论深化党和国家机构改革研究的三个维度

2020-08-04刘建民方媛

中共石家庄市党委党校学报 2020年8期

刘建民方媛

[摘要]相对于改革开放以来已经完成的七次机构改革，2018年党和国家的机构改革是指向权力及利益的结构性改革，这势必要求在顶层设计、战略布局、权力运行、制度建设等方面做到统筹兼顾和稳步推进，站在历史的高度以宽广视野和整体思维来实践。这样一项跨度大、程度深、范围广的重大改革运动，既需要用承前启后的思维视角在历史回溯中充分利用经验和智慧，又需要把握新时代的主题与深层特征，融入对党的最新理论成果的思考与践行中，在应对机遇与挑战中推进国家治理体系和治理能力现代化，构建具有中国特色和世界意义的国家治理范式。

[关键词]机构改革;维度;治理

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009-0169（2020）08-0020-05

2018年启动的机构改革是改革开放以来，党领导的八次机构改革中最具有历史性意义的一次，不仅仅要和新时代的国家治理现代化联系起来，更要和改革开放的伟大进程联系起来，和实现民族复兴伟大中国梦联系起来，把认识与思考置于历史逻辑、时代逻辑和理论逻辑的融会贯通中，进而处理好理论与实践、历史与现实、传统与现代等多重的原则性关系，在实践和理论层面形成生动表达与系统思考。

一、历史进程中的图景与叙事

党对党和国家机构改革的高度重视，可以追溯到铁马金戈、血色浪漫的革命年代。在新民主主义革命时期的局部执政中，从“以俄为师”的艰苦创业到革命新道路上的浴血奋斗，党从无到有初步建立了一套符合中国具体国情的党和政府的职能机构，或许因为严峻形势所迫还不能称之为严格规范的“体系”，但确实为革命运动的胜利发挥了重要作用。新中国成立后，在社会主义改造完成开始有中国特色的社会主义建设中，党逐渐意识到“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是产生了同旧的所有制关系不再相适应的新的生产力的必然结果”[1]，这个重要论断在和平建设时期的重大指导作用，逐步建立起符合中国经济社会发展实际的机构职能体系，推动社会主义建设取得了举世瞩目的成就。

纵观已经完成的七次机构改革，在改革重点、改革内容及改革策略等方面皆各有侧重，但有几个重要的关注点是贯穿始终的。

第一，流程式改革是统一标签。以流程视角来看已经完成的七次机构改革，不难发现流程六要素（资源、过程、结構、结果、对象、价值）皆有不同程度的体现。七次机构改革都是在党的领导下，政府通过行政力量调动各种资源，把治国理政的行为演绎出有内在关联的过程。这个过程表现出行为活动之间相互作用的独特结构，以行政效率的结果形式呈现在政府、社会、市场等各主体面前，体现出在社会主义建设中的独特价值。从历史进程来看，我们必须充分重视流程式改革所作出的重大贡献，但显然不能仅仅满足于此，更应该在此基础上，追求有着更为重要作用的结构式改革。这实际上符合邓小平的改革思路：“改革的内容首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[2]当然，以往的机构改革没有完全达到邓小平的预期目标，主要原因还是在于这种行政式改革专注于为了便于管理而进行的职能调整及专业分工，而在政治及结构层面更注重协调合作的任务，则需要在接下来的权力及利益层面的结构性机构改革中继续努力。

第二，追求效率是机构改革的主要目标。1982年机构改革时，邓小平曾经以“机构臃肿、机构林立、人浮于事、效率低下”来形容当时工作中存在的严重问题，向党内发出“精简机构是一场革命”[3]振聋发聩的警告。这实际上也指出了机构改革的逻辑与目标，即在精简机构和人员的基础上解决人浮于事的问题，从而实现追求效率的改革目标。这一点在此后六次的机构改革中，皆是贯穿于顶层设计的重要元素。从宏观上说，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的重大转变创造的是追求效率的思想、社会和制度环境;从中观上说，体制改革、政企分开、简政放权等不同层面的改革为追求效率创造了前提和条件;从微观上说，七次机构精简和人员裁汰见证了效率逐渐提高的进程。纵观这七次机构改革，通过党政职能机构的整合重组，在科学设置部门和组织，合理分配权力和配置职能，调整政府、社会、市场的定位及彼此关系等方面皆进行了具有鲜明时代印记的改革，极大提高了行政效率，也反映在改革开放四十余年沧海桑田般的变化中。

第三，与社会发展紧密相联是鲜明特色。伟大的时代孕育伟大的思想，伟大的思想指导深刻的社会实践活动，历次机构改革都反映出社会发展的客观要求。1982年机构改革面对的是长期以来以高度集中、行政管理等为特征的计划体制所遗留的行政弊端，庞大而臃肿的机构和人员束缚了改革开放的步伐，决定了这次改革的主题是精简机构和人员。1988年机构改革源于改革开放十年之际，对内改革对外开放都取得了巨大成就，但政府在急剧变动的环境中不断凸显一系列的不适应，因此首次提出了要转变政府职能的理念，这也深刻影响了以后的机构改革。1993年机构改革有两个重大前提，邓小平1992年“南方谈话”引发的思想解放潮流和党的十四大作出的建立社会主义市场经济体制的重大决定，决定了这次机构改革要为建立社会主义市场经济提供支撑和保障。1998年机构改革是在社会主义市场经济建立过程中，政府计划经济思维的一些弊端引起了深刻反思，如何建立更有益于社会主义市场经济的服务型政府成为主题。2003年机构改革发生于世纪之交，主要是为我国加入世贸组织服务，这从撤销对外经贸部和组建商务部的代表性动作中可见一斑。2008年机构改革是对“大部制”思维的具体实践，这对我们应对世界金融危机，推动社会主义事业向前发展起到了重要作用。2013年机构改革是面对党的十八大以后新形势新局面新要求，重点思考如何处理好政府和市场共生共存的关系。七次机构改革实现了从传统社会主义计划经济时代的机构职能体系向现代社会主义市场经济时代的机构职能体系的历史性转变，但仍未解决的一些权力与利益方面的深层次问题提醒我们要时刻保持清醒，接下来的机构改革必须坚持“放管服”改革的定位、理念及相应策略，以完成“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[4]的历史任务。

二、时代意蕴和现实观照下的改革

正如上文所言，已经完成的七次机构改革是基于经济社会发展的重大需求，在机构与人员的消长变化中反映出深层次的时代特征。新时代的新形势提醒我们要“从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果”[5]。正所谓从头越，苍山如海，残阳如血，2018年机构改革是党站在新时代的新起点上，基于世情、国情、党情深刻变化的客观把握，特别是对新时代的历史方位和时代主题进行准确判断后的重大决策及制度安排，充分反映了党的忧患意识、坚定决心和奋斗姿态。

从世界范围内各国政府机构改革的规律来看，如何科学配置政府职能，根据社会生活的复杂变化来做好治理服务始终是关注重点。第二次世界大战之后，凯恩斯主义有力推动了西方经济社会的发展，也促使西方国家逐渐对政治—行政理论和科层管理理论等进行反思，而公共行政理论越来越受到重视并引领了至今方兴未艾的公共行政改革运动，使政府“更青睐于选择非强制性工具，放松管制，鼓励公众参与，创新公私合作治理手段，提倡公共服务的市场化和私营化，以及公共管理的社会化”[6]，反映在公共服务、社区治理、协商合作、大部门体制等部门与机构改革上，极大提高了西方各国经济社会的发展水平和现代化程度。特别是随着全球化、信息化进程的加速，治理理论等来自思想理论层面的反思推动西方政府机构改革持续深入开展，在理念、结构、形式等层面产生了世界性影响。橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。尽管意识形态、历史传承、文化背景和现实状况有着很大不同，但西方国家在机构改革上的理论和策略仍然值得我们深思，必须以兼容并蓄的态度学习借鉴。也就是说，我们的机构改革必须融入世界机构改革的潮流，同时要为世界提供机构改革的中国智慧和中国方案。

从现实国情来看，当前我国正处于新时代实现民族复兴中国梦的关键时期，这是一切变革的重要依据。“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找”[7]。这提示我们，从站起来、富起来到强起来的历史逻辑中，或许能窥见一系列变革的时代诱因。如果说孕育于革命运动实践的毛泽东思想，指导革命取得伟大胜利完成了中华民族“站起来”的历史使命，那么邓小平理論、“三个代表”重要思想、科学发展观指导了改革开放的伟大进程，完成了中华民族“富起来”的历史使命，而习近平新时代中国特色社会主义思想则要完成中华民族“强起来”的历史使命，这更是紧紧抓住了时代主题。我们的时代主题是什么？就是要集中精力谋发展，就是要完成全面建成小康社会、实现社会主义现代化的历史重任，这是党领导全国各族人民在新时代所要进行的伟大斗争，也对党加强自身建设、提高治国理政能力提出了更高要求。党要在新时代新形势下领导人民走好现在和未来的路，首先在于对现实国情的精准把握和社会主要矛盾发生变化的重大判断，这也是党作出一切重大决策包括机构改革的出发点。

同时，以机构改革推动党和国家机构的结构性改革和内涵式发展，在创新中传承，在变化中坚守，也体现了党对所承担历史任务的清醒认识，这是与党情所发生的深刻变化分不开的。从党面临的机遇和挑战来看，同样需要通过机构改革来加强和展现领导力及治理能力。中共中央组织部党内统计数据显示，截至2019年底，中国共产党党员总数为9191.4万名、基层组织468.1万个。这样一个超大型马克思主义政党，在严峻的执政环境中面临着管党治党的重大考验，特别是多元化思潮带来的不断冲击，是党必须面对且容不得半点懈怠的严峻挑战。党要抓住机遇战胜挑战，不但需要增强应对考验和抵御风险的先进性和纯洁性，而且也需要持续提高执政能力及工作效率，在人民群众的信任和支持下完成所肩负的历史使命，其中，做好机构改革是重要的内容和途径。同时，领导机构改革本身也是党的一大挑战，因为“改革党政机构自身的阻力，来自于观念，来自于审批，来自于权限调整，来自于部门利益”[8]。如此多层面的纷繁复杂形势，意味着党要在“四种考验”中克服“四种危险”，必须把破而后立和边破边立结合起来，在思想、制度、行政等方面以前所未有的力度啃硬骨头，以自觉性、积极性和创造性在挑战中战胜挑战，继续推动党和国家事业向纵深发展。

三、改革的理论依据与政策取向

党的十九大指出：“这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。”[4]机构改革适逢这一千载难逢的历史机遇。这样一个伟大时代的机构改革，是以习近平同志为核心的党中央立足于破解改革开放中出现的艰巨性、复杂性、敏感性问题，所作出的重大决策及整体谋划，有着深厚的理论基础和深刻的现实依据，那就是习近平新时代中国特色社会主义思想及其指导下发生的重大社会变革。

习近平新时代中国特色社会主义思想对实践的指导作用，是在马克思主义及其中国化理论成果那里早已被验证过的理论与实践相联系的原则。马克思主义指出，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾运动是推动人类社会发展的根本动力。正基于此，马克思在《政治经济学批判》序言中明确指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。”[9]591—592这也意味着，必须从“社会生产力和生产关系之间的现存冲突中去解释”[9]592，把生产力和生产关系矛盾运动规律作为判断时代变革的客观依据。这深刻影响了中国共产党关于机构改革的思想及决策。中华人民共和国成立后，在完成社会主义改造进行社会主义建设时，毛泽东就指出要根据生产力的发展要求适时对生产关系进行变革，使得社会主义社会的矛盾运动推动事业在艰辛探索中曲折发展。改革开放时期，邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观皆根据经济社会发展的需要紧紧抓住时代主题，指导机构改革融入这场治国理政的大变革进程中。正所谓“问渠哪得清如许”，不同时期的思考与探索为习近平新时代中国特色社会主义思想指导新时代深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了重要理论基础。

习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新理论成果，是中国特色社会主义事业的指导思想，其全面深化改革的思想自然包含对深化机构改革的重要指导，这体现在以下三方面。

第一，要紧紧把握住机构改革所处的历史方位。“对深化党和国家机构改革重要性和紧迫性的认识、对改革方案的研究谋划，都要放到时代背景下、站在更高层次上来把握”[10]。党的十八大以来，党和国家事业发生了历史性变革取得了历史性成就，为民族复兴而助力的全面深化改革正推动着社会各层面发生着深刻变化。这种深刻变化源于中国特色社会主义进入新时代，党对社会主要矛盾已经发生变化所作出的重大判断。人民群众对物质生活和精神文化生活要“吃好喝好穿好学好玩好”的需求，已经转变成要以美好生活的获得感、幸福感来作为衡量标准，这既需要政府、社会、市场来提供管理与服务，更需要人民群众自身更深入广泛地参与到这一过程中，但无论哪个方面都离不开制度层面的保障。只有完善的制度才能适应社会发展需求为改革提供有力保障，而机构改革是制度建立健全的重要举措。人类社会发展揭示出一条规律性认识，即上层建筑必须因势而新，新时代对这种“新”提出了更高要求：“不仅要求我们立足当前，从党和国家机构职能上为决胜全面小康社会提供保障，而且要求放眼未来，注重解决事关长远的体制机制问题。”[11]因此，历史方位的变化要求我们审时度势，谋而后动，必须紧紧抓住发展中的“不平衡”“不充分”的症结，聚焦民心所向、发展所需、問题所在来寻求破局之道，通过包括机构改革在内的一系列重大变革，来满足人民日益增长的美好生活新需求。

第二，要紧紧把握住机构改革的方向。这次前所未有的机构改革指向哪里？党的十九届三中全会明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”[12]。这明确指出了机构改革与国家治理之间的内在关联。国家治理体系的现代化表现为国家治理能力的现代化，而如果做到集中体现一个国家的制度和制度执行力这一关键点，需要机构在机构体系、职能体系和权力体系等层面做好体制机制支撑，可以说深化党和国家机构改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求、战略举措和制度保障。这也要求，在国家治理体系和治理能力现代化的导向下，机构改革要建立起以整体性和系统性为特征的机构职能体系，做到“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”[4]，切实把机构改革作为国家治理主轴的定位展示出来。因此，为了从根本上改变同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、实现国家治理体系和治理能力现代化的不完全适应，赢得这场新的历史条件下自我革命的胜利，机构改革的长期规划是解决体制机制问题，完善中国特色社会主义制度，健全中国特色社会主义治理体系;机构改革的短期目标是着力在一些重点领域和关键环节上做好调整、重组和优化，在提升治理能力上下功夫，解决发展中的突出矛盾。

第三，要紧紧把握住机构改革的重点。2018年机构改革是“一场系统性、整体性、重构性的变革，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有”[13]。在此视野和格局下的机构改革重点已经非常明确，那就是在加强党的全面领导下，统筹党政军群四大领域的机构改革，实现部门职能的合理配置，推进党和国家事业的新发展。以政府领域来说，若在机构改革中实现政府职能的合理配置，必须坚持以问题为导向，要在政府机构设置上做到合理性，而这主要是通过两种相辅相成的途径来实现：“一是政府机构的增设、裁撤、重组、合并、扩大、缩小;二是政府机构间关系的重构。”[14]这种编制上的整合和关系上的调整，不是以往行政管理理念下的简单行政改革，而是政府面对社会、市场、公民等各主体不同需求的治理性变革，是在权力分配与运行的前提下，做到“该加强的加强，该调整的调整，该完善的完善，该改进的改进，不能有任何含糊和犹豫”[11]。在此基础上，机构改革在内外两个领域同时推进，政府内部实现机构、资源、人事、权力等关系的重组和运行，外部实现政府与政党、第三方部门及公民的协调与合作，在破除制度障碍后努力构建一个人民满意的服务型政府。政府领域的机构改革如此，其他领域亦发生着异曲同工的改革。如此一来，在党的以及军群领域的机构改革，与政府机构改革统筹协调，整体部署，稳步推进，相得益彰，形成机构改革大潮来激荡新时代，以期引起时代的巨大回响。

参考文献：

[1]马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009：684.

[2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：177.

[3]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：396.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2017-10-27].http： //news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017/10/27/c_1121867529.htm.

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[6]石佑启，刘茂盛.政府治理变革下行政法之革新——结构功能主义的分析方法[J].东南学术，2018，（4）.

[7]马克思恩格斯文集：第9卷[M].北京：人民出版社，2009：284.

[8]汪玉凯.党和国家机构改革与国家治理现代化[J].领导科学论坛，2018，（4）.

[9]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009.

[10]中共中央举行党外人士座谈会和民主协商会习近平主持会议并发表重要讲话[EB/OL]. [2018-03-01].http：//politics.gmw.cn/2018-03/01/content_27864304.htm.

[11]丁薛祥.深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[N].人民日报，2018-03-12（6）.