关于公共财政预算绩效评价的思考

刘敏 王宏斌 程文

摘要：实施公共预算绩效管理，是中共中央、国务院中发[2018]34号文件明确构建全方位预算绩效管理格局的具体要求。如何推进公共预算绩效管理，实施公共预算绩效评价，这是目前各级财政部门和第三方机构都在研究、探讨、实践的一个重要课题。为此，文章就公共预算绩效评价进行阐述，以便为各地推进实施公共预算绩效评价提供参考借鉴。

关键词：公共预算;绩效;评价

为切实加强公共预算绩效管理，促进公共预算绩效评价，提高公共预算资金使用效益，提升公共预算管理水平，现就如何开展公共预算绩效评价进行阐述，供各地实践时参考借鉴。

一、评价目的

通过公共预算绩效评价，一方面，要促进地方政府和财政部门加强预算收入管理，坚持财政收入预算与经济发展水平相适应，促进政府财税部门积极稳妥、实事求是、讲求质量地组织预算制定，严禁脱离实际制定增长目标，严格落实各项减税降费政策，严禁收取超额税费、虚收空转;促进政府财政部门加强债务管理，严禁超出限额举借政府债务。另一方面，要促进地方政府和财政部门加强公共预算支出管理，坚持有保有压、统筹兼顾、量力而行、突出重点的原则，着力支持国家、地方重点领域改革和重大发展战略，提高保障和改善民生水平，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。

二、评价范围

按照财政部门委托评价的要求，对公共预算进行绩效评价。其评价范围主要包括对公共预算资金安排、使用、管理及其绩效情况的评价。这里的公共预算不是指某一级政府机关单位的部门预算，而是指某一级政府的大财政预算。

三、评价内容及评价指标和标准的设定

公共预算绩效评价内容重点应对公共预算编制（投入）、执行（过程）、绩效（产出和效果）等情况的评价。根据这一内容要求，从财政预算编制、财政预算执行、财政预算绩效等三个方面进行细分量化和共性评价指标设定，其中：一级指标3个，二级指标23个，三级指标61个。评价得分采用百分制。

财政预算编制（投入20分）

1. 地方财政预算编制内容的合法性（10分）：（1）收入预算编制的合法性（3分）;（2）支出预算编制的合法性（4分）;（3）预算收支结果的平衡性（1分）;（4）预算收支编制的完整性（1分）;（5）预算收支编制的精准性（1分）。

2. 地方财政预算编制程序的合规性（1分）：（6）编制程序的合规性指标（1分）。

3. 地方财政预算编制方法的科学性（4分）：（7）依据的充分性指标（1分）;（8）方法的先进性指标（1分）;（9）原则的合理性指标（1分）;（10）编制预算的绩效性指标（1分）;

4. 地方财政预算财力与地方政府职能的匹配性（2分）：（11）地方政府财权与地方政府事权匹配率指标（2分）。

5. 地方財政供养人员的合理性（1分）：（12）地方财政供养人员控制率指标（1分）。

6. 地方政府债务的风险性（2分）：（13）债务率指标（1分）;（14）偿债率指标（0.5分）;（15）逾期债务率指标（0.5分）。

财政预算执行（过程40分）

7. 地方财政预算执行的合法性（14分）：（16）收入预算执行的合法性指标（7分）;（17）支出预算执行的合法性指标（7分）。

8. 地方财政预算执行分析的时效性（1分）：（18）分析的效率性指标（0.5分）;（19）分析的绩效性指标（0.5分）。

9. 地方财政预算调整的合法性（0.5分）：（20）调整程序的规范性指标（0.5分）。

10. 地方财政决算编制的规范性（1.5分）：（21）编制决算方法的可行性指标（0.5分）;（22）编制决算的合规性指标（1分）。

11. 地方财政收支结果的真实性（1.5分）：（23）财政平衡的真实性指标（1.5分）。

12. 地方财力分布的合理性（5分）：（24）地方财力增长的可持续性指标（2分）;（25）地方财力分布结构的合理性指标（3分）。

13. 地方财政预决算公开（1.5分）：（26）预算的公开性指标（1分）;（27）决算审计结果的公开性指标（0.5分）。

14. 地方政府性基金预算管理（1.5分）：（28）征收依据的适用性指标（0.5分）;（29）基金使用的合规性指标（0.5分）;（30）基金收支的平衡性指标（0.5分）。

15. 地方社保基金预算管理（4分）：（31）政策执行的到位性指标（1分）;（32）基金管理的规范性指标（1分）;（33）基金收支的平衡性指标（1分）;（34）基金运行的风险性指标（1分）。

16. 地方国有资本经营预算管理（1分）：（35）经营收入实现比率指标（0.5分）;（36）经营支出实现比率指标（0.5分）。

17. 地方政府采购管理（1分）：（37）采购预算执行率指标（0.5分）;（38）采购节约率指标（0.5分）。

18. 地方财政预算资金管理（3.5分）：（39）一般公共财政年终结余结转率指标（0.5分）;（40）一般公共财政年终结余结转变动率指标（0.5分）;（41）地方总预算暂存暂付率指标（0.5分）;（42）预算资金运行的安全性指标（2分）。

19. 地方财政改革管理绩效（4分）：（43）财政收入管理改革绩效（1分）;（44）财政支出管理改革绩效（1分）;（45）地方财政体制改革绩效（1分）;（46）地方财政制度创新绩效（1分）。

财政预算绩效（效果40分）

20. 预算经济效益（16分）

（47）地方财政总收入占GDP的比重指标（3分）;（48）税收收入的占比指标（3分）;（49）税收收入占比的变动率指标（3分）;（50）非税收入的占比指标（2分）;（51）非税收入占比的变动率指标（2分）;（52）财政支出乘数指标（3分）。

21. 预算社会效益（15分）：（53）地方城镇居民人均可支配收入的变动率指标（3分）;（54）地方农村居民人均纯收入的变动率指标（3分）;（55）地方人均受教育年限的变动率指标（3分）;（56）地方人均期望寿命的变动率指标（3分）;（57）地方城镇登记失业率的变动率指标（3分）。

22. 预算生态效益（7分）（58）地方空气质量的变动率指标（2分）;（59）地方人均公共绿地面积的变动率指标（3分）;（60）地方万元GDP能耗的变动率指标（2分）。

23. 公共预算社会公众满意度（2分）：（61）公共预算满意率指标（2分）。

四、评价原则

1. 坚持科学规范的原则。公共预算绩效评价必须严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定性与定量分析相结合的方法。

2. 坚持公正公开的原则。公共预算绩效评价必须符合客观、真实、公正的要求，坚持依法公开并接受各方监督。

3. 坚持绩效相关的原则。公共预算绩效评价总体应围绕公共预算及其产出绩效进行，做到评价结果能够清晰地反映公共预算和产出绩效之间的紧密对应关系。

五、评价方法

公共预算绩效评价方法总体采用询问查证法、因素分析法、实地踏看、问卷调查、比较法、访谈座谈法、成本效益分析法、专家评议法等。

六、评价依据

1. 《中华人民共和国预算法》等相关法律法规规章;涉及被评地区财政部门与公共预算相关的专项法规制度办法等。

2.  被评地区相关年度统计资料、被评地区相关国民经济发展计划及执行结果情况资料。

3. 被评地区财政年度预算、决算相关资料，包括预算编制意见、草案、正式预算和决算，向政府、人大专题报送的有关预算、决算报告，预算执行分析、总预算、部门单位预算相关会计核算报表资料等。

4. 被评地区财政预算管理改革相关文件、制度、办法。

5. 与公共预算有关的专项检查结果。包括审计部门、财政部门组织开展的公共预算、决算审计报告或专项检查结果资料。

6. 项目组绩效评价指标考核表评分所要求提供的各项评价文件资料等。

七、评价程序

公共预算绩效评价工作一般按照以下程序进行：

1. 根据委托财政部门要求，确定公共预算绩效评价项目对象，明确项目具体要求。

2. 按照规定时间，及时搞好公共预算绩效评价前调查，根据实施项目的具体绩效目标，设计公共预算绩效评价有关表格，并与被评单位对接联系，收集项目绩效评价基础工作资料。

3. 下发公共预算绩效评价通知，并要求被地区政府财政部门做好自评工作，搞好有关表格填报及自评报告撰写工作。

4. 成立公共预算绩效评价组，确定绩效评价工作人员;明确工作范围和职责，召开评价小组成员会议，提出对公共预算绩效评价的要求，明确项目评价的总体时间和人员分工安排。

5. 认真研究制订公共预算绩效评价工作方案。重点明确公共预算绩效评价目标内容、评价方法和依据、评价步骤和人员分工及评价纪律工作要求等。

6. 实施公共预算绩效评价，到被评单位进行现场审核调查，及时、完整、真实地收集公共预算绩效评价相关资料，并对相关资料进行审查核实，做好评价得分初评取证底稿;评价组对各项初评底稿及资料进行整理、汇总，进行综合分析并形成公共预算绩效评价分项指标评价得分结论。

8. 根据现场实施结果情况，撰写公共预算绩效评价报告，在征求被评单位意见基础上，提交正式公共预算绩效评价报告;同时，搞好公共预算绩效评价项目档案整理归档工作。

八、评价结果

公共預算绩效评价结果采取评分与评级相结合的形式。根据得分情况将评价结果划分为四个等级：90分（含）～100分为“优”;70分（含）～89分为“良”;60分（含）～69分为“一般”，60分以下为“不合格”。项目组可根据公共预算绩效指标表所确定的指标分值，逐项进行审核打分，得出评价结果，并在公共预算绩效评价报告中予以列示。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见（中发[2018]34号）[Z].2019-09-30.

[2]财政部.关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知（财预[2013]53号）[Z].2013-05-03.

（作者单位：江苏天元会计师事务所有限公司）