深化高校院所职务科技成果产权改革推动陕西经济高质量发展

陈波

作为科技创新的主力军，高校院所职务科技成果转化状况对陕西“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链”进而推动经济高质量发展具有深刻影响。长期以来，产权归属是限制高校院所职务科技成果转化的深层原因。随着《事业单位国有资产管理办法》的修订，对项目完成人赋权并激励其参与职务科技成果转化就具有很大的制度空间。陕西应当抓住这一机遇，积极探索知识产权混合所有制改革等职务科技成果产权变革路径，加快职务科技成果转化，为实现追赶超越提供充沛的科技创新动力。

2015年，习近平总书记到陕西视察，对陕西发展作出追赶超越新定位，提出要落实“五个扎实”，明确指出：“陕西是科教大省，科教资源富集，创新综合实力雄厚。要把这些资源充分挖掘好、利用好、滋养好，推动科技和经济紧密结合，创新成果和产业发展紧密对接，努力在创新驱动发展方面走在前列。”时隔五年，习总书记再次到陕视察，对陕西提出“五项要求”新任务，并就加快陕西发展提出“围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，推动经济高质量发展迈出更大步伐”的具体指示，这为陕西坚定不移地从要素驱动向创新驱动转变，以加快新旧动能转换推进经济高质量发展指明了方向，也对如何发挥高校院所作为科技创新主力军作用，密切融合科技创新与陕西经济高质量发展提出了明确任务。

推动陕西经济高质量发展迫切需要释放高校院所创新活力

发展是硬道理，创新是引领发展的第一动力。近些年，陕西正在从科技大省向科技强省迈进，科技创新及其在陕西地方经济社会发展中的重要作用日益凸显，科技创新资源禀赋优势始终是推进陕西保持追赶超越步伐的不竭动力。据统计，近五年来陕西综合科技创新水平指数从2014年的60.73%增长到2019年的67.04%，居全国第九位;科技活动产出指数由2014年的66.82%增长到2019年的75.42%，位居全国第四位;[1]陕西每万人口发明专利拥有量从2014年的4.77件增长到2019年的12.043件，居全国第七位、中西部第一位。[2]与此密切相关的是，科技创新对经济的推动作用日益突出。据科技部数据，2019年度陕西新认定高新技术企业1824家，增长39.3%，净增1233家，创历史最大增量;[3]技术合同交易额年均增长100亿以上，由2014年的639.98亿元增长到2019年的1467.83亿元，位居全国第六位。[4]尤其是面对2020年年初新冠肺炎疫情带来的负面冲击，一季度陕西省地区生产总值5439.66亿元，同比下降5.6%，全省固定资产投资（不含农户）同比下降16.5%，但以计算机、通信和其他电子设备制造业为代表的高新技术产业却增长26.3%，高新技术制造业投资增长51%，[5]依然是陜西经济发展的亮点与希望。

科技创新在陕西经济高质量发展中的地位日益重要，但总体而言，高新技术产业在经济总量中的占比仍然较小，替换旧动能的强度还不够。对此2020年陕西省政府工作报告明确指出，“产业结构不优，战略性新兴产业、先进制造业体量偏小，引领高质量发展的新动能发育不足，科技创新及成果转化的体制机制不够完善”[6]等仍然是陕西发展中面临的突出问题。究其根源，科技创新与经济发展融合不够紧密是其中主要原因。

高校院所是陕西科技创新最重要的力量，但高校院所的科技成果转化率较低，既不能成为科技成果转化主体，也不能有效满足产业发展的现实需要。从获得的专利数量而言，2018年陕西省获得国家专利授权8906项，其中高校专利数约占56%，获得专利授权数量居前十位的单位中高校占据9家、国有事业编制的研究所1家，而前二十位中有13所高校、4家国有事业编制研究所、2家国有企业编制研究所和1家民营企业（排名第二十位）。可见，若从专利授权量而言，高校院所在陕西科技创新中占据绝对优势地位，相较而言，企业的创新能力则较弱。但在科技成果转化交易方面，高校院所却不如企业。依据《2018年度陕西省技术市场统计年度报告》，2018年陕西省技术输出合同37952项，总成交额达到1125.28亿元，其中企业输出合同成交额由2016年的461.59亿元增长到2018年的845.39亿元，占陕西省技术输出总成交额的75.13%，年均增长率35.33%;企业吸纳技术合同成交额由2016年的262.58亿元增长到2018年的423.62亿元，占陕西省技术吸纳合同总成交额的71.63%，年均增长率27.02%。与此形成对照的是，2018年陕西高等院校和科研机构成交合同11411项，成交额263.14亿元，其中科研机构科技合同成交额占232.68亿元，占高校院所科技合同成交额的88.11%，高校科技合同成交额仅为30.46亿元，距企业科技合同成交额均相去甚远。从知识产权类技术成果交易来看，在2018年陕西省技术输出合同中，涉及各类知识产权的技术合同5984项，合同成交额225.03亿元，占陕西省技术输出合同总成交额的20.00%。其中，技术秘密合同成交额173.98亿元，占知识产权技术合同成交额的77.31%;专利合同344项，成交额37.74亿元，占16.77%。由此可见，高校院所的科技成果还有待加速转化。

现行产权制度安排是影响高校院所职务科技成果转化的深层原因

职务科技成果是高校院所科技创新实力的重要体现。现代科技成果研发已经由过去单个主体完成为主转变为多主体协同完成为主，这其中既需要以科研人员为主体的研发团队付出创造性智力劳动，还需要资金、设备、信息等方面的支持，需要高校研所、企业等单位组织实施，因此职务科技成果所占比例日益增长。数据显示，2018年我国国内发明专利授权34.6万件，其中职务发明为32.3万件，占93.3%;非职务发明2.3万件，占6.7%。[7]从我国国情而言，“职务科研成果本质上是属于国有，多数落户在科研院所、高等学校等特定的公立单位”。[8]也就是说，职务科技成果是当前我国高校院所科技成果的重要表现形式。这对陕西而言，情况基本类同。

科技创新实力不仅体现在重大科技成果的研发，更应体现在科技成果的转化运用，只有将科技成果应用到实践中，将科技创新成果的价值转化为现实生产力，科技创新对经济发展的支撑作用才能真正得到彰显。从这个意义上讲，促进科技成果转移转化是落实创新驱动发展战略的重要方式，是加强科技创新与经济发展紧密结合的关键环节，是实现新旧动能转化的有力支撑。

近些年来，陕西也在积极推动科技成果转化，特别是自2014年国务院实施科技领域“三权”改革以及全国人大通过修改的《促进科技成果转化法》以来，陕西加强了对促进科技成果转化的制度供给。2016年9月，省委、省政府出台了《陕西省促进科技成果转化若干规定》《关于大力推进大众创业万众创新工作的实施意见》，2017年制定《陕西省促进科技成果转移转化行动方案》，2018年2月1日新修订的《陕西省促进科技成果转化条例》正式施行。2019年陕西省发改委、陕西省科技厅等部门印发《陕西省构建全链条产业技术创新体系推动产业创新发展若干措施》等等。2016年以来，“全省高校累计出台成果转化方面政策文件216件，涵盖了科研项目、科研经费、科技奖励、成果转化机构、科研人员薪酬、仪器设备采购等科研工作的各个方面”。[9]这些措施对于陕西科技创新成果转化起到一定的积极作用，但总体来讲，效果仍差强人意。其中最关键的一点就是将研发人员排除在现有产权制度安排之外，没有考虑到科技成果研发人员对职务科技成果的产权主体地位。

实践中，很多科研人员并不热衷于将科研成果转化。一方面是一些科研人员完成的科研创造是以完成科研项目为目的，申请专利等是为了课题结项，而不是从市场转化这一目的出发，其科技成果本身缺乏市场应用性;另一方面，现有法律法规的制度设计对科研人员参与转化缺少全面充分的激励机制，尤其是因产权归属与科研人员没有直接关系，而单纯的奖励报酬机制并不能唤起科研人员对科技成果转化的认同感，缺少参与科技成果转化的内在积极性。这就需要进一步完善权益分配制度改革，构建更加科学合理的权益分配机制，从根本上调动权利人转化成果的积极主动性，打通科技成果转化的“堵点”。

探索陕西高校院所职务科技成果产权改革的路径

国有资产属性及相关国有资产管理制度是限制高校院所职务科技成果产权改革，特别是限制赋予成果完成人产权主体地位的关键因素，若不从国家政策法律层面予以“松绑”、赋权，高校院所职务科技成果产权改革之路将非常困难。幸运的是，自从2014年国务院提出科技领域“三权”改革以来，职务科技成果的产权改革开始了破冰之旅。

财政部、科技部、知识产权局于2014年9月联合颁发《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，允许“试点单位可以自主决定对其持有的科技成果采取转让、许可、作价入股等方式开展转移转化活动”，将科技成果转化的权利完全授予了试点单位，同时允许加大对项目完成人的收入或股权奖励力度，但该规定仅在“中央级事业单位”试点，且试点时间为“2014年10月1日至2015年12月31日”，因此該文件对地方高校院所等单位没有直接效力。2015全国人大修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，在放宽对高校院所职务科技成果管理的同时，允许职务科技成果的完成人“可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议规定的权益”，但又规定“在不变更职务科技成果权属的前提下”这一条件，实践中许多高校院所只能通过加大奖励力度等措施激励项目完成人参与科技成果转化。由于奖励的兑现只能依赖转化的实现，在成果转化不畅时，兑现对完成人的转化奖励只能是“镜花水月”。

2016年，陕西省颁布了《促进科技成果转化若干规定（试行）》（即“陕九条”），规定“可以由高等院校、研发机构的项目完成人自主决定转让、许可、作价投资”，但是在没有所有权的情况下，项目完成人如何“自主决定”职务科技成果的转让、许可、作价投资？毕竟，按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》等上位法的规定，职务科技成果的所有权属于其所在的高校院所等单位，而不是项目完成人，因此实践中没有可操作性。2017年，《陕西省促进科技成果转化条例》修订后规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，除涉及国家秘密、国家安全外，可以自主决定或者授权科技成果完成人决定转让、许可或者作价投资，不需报相关主管部门审批或者备案。”通过对部分省内高校院所有关促进科技成果转化管理办法的调研，发现除由高校自主决定转化以及高校院所与项目完成人协商转化外，很多单位并没有关于授权项目完成人转化的规定。

从高校院所来讲，单位及其负责人依然要承担职务科技成果作为国有资产的保值增值的法律职责，因此必然存在职务科技成果转化中议价太低就可能导致承担国有资产流失的法律责任，而议价太高又会增加项目转化成本等情形，因此在鼓励科研人员参与科技成果转化的具体制度设计上就会设置更大的安全阀以降低风险，这样一来科研人员参与科技成果转化的权利就非常有限。调研中，很多高校院所为减少科技成果转化中存在的国有资产流失风险，在制定相关制度时，表面上赋予科研人员参与科技成果转化的权利，但是在程序设计上科技成果转移转化的决定权仍然属于高校院所等单位所有。有些高校院所在承认科技成果所有权为学校的情况下，允许甚至授权项目完成人参与科技成果转化的谈判以及商定价格，在一定程度上发挥了科研人员的积极性，但这时科研人员并非权利主体，只不过是单位的代理人，其行使权利范围并不确定，并且在最终决定科技成果转化时并没有实际的决策权。

为释放高校院所科技创新活力，特别是为解决职务科技成果产权国有属性与项目完成人无法作为产权人参与而影响转化之间的矛盾，国家财政部分别于2017年、2019年对《事业单位国有资产管理办法》作了两次修改。考虑到该办法自2006年修订以来，截至2017年的十余年之间没有修改过一次，能在最近两年内连续两次修改是非常罕见的，从中也可以看出国家通过产权改革促进职务科技成果等无形资产价值转化的坚定态度。该办法修订内容不仅包括“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批或者备案”之规定，还允许“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位”，更为关键的是该办法规定国家设立的研究开发机构、高等院校“将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的”“由单位自主决定是否进行资产评估”，这就从制度层面降低了高校院所在职务科技成果转化中可能承担的资产流失风险以及相关法律责任风险，为将职务科技成果所有权向项目完成人转移转让提供了可能性。

但职务科技成果毕竟是项目完成人为完成单位任务或主要利用单位物质技术条件所形成的科技成果，劳动雇佣关系理论在现代社会职务科技成果产权界定中产生重要影响，职务科技成果所蕴含的国家利益、单位利益必须得到保护，因此为促进职务科技成果转化而赋予项目完成人一定产权不能以损失单位利益为代价。在此背景下，单位与项目完成人之间通过协商确定职务科技成果所有权就成为一种现实而有效的路径。实践中，四川等省市已于2017年开始有关职务科技成果知识产权混合所有制改革，通过地方立法赋予项目完成人对职务科技成果一定比例的所有权，但由于当时没有上位法依据，并且《事业单位国有资产管理办法》还未作出上述修改，因此其合法性一直饱受质疑。

随着国家层面相关制度政策的变化，陕西推进职务科技成果所有权制度改革的时机已经来临。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”。而2020年习近平总书记到陕视察时提出“五项要求”，其中之一是“打造内陆改革开放高地”，重点是“围绕推进治理体系和治理能力现代化全面深化改革，加强系统集成、协同高效”。加强职务科技成果所有权改革，发挥科技创新对经济高质量发展的重要支撑作用，无疑是落实习总书记对陕西提出的“努力在创新驱动发展方面走在前列”“推动经济高质量发展迈出更大步伐”等指示精神的关键举措。从推进高校院所职务科技成果所有权改革的具体路径而言，一是可以在借鉴四川等省份经验基础上，结合陕西具体情况开展知识产权混合所有制改革实践，通过奖励、协议定价购买、股权激励等方式由高校院所等单位与项目完成人共同持有职务科技成果所有权;二是由高校院所与项目完成人签订职务科技成果长期使用权合同，对双方权利义务以及利益分成进行协议;三是高校院所可以书面授权项目完成人转化职务科技成果，项目完成人可以作为单位的代理人也可以作为职务科技成果的托管人，并就期间的权益进行协商。对于以上路径如何具体展开，尚待进一步研究。

参考文献

[1][4]陕西省人民政府新闻办：陕西举行“五个扎实谱新篇追赶超越再出发”系列发布会（第二场）介绍“充分挖掘好利用好滋养好科教资源努力在创新驱动发展方面走在前列”情况，资料来源陕西省人民政府网站，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/shan_xi/Document/1671600/1671600.htm，最后登陆日期，2020年5月5日。

[2]2019年陕西省知识产权保护状况，资料来源于陕西日报，2020年4月26日第八版。

[3]张梅：2019年我省认定高新技术企业1824家，资料来源于陕西日报，2020年1月20日第六版。

[5]陕西省人民政府新闻办：陕西一季度地区生产总值为5439.66亿元，同比下降5.6%，资料来源陕西省人民政府网站，http：//snydyl.shaanxi.gov.cn/article/39033.html，最后登录日期2020年5月5日。

[6]2020年陕西省政府工作报告，资料来源陕西省人民政府网站，http：//www.shaanxi.gov.cn/info/iList.jsp？tm_id=398，最后登陆日期20204月30日。

[7]国家知识产权局：2018年知识产权保护状况，资料来源于国务院网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/13/content_5357464.htm，最后登录日期2020年4月27日。

[8]王康：關于改革完善职务成果的产权分割？有效促进职务科技成果转化的建议，资料来源中央统战部网站，http：//www.zytzb.gov.cn/tzb2010/jcjyxd/201505/6da5a8b3e1fc4a1597bcdb841e1f9880.shtml，最后登录日期2020年4月30日。

[9]张晨悦：陕西高校科技成果转移转化成效凸显，资料来源陕西省教育厅：http：//jyt.shaanxi.gov.cn/jynews/rdjj/201910/14/93733.html，最后登录日期2020年5月3日。

作者简介

陈 波 陕西省社会科学院政治与法律研究所副所长、副研究员，主要从事知识产权等领域研究工作