋结构改造涉及在楼面结构层开凿、扩大洞口，拆除或者部分拆除房屋中抗震、防火措施以外的非承重墙体的，不需要申领建筑工程施工许可证，但应当申请房屋结构改造安全行政许可。

2.3 建筑幕墙和外墙外保温系统

在建筑幕墙和外墙外保温系统方面，浙江、杭州和宁波在管理条例中均有相关条款：①对于人员安全影响较大的房屋，如未成年人活动场所（中小学、幼儿园、托儿所、青少年宫）和养老服务用房，不允许在二层以上部位使用石材建筑幕墙或者玻璃建筑幕墙。②均对建筑幕墙和外墙外保温系统要求按使用说明书检测时限进行安全性检测，有相应的检测资质要求。

对于无设计说明的，检测时限有所差别，浙江要求无设计说明的，建筑幕墙每十年进行一次安全性检测，首次检测后应当每五年进行一次建筑幕墙检测。无外墙检测要求。宁波有专门的建筑幕墙安全管理办法，鼓励安全责任人3～5年进行一次安全鉴定。苏州要求建筑幕墙和外墙外保温系统每十年或者出现规定的问题时（如异常变形、开裂等）进行一次鉴定。

北京、上海、广州和成都在房屋使用安全条例中对建筑幕墙和外墙外保温系统的规定基本没有，只有上海条例中有一条要求检查和保障房屋的外窗 (含玻璃)、空调外机架及遮罩、雨蓬、晾晒架、花架等外墙附加物的安全。

2.4 安全检查和检测

各地房屋安全使用管理条例（办法）

对于房屋安全检查与检测方面，各个城市均有相应规定，但在具体规定方面还是有所差别的。

苏州市要求管理单位对其公共场所的房屋要定期进行安全检查。浙江省及其所属的杭州市、宁波市要求下级政府、街道办事处等要建立健全常态化、网格化的房屋使用安全管理制度，及时监督检查本辖区内房屋安全状况，房产主管部门应当定期组织房屋安全调查，每五年开展一次安全隐患排查。北京要求人员密集的公共建筑（如学校、幼儿园、图书馆、体育场馆、商场、宾馆、饭店、医院、车站机场候车厅以及公共娱乐场所等），应当每5年进行一次安全评估，达到设计使用年限之后还需要继续使用的，应当每2年进行一次安全评估。

上海要求（安全检查）房屋使用安全责任人应当对房屋进行安全检查，房屋安全检查包括房屋日常完损状况检查和季节性专项检查，重点检查房屋外墙饰面、外窗、悬挂构件以及外墙附属物等。房屋使用安全责任人除了可以自行检查外，也可以委托物业或专业单位进行安全检查。另外对房屋有规定情形的（如存在外饰面异常、结构安全隐患等），房屋使用安全责任人应当委托房屋安全检测单位按照规定进行房屋安全检测。

广州要求市房屋行政主管部门应当定期组织全市的房屋使用安全普查，镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府和有关部门开展房屋使用安全普查。

成都条例规定实行房屋使用安全检查制度。房管部门和政府应当组织对突发紧急事件和自然灾害（房屋爆炸、沉降、垮塌、地震、洪水、地质灾害等）后的房屋进行应急检查。其它文、教、卫、体、旅等行政主管部门应当组织专业力量对场馆、学校、医院、商场等公共建筑进行定期检查，了解房屋使用安全状况，同时要建立自建房屋使用安全管理协管制度。

2.5 信息管理系统

所有调研的省市管理条例中均要求房屋行政管理部门应当建立全市房屋使用安全信息管理系统，其他相关部门应当配合做好信息共享、数据支撑等工作。成都的规定更加具体，要求建立《房屋使用安全信息说明书》，对具体信息内容有明确规定。

2.6 房屋保险

在房屋保险制度方面，浙江省没有明确规定，但其所属的杭州市和宁波市鼓励采用创新的保险机制管理房屋使用安全。建设单位、房屋使用安全责任人和其他组织可以探索建立商业保险、风险基金等多种形式相结合的房屋使用安全风险管理机制。上海也鼓励结合采用商业保险、风险基金等多种形式来进行房屋使用安全风险管理。其它城市无明确要求。

3 问题及建议

①组织机构方面，让房产主管部门负责全市房屋使用安全监督管理工作。房产主管部门对于其他职能部门机关而言，没有领导权，很难协调其他部门配合房屋安全管理工作；对于房屋业主或其他违反房屋安全管理规定的主体而言，没有执法权，很难督促其履行房屋安全管理责任或者责令其整改。因此，应强化房产主管部门对房屋安全监督管理的权力，或者应让政府主要领导来主导，将监督和管理责任与政府的主要领导联系起来。

②安全责任方面的界定较为细致合理，但对于如何履行安全责任，并没有规定相应的具体措施，也没有人或者机构去督促安全责任人履行安全责任，靠业主自发去履行安全管理责任很难，只能事后追责，容易造成损失。另外在进行责任追查和惩处时，容易出现不易惩处的现象。

③安全检查制度方面，各个城市的检查时限不尽相同，有些单位并没有规定什么时候或者多长间隔开展排查，因此这个制度可能无法达到预期效果。因此需要建立检查细则来完善排查开始的具体时机或者间隔、检查内容、以及由谁牵头，由谁监督完成情况等等。

④公共建筑的装修拆改相对来说好管理，但住宅建筑装修有不少涉及私自拆改主体结构，在具体监督和惩处方面还有待进一步完善，建议可以与个人征信系统挂钩，需要其它部分的密切配合。

⑤建筑幕墙与外墙外保温系统需要注意日常维护与检查，有很多在多年一次的检测鉴定来临之前已经出现问题，因此日常检查的具体内容与做法需要有具体的细则来完善。