各级政府财政对居民基本养老保险的补贴测算分析——以山东省为例

高 洁

(华侨大学政治与公共管理学院，福建 泉州362021)

一、 引言

2013 年7月，山东省人民政府按照党的十八大要求，依据《中华人民共和国社会保险法》的规定，在总结山东省试点经验的基础上，确定将山东省新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，建立居民基本养老保险制度。 2014 年2月，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制的意见》宣布将新农保与城镇居民养老保险合并，城乡居民养老保险制度在全国范围内建立起来。 两项制度整合之后，实行统一的缴费标准，大大提高了办事效率。 参保的农村居民和城镇居民的养老保险待遇将实现同步发放和同步增长，意味着山东省已经向缩小城乡差距、最终破除城乡二元结构迈出重要的一步，也有利于推进山东省的城镇化进程。 在此背景下，对居民基本养老保险中的政府财政补贴测算与分析将利于后续养老保险健康可持续地发展。

二、 山东省居民基本养老保险的政府财政补贴测算过程

(一)数据来源

山东省自2013 年实施居民基本养老保险制度以来，在2015 年进行过政策调整，主要集中在基础养老金的提高方面，调整之后，2016 年延续这一政策，到了2017 年，基础养老金又进一步提高，因此研究所需数据来源于2014、2016 和2018 年山东省统计年鉴整理计算所得。①2014、2016、2018 年山东省统计年鉴所统计的数据分别对应2013、2015、2017 年山东省各方面数据。

(二)测算依据

根据《山东省人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》，山东省养老保险缴费标准共有12 个档次。 其中100 元档次只适用重度残疾人等缴费困难群体的最低选择。除100 元档次外，参保人按300 元及300 元以上标准自主选择缴费档次，按年缴费，多缴多得。 缴费方式和时间由当地政府确定。 设定300 元的最低缴费档次，是出于提高参保人年老时的保障水平考虑。 对于政府补贴可分为以下三个部分：

1.基础养老金

政府对符合领取条件的参保人全额支付居民养老保险基础养老金。 中央和省财政按照统一确定的基础养老金标准对东、中、西部地区①依据《山东统计年鉴-2014》对行政区域的划分，山东省东部地区包括：青岛、威海、烟台、潍坊、日照；中部地区包括：济南、淄博、莱芜、滨州、泰安、东营、临沂、枣庄；西部地区包括：聊城、菏泽、济宁、德州。分别给予40%、60%、80%的补助，剩余部分由市、县(区)政府承担。

按照山东省居民基本养老保险制度的设计框架，中央财政按照国家规定的基础养老金标准给予山东补贴50%。 即中央财政补贴=山东省年满60 周岁领取养老金人数×当年国家规定的基础养老金金额×12×50%。 省政府在收到国家补贴后进一步提高基础养老金并按照山东省各区经济发展状况分别给予不同比例的补贴(东部：40%；中部：60%；西部：80%)，则山东各地区得到的基础养老金补贴总额为：山东省各地区年满60 周岁领取养老金人数×当年山东省规定的基础养老金金额×12×补贴比率。 各市、县(区)政府对基础养老金的补贴标准是根据各自的经济发展水平确定的，不得低于省确定的基础养老金标准，在得到中央和省财政补贴的数额后，剩余部分由各市、县(区)政府承担。

2.缴费补贴

政府对参保人缴费给予适当补贴，补贴标准不低于每人每年30 元，多缴多补。 对选择300 元以上缴费档次的，可以提高补贴标准，对于选择缴费500 元以上的，政府补贴不少于60 元。 具体标准由市、县(区)政府确定，缴费补贴所需资金由市、县(区)政府承担。

3.对重度残疾人等缴费困难群体的补贴

对重度残疾人等缴费困难群体，市、县(区)政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

(三)关于山东省居民基本养老保险中基础养老金的测算过程

1.山东省分区测算基础养老金的发放总额

由于山东省内各市区确定的基础养老金各有差异，需整理汇总出每个地区以及各市区的基础养老金标准(见表1)。在此基础上，查阅相关统计年鉴，确定山东省内东、中、西部当年的参保人数和领取养老金人数，并根据基础养老金发放金额的测算公式：本市、县(区)总共发放的基础养老金的数额=领取养老金的人数×各市、县(区)确定的基础养老金×12。 经过整理资料和计算，获得2013、2015 和2017 年山东省关于居民基本养老保险参保情况(见表2)。

表1 2013、2015 和2017 年山东各地级市基础养老金标准

表2 2013、2015 和2017 年山东各地区居民养老保险参保情况

续表

分析可知：初期基础养老金发放的增长幅度较大，这可能与山东省居民基本养老保险制度的初步建立有关。 同样，养老金领取人数也在逐年增加，且前两年的养老金领取人数增幅较大，随后两年养老金领取人数增幅有所降低，原因可能与山东省居民基本养老保险制度颁布之初，大量适龄居民积极领取养老金有关。 同时，山东西部地区是基础养老金给付最低的区域，发展相对缓慢。

2.中央和省政府对地区的基础养老金补贴金额

省政府在收到国家补贴后进一步提高基础养老金并按照山东省各区经济发展状况分别给予不同比例的补贴。 在查阅历年山东省人力资源和社会保障厅网站发布的公告可知：2013、2015 和2017 年山东省规定的基础养老金金额为每人每月60 元、85 元和100 元。 计算整理后得到表3：

表3 2013、2015 和2017 年中央和山东省财政关于基础养老金补贴汇总

表3 为中央和山东省财政对基础养老金的总补贴额，包括中央财政补贴和山东省财政补贴两部分。 后文有提及中央财政的补贴，此处总补贴额减去中央财政补贴额，即为山东省财政的补贴额。

由表3 可知，来自中央和山东省财政的基础养老金补贴金额是逐年增加的，2015 年的财政补贴总额比2013 年增加了62.9%，2017 年的财政补贴总额比2015 年增加了24.6%。可以看出，尽管中央和山东省财政的基础养老金补贴力度在逐渐增加，但补贴金额的增长速度有所减缓。 另外，中央和省财政补贴对西部地区的补贴力度最大。

3.中央财政关于山东省居民养老保险中基础养老金的补贴

按照国务院颁布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制的意见》，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。 因为山东省属于我国东部地区，所以中央财政对山东省基础养老金的补贴额计算方法为：山东省年满60 周岁领取养老金人数×当年国家规定的基础养老金金额(2013 年：55元/月；2015 年：70 元/月；2017 年：70 元/月)×12×50%。 整理计算出中央财政补贴，即2013 年：402498.855 万元；2015年：591255.672 万元；2017 年：624933.54 万元。

4.山东省居民基本养老保险基础养老金发放和补贴总汇

通过上述分析可知，山东省居民基本养老保险中的基础养老金发放总额主要来自中央补贴、省财政补贴和各市、县(区)政府补贴。 补贴数额以及所占比例经计算汇总后如表4 所示。

表4 关于基础养老金发放总额汇总 单位：万元

由表4 可知，山东省各市、县(区)补贴分别占发放总额的48.3%、43.1%、43%，在基础养老金发放上承担了较大的份额。 另外，2013、2015 和2017 年中央财政补贴分别占发放总额的39.4%、39.1%、33.2%，说明中央财政补贴也占有重要份额。 相对而言，而省财政补贴所占份额最小，分别占发放总额的17.8%、24%、23.8%。

(四)山东省居民养老保险中缴费补贴的测算过程

依据山东省居民养老保险缴费补贴标准，2013 年对选择缴费500 元以上的，政府补贴不少于60 元。 到了2015 年，山东省各市、县(区)对于缴费在500 元以上的最低补贴为80元，一直延续到2017 年。 具体标准由市、县(区)政府确定，缴费补贴所需资金由市、县(区)政府承担。 参考相关文献资料后得知，农村居民缴费在300 元以下，即缴费补贴30 元；城镇居民缴费在500 元以上，2013 缴费补贴为60 元，2015 年和2017 年缴费补贴为80 元。 在居民养老保险缴费人群中，农村居民和城镇居民人数之比约为9∶1，在2013 年按照每人每年补贴33 元①计算可得：(9×30+1×60)/10=33。较为接近真实值，在2015 年和2017 年按照每人每年补贴35 元②计算可得：(9×30+1×80)/10=35。较为接近真实值。

对重度残疾人等缴费困难群体，市、县(区)政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费(即每人每月100 元)。 关于缴费困难人数的数据来源于历年山东省统计局中城乡重度残疾人纳入最低社会保障的人数，经计算汇总后详见表5。

表5 山东省居民基本养老保险缴费补贴(各市、县(区)补贴)

(五)小结

综上所述，2013、2015 和2017 年国家财政对山东省居民基本养老保险财政补贴依次为：40.2 亿、59.1 亿和62.5 亿，呈现逐年递增的趋势，但是涨幅不是很明显。 省财政对山东省居民基本养老保险财政补贴依次为：12.6 亿元、26.9 亿元和44.7 亿元，可以发现山东省财政补贴涨幅较大。 各市、县(区)政府对山东省居民基本养老保险的补贴主要有两个方面，一是关于基础养老金的补贴，二是缴费补贴，其中基础养老金的补贴依次为：49.3 亿元、65.3 亿元、80.9 亿元，缴费补贴依次为：11.2 亿元、11.2 亿元、11.4 亿元，两项加总依次约是：60.5 亿元、76.5 亿元、92.3 亿元。 可见各市、县(区)投入的补贴数额是逐年递增的，在山东省居民基本养老保险的补贴框架中占据主要部分。

三、 山东省居民基本养老保险地方财政支持能力测算

研究的财政范围是省级和市县级财政的支持能力，统称为地方财政支持能力。 计算公式为：居民基本养老保险财政补贴负担水平=财政总补贴/财政收入×100%。

(一)山东省居民基本养老保险省级财政负担水平测算

省级财政主要补贴居民基本养老保险的基础养老金部分。 影响山东省省级财政支持能力的直接因素有：东、中、西部地区的养老金领取人口数、基础养老金补贴标准、各级财政的分担比例。 综合以上因素，衡量省级财政支持能力的财政补贴负担水平测算公式如下：

其中，T1为省级财政补贴负担水平，A为山东省每月规定的基础养老金扣除国家每月补贴的基础养老金的差值，a为基础养老金的补贴增长率(已知历年的基础养老金数额，所以在计算当年的T1值时可以把a=0 处理)，r1、r2、r3分别为省级财政对东、中、西部地区参保人员的基础养老金年补贴的承担比例，即40%、60%、80%，p1、p2、p3分别为山东省东、中、西部领取养老金的人数，CZ1为省财政收入。

省财政收入可由山东省财政决算和预算执行情况报告查询可知，山东省省级财政收入2013 年、2015 年、2017 年分别为236.02 亿元、174.29 亿元、249.66 亿元。③数据来源：关于山东省2013 年财政决算和2014 年上半年预算执行情况的报告；关于山东省2015 年财政决算和2016 年上半年预算执行情况的报告；关于山东省2017 年财政决算和2018 年上半年预算执行情况的报告。

关于2013、2015 和2017 年省级财政对山东省居民基本养老保险中基础养老金的补贴已在第二部分计算得出，分别约为12.6 亿元、26.9 亿元、44.7 亿元，则山东省居民基本养老保险省级财政的负担水平为5.3%、15.4%、18%。 由于2015年省级财政当年收入较低，对基础养老金的补贴又是2013年的两倍多，因此，负担水平较大。 2017 年省级财政收入回升，省级财政对基础养老金的补贴一直增加，因此，省级财政的负担水平较2015 年相比仍然增加。 由此可见，省级财政对居民基本养老保险的负担水平是持续增加的，尽管省政府在居民基本养老保险的财政投入方面只有基础养老金补贴，但是由于省级财政收入较少，仅占据市、县(区)收入的近二十分之一，因此相对而言，省级财政对山东省居民基本养老保险的负担水平相对较高。

(二)山东省居民基本养老保险市县级财政负担水平测算

市县级财政对居民基本养老保险的补贴包括三部分：对省内所有参保人员的基础养老金补贴、对参保人员个人账户的缴费补贴和对特殊困难群体的缴费补贴。 衡量市县级财政支持能力的财政补贴负担水平具体测算公式如下：

其中T2为市、县(区)财政补贴负担水平，P为山东省所有参保人数，B为缴费补贴金额，b为特殊困难群体人数，D为市、县(区)基础养老金的补贴总额，CZ2为市、县(区)的财政收入。

2013、2015 和2017 年全省市、县(区)总共财政收入分别为4323.92 亿元、5355 亿元、5848.97 亿元。①数据来源：关于山东省2013 年财政决算和2014 年上半年预算执行情况的报告；关于山东省2015 年财政决算和2016 年上半年预算执行情况的报告；关于山东省2017 年财政决算和2018 年上半年预算执行情况的报告；当年全省市、县(区)收入=当年全省公共预算财政收入-当年省级财政收入。各市、县(区)政府对山东省居民基本养老保险的补贴主要有两个方面，一是关于基础养老金的补贴，二是缴费补贴。 这两项补贴之和为各市、县(区)政府对居民基本养老保险的总补贴。 根据表4、表5 数据计算可知，2013、2015 和2017 年，市、县(区)对居民基本养老保险的总补贴依次是：60.5 亿元、76.6 亿元、92.3亿元，因此山东省居民基本养老保险市、县(区)财政的负担水平为1.4%、1.43%、1.6%。②山东省居民基本养老保险市县区财政的负担水平=市县区对居民基本养老保险的总补贴/全省市县区总共财政收入×100%。从全省范围看，各市、县(区)在居民基本养老保险的补贴中占据主要地位，在山东省基础养老金发放的补贴方面有40%以上的比例都是由市、县(区)提供，缴费补贴全部来自各市、县(区)补贴，但是相对于市、县(区)的财政收入而言，在居民基本养老保险的投入上仅仅占财政收入的1.4%～1.6%，这个比例相对较低。

四、 有关山东省居民基本养老保险良性发展的几点建议

(一)适当再提高基础养老金

从上述分析中可知，各市、县(区)在居民基本养老保险的投入上仅占市、县(区)财政收入的1.4% ～1.6%，从一定程度上反映出对居民养老保险的投入力度不够大，在养老金支出方面还有较大的提升空间。 因此，可通过各市、县(区)再提高基础养老金增加对居民基本养老保险的投入力度，更好地惠及居民百姓。

(二)适当提高缴费补贴，激励居民缴费

政府适当提高缴费补贴，可以凸显出个人账户的作用，同时提高对困难群体的缴费补贴，对选择低档次缴费的群体也适当给予补贴，这样既可以提高困难群体老年时的养老待遇，同时缴费补贴的差异也会刺激一部分人选择较高档次的缴费，体现了社会保障的公平原则。

(三)协调省内区域发展不平衡问题，省财政对各分区的补贴比例进一步调整

省财政可以适当调整补贴比例，减少养老金待遇水平差距问题，对经济发达地区来说，完全有能力承担基础养老金的全额发放，但是就经济发展水平较低的西部而言，各市、县(区)基础养老金一直都是省规定的最低水平，并未在此基础上进一步提高，甚至还有少数地区养老金不能及时发放。 因此，省政府可以对这一地区适当增加补贴比例，这样西部地区在不减少资金投入的同时还可以提高当地的基础养老金发放水平。