路政统一视野下的近代铁路负责运输制度及其绩效

2020-08-03李强

安徽师范大学学报 2020年2期

李强

关键词：民国时期;路政统一;铁路;负责运输制度;转运公司

摘要：我国铁路营运之初，因路政管理权分散和负责运输制度缺失，导致铁路货运弊端丛生。北洋政府交通部虽为施行铁路负责运输作出努力，但收效甚微。南京政府铁道部积极推行负责运输制度，成效显著，并与铁路联运实现初步结合，路政统一取得较大进展。

中图分类号：F129文献标志码：A文章编号：1001-2435（2020）02-0098-09

Modern Responsible Railway Transportation System and Its Performance under the Vision of Road Administration Unification

LI Qiang （Historical Culture and Tourism College，Fuyang Normal University，Anhui Fuyang，236037，China）

Key words：the Republican period;Road administration unification;Railway;Responsible transportation system;Transit company

Abstract：At the beginning of Chinas railway operation，because of decentralized road administration and lack of responsible transportation system，the disadvantages of railway freight prevail. Although the Ministry of Communications of the BeiYang Government had made efforts to implement railway responsible transportation system，it appeared to have little effect. With notable success，the Ministry of Railways of the Nanjing Government actively promoted responsible transportation system and achieved a preliminary combination with railway intermodal transport，which brought great progress in road administration unification.

鐵路最重要的责任是为社会提供完善的运输业务，包括提供足够车辆装载货物，以及能迅速且安全地将货物运抵目的地。同时，铁路货运是一个负责运输的过程，这是指由于铁路的过失而发生货物灭失、损坏，由铁路负赔偿责任的制度。铁路运输货物，凡由当事人疏忽或不尽职守而发生遗失或损坏，依照公法或习惯，均应负赔偿责任，此即英美所谓公法上之责任（Common Law Duty）。[1]275负责运输是指铁路对于货商所托运的货物，自收到货物开始至将货物运抵目的地交付收货人止，在这段时间内，铁路要担负保管、安全运输以及损害赔偿的责任。欧美各国的铁路货物运输均实行负责运输。他们通过制定运送法律（Law of Communication）规定铁路必须实行负责运输，包括肥料、煤炭等比较污贱的货物，从而树立起铁路和民众对铁路负责运输的意识。[2]24

近代以来，列强向中国资本输出修筑铁路，但负责运输的管理模式没有被同步转移。我国铁路营运初期，并没有形成一个能够统筹整个铁路行业，适应铁路发展的行业性垂直管理体制，[3]2路政管理分散，各线路各自为政。加上货运设备简陋，运输制度不完善，货商自负货运安全责任。这种制度在中国铁路早期货运中普遍实行，滋生诸多弊端。无论北洋政府交通部还是南京政府铁道部，均将路政统一作为努力目标，而作为国际通用运输规则的负责运输制度能否在各铁路局施行，以推进铁路运输业务发展，是实现路政统一的重要标志。目前，学界对于民国时期铁路负责运输的研究已有所涉及，1但尚无专文系统研究。本文拟结合路政统一的历程，通过考察铁路负责运输制度实施经过，分析当时铁路货运存在的诸多弊端，在此基础上，评述不同时期铁路部门推行负责运输制度的努力及其绩效。

一、早期路政管理权分散与负责运输制度的缺失

近代中国铁路由于受借款合同的束缚，大多是在帝国主义列强不同程度的控制影响下经营的。[4]346这使当时中国铁路运营制度十分混乱，“英资创办之沪杭甬、京沪及北宁三路与津浦南段一部，一切制度，悉以英制为依归，而法款之平汉、陇海、正太皆以法制为标准;胶济与津浦北段悉以德制为循规”。[5]31 中国铁路从开始就采取分线设局的管理体制，不论路线之长短，运输之繁简，各路均设管理局，直属于交通部。各路局往往各行其是，造成路政管理权分散，运输效率低下。这种局面的形成，使近代中国铁路在运营和管理上处于各自为政的状态，既不利于各地区间的物资运送和经济交流，也在一定程度上阻碍了铁路运输业务的发展。于是，实现铁路运营管理制度的统一，便成为晚清、民国时期政府努力的方向之一。[6]

货物负责运输是铁路运输的根本原则。[7]4我国铁路运营之初，就有官员提出实行负责运输的建议。光绪三十三年（1907）6月，御史叶芾棠援引欧美铁路负责运输制度，奏请改良我国铁路运输办法，请求筹备负责运输。[8]1此建议没有被采纳。既然欧美各国铁路运输都实行负责运输制度，为何西方列强“支持”修筑并派员管理的中国铁路没有采用国际规则，实行负责运输呢？我国铁路实行货运不负责制度，除了铁路规章不完备、铁路运输无长远规划以及管理人才缺乏等自身原因外，也与外国管理人员贪图省事，因陋就简有一定关系。当时任职北洋政府交通部、曾经留美博士许传音就此指出：“当铁路开运时，所用之人员可分为二部份，一部份为中国官僚，一部份为外国人员。铁路管理全权，均在此外国人员部份手中，然此部份人员，如其谓为铁路专家，不如谓为债权者之代表人及外洋铁路材料厂家之介绍人，不但对于铁路管理，不能真切执行，即应办应管之事务，亦多放弃。以外人来管理铁路，自不能真正为国民为社会谋幸福，为铁路谋利益。外人以能省事自以省事为主旨，所以铁路应办之负责运输，亦置之不办，一切因陋就简，只求有一条铁路通车行车而已”。[2]25

1915年1月，交通部饬令京汉、京张、津浦、京奉四路筹拟铁路负责保管货物办法。4月，津浦路复函表示，铁路负责保管货物须在各大车站多建货栈，添置篷车、篷布、货磅等，“惟现在款项支绌，一时尚难兼顾从速兴办”。京张、张绥路拟订负责保管货物办法九条。6月，交通部电催京汉、京奉两路局拟订负责保管货物办法，“旋京汉、京奉路以此项担负保管手续至繁，现甫议有眉目，少迟即将大概办法陈明”。[15]20257月，京奉路就此复函，报告负责保管分年筹备办法清单以及筹备款项大致为350万元。1916年12月，在交通部召开的交通会议上，王润贞等提交运输货物宜负损失赔偿之责建议案，会议认为不可草率审议通过，建议召开各路车务人员共同讨论决定。

1918年6月，交通部召开第一次全国铁路运输会议，3会议上，由交通部向会议提交《筹备各路运货实行负责案》，吉长路局提出《铁路承运货物宜负责任案》，积极推动实行铁路货运负责制，但当时会议上的反对声音很高。参加此次会议的许传音就此指出：“此项重要议案，虽经部长交议，表面上虽敷衍，然实际上会场内空气均一直认为不可行，尤以外籍车务处长反对最烈，我国处长、局长随声附和之。虽经叶部长亲自嘱人疏通，亲自授意，嘱在会场多说话赞助之……然经数次会议之结果，长时间之争论，对于该案之可以成立与否，尚费许多喉舌，始勉强将该议案通过成立，以敷衍部交会议之面子。该时阻力及反对之伟大，可想而知”。[2]26经过两次会议审查，最终形成6点决议：（1）分三年筹备;（2）筹建仓库;（3）各路筹办相互保险办法;（4）法规会制定各项章程;（5）调查并翻译各国关于负责运输法规及案例以供参考;（6）请交通部咨财政部对于货物装车后卸车前厘金税卡不得稽查。[16]69

第一次運输会议结束后，交通部电令各路局将1918年8月1日作为各路着手筹办负责运输的开始时间。同时要求各路局不得以款项难筹而推迟延期。1920年9月，路政司司长郑洪年就货运负责分期筹办情形呈文交通总长，将货运负责分三期进行，第一、二期时间为6个月，第三期时间为1年（具体情况见表1）。成立以刘景山为主任，魏武英、余垿为副主任的筹备处，公布筹备处工作章程。1920年11月24日，交通部颁布《国有铁路货车运输负责通则》，定于1921年1月1日全面实行。

1921年5月，第三次全国运输会议召开，会议仍将负责运输作为重要议题，目的在于进一步完善负责运输相关规章制度。会上，交通部、京汉路、沪杭甬路分别提出《拟减轻货运负责之加价案》《拟实行铁路代运货人垫缴厘金关税案》《统一运货负责办事细则案》等，交由大会讨论。对于负责运输运费加价一成，一直遭受多方质疑，认为有失公允，会降低货商直接报运的积极性，减少货源。会议研究决定，再试行6个月，各路报告具体情形，由下届会议决定是否取消。铁路货捐的存在是阻止客商直接向铁路报运的主要原因之一。“查各路自本年（1921年）一月实行运货负责以来，客商颇称便利，惟仍未见此项运输发达，究其原因，盖以验关纳税，须货人亲自照料一层，实为主因”。[14]93对此，会议认为应该由交通部与厘金局磋商确定一定的纳捐标准，但会议并未就此形成决议，而是指定津浦路局车务处长等人审查此案，两月内报告。对于统一货运负责办事细则，因“当时急于厘订，或有未能详尽之处”，可以参照沪宁杭甬货运负责办事细则，再行修订。到1921年底，铁路货物负责运输已实行近一年，除津浦路外，其他各路收效甚微（具体见表2）。

1925年9月，第六次全国运输会议召开，交通部就货物负责运输实施以来，成效不显著，再次提出《提出货运负责案》。从会议记录来看，与会人员对负责运输运价、货栈建设、货运保险、宣传办法等进行较为深入的讨论，形成三点决议：（1）请部中委派富有经验人员，根据保险之原则，研究各保险公司核收保险费之成数，及各铁路对于铁路负责运输应加之价，所有保险上附属之法则（如准备金等），并应注意;（2）暂时仍续用铁路负责运输通则，惟对于负责之运价应妥为修改;（3）此暂行之铁路负责运价容俟来年修订时讨论。[14]541这些决议对于推动负责运输实施并没有实质性的作用。

民国初期铁路施行货物负责运输，交通部虽然作出较大努力，但仅有四洮铁路、吉长铁路、胶济铁路等实行负责运输。1当时推行铁路货物负责运输制度可谓举步维艰，收效甚微，究其原因，主要有如下三点：一是北洋时期时局动荡，内战频繁，铁路运输时常中断，施行负责运输制度缺乏相对稳定的政治环境;二是铁路货捐的存在，使客商直接向铁路报运货物的可能性减小，只能依靠转运公司代办。当时的北宁铁路部门也尝试与山海关厘金局商量解决办法，“惟厘金人员不受协商，裁撤山海关厘金事，对方要求每年三十万两之代价，为数过巨，未能办到”。[14]539换言之，无论中央交通行政主管部门，还是财政部门，均难以将铁路货捐从厘金体系中剥离出去，更无力对铁路货捐做整体性的改革或者废除。[17]三是路政管理权不统一，跨路运输存在诸多不便，遑论货物的安全。交通部深知负责运输对于铁路事业发展的重要性，推行负责运输制度较为努力，但因路政管理权分散，难收其效。路政司关于负责运输的决议，各路局总以各种理由推脱或敷衍，致使成为一纸空文。

三、南京国民政府铁道部切实推行负责运输制度与路政统一的进展

1928年10月，南京国民政府成立铁道部。这是中国铁路史上第一次设置中央集权的、适应铁路专业化网络化需要的、实施集中统一指挥的铁路行业专门管理机构，[3]3旨在进一步强化和提高北洋政府时期铁路管理体制，并对当时铁路行业的行政体制、运营体制及运输体制实施系统规划，努力实现路政管理统一。

1932年3月，顾孟余出任铁道部部长，针对铁路因不负责运输引发的诸多弊端，决心推行铁路负责运输。“本部为完成铁路应负之使命计，为解除商民之痛苦计，为发展国家社会之经济计，毅然排除一切困难，下最大决心，实行改革不负责运输为负责运输”。1为全面施行负责运输，铁道部在部内成立负责货物运输委员会，由业务司司长俞棪主持工作，帮办谭耀宗具体负责。在该会的努力下，在短期内制订各种章则10种，即《货车负责运输通则》47条、《货车负责运输办事细则》151条、《各种书单簿据格式》47种、《提货单章程》20条、《提货单附货商须知》16条、《提货单处理细则》19条、《提货单格式》12条、《篷布绳索使用方法》、《零担车处理方法》、《路警押运货车办法》等。这些规章制度于1932年7月13日公布，于9月1日施行。此后又继续拟订《承办装卸货物脚行规则》《雇佣装卸夫装卸货物服务规则》《运费计算方法》《车辆支配办法》以及《负责运输监督办法》等。[18]13

铁道部此次推行负责运输制度，并没有立即全面启动，而是先在6月中旬选定津浦、京沪、沪杭甬三路进行试点。负责货物运输委员会要求三路根据各站货运多少及货栈或仓库情况，进行详细调查，决定津浦路暂时在徐州至浦口段各站实行，京沪、沪杭甬路选定南京江边、下关、麦根路、上海北站、南站、新龙华、闸口、南星桥等8站实行。8月19-22日，各站遴派货运负责人员到铁道部开会，针对负责运输各项规章制度以及办理手续进行培训，受训人员回去再对各站人员进行指导。本次推行铁路负责运输，铁道部吸取以往教训，认为“一半也许是人民不明瞭负责运输的利益，一半路局方面因为种种困难，没有切实去办”。[19]1业务司司长俞棪在培训会上指出：“因为不负责任的关系，铁路的设备上得将就就将就，铁路人员办事上得敷衍就敷衍，久而久之，员司养成一种官僚恶习，铁路失却营业本质，货商托由铁路运送的货物，不但是毫无安全保障，并且感受种种不便”，[7]5为了安全起见，货商委托转运公司报运，“转运公司因利益所在，遂乘机垄断，任意居奇，甚或勾结车站不肖员司上下其手，一般货商大受剥削”。[7]5要求铁路员司消除以往工作中的积弊，认真办理负责运输。负责运输委员会成员还就负责运输的相关规章制度进行全面的解释。

为保障负责运输顺利实施，8月23日，铁道部派业务司副司长陈清文率领业务人员和各分段长分赴津浦路浦徐段沿站进行指导与培训。“9月1日率领课员叶在铤、丁善举等会同工程司沿路整理货场及设备，并切实指导各站员司妥慎负责办理”。[20]301932年9月1日，京沪、沪杭甬两路事先选定的8站与津浦路徐州至浦口段实行整车负责运输。9月10日，京沪、沪杭甬两路再加入杭州站、艮山门站、拱宸桥站，9月15日，吳淞、昆山、常州、丹阳、镇江、江边、龙潭、松江、嘉善、嘉兴、硖石、长安等14站加入。9月20日，上述25站不满整车货物也实行负责运输。10月1日，京沪、沪杭甬两路全线大小各站一律办理负责运输。[21]1-2津浦铁路于11月1日全线实行负责运输，平汉、南浔、陇海各路相继实行货物负责运输。（具体情况见表3）

要考核负责运输制度施行绩效，一方面看货物运量和运费收入是否增加，另一方面考查负责运输损失赔偿数额的大小。津浦路是最初实行负责运输三条铁路之一。从实行负责运输最初20天的每天运量来看，由最初的每天300多吨，很快上升到1000多吨，其中最多的一天多达1790吨。这充分反映出负责运输蒸蒸日上的态势。1到11月1日，津浦铁路全线实行负责运输，到11月中旬，每日收入由6万元增至8万元，到11月底，已达10万元。与1931年同期相比，1931年11月上旬平均为619078.4元，1932年为747588.49元，增加128510.09元;1931年中旬为489201.22元，1932年为713261.15元，增加224059.93元。同时，往年津浦路客运较货运为盛，1932年货运则倍于客运。[22]17京沪、沪杭甬两路货物运量大，但也是转运业与铁路负责运输竞争最激烈的线路。1921年底，两路已实行负责运输近1年，负责运输的运量为660吨，运费为944元（见表2），这与两路充裕的货运量相比，真是微乎其微。1933年8月底，是此次负责运输实行1周年之际，统计显示两路负责运输的运量超过83万吨，运费为227万多元，负责运输在运量和运费收入上均居于绝对优势（见表4）。

货物损失赔偿是推行负责运输制度之前讨论较多的话题。在实施负责运输前的培训会上，铁道部特意安排已经开展货运负责的胶济铁路代表到会就损失赔偿情况进行说明，[23]41以消除与会代表的顾虑。到1933年8月底，京沪、沪杭甬两路作出相关统计，共计赔偿1867.33元（具体见表5），只占表4中负责运输运费总收入227万元的0.08%。运量和运费收入的明显增加，损失赔偿数额较小，足以反映出此次推行负责运输制度所取得的显著成效。

在铁路负责运输取得良好绩效的同时，铁道部也努力推进运输规章制度的建设，以巩固路政统一进展成果。1932年7月，南京政府铁道部公布《货车运输负责运输通则》等10种规章制度，于9月1日实行货运负责制。1935年5月，铁道部召开第九次全国运输会议。会议认为“负责运输实行有年，成效卓著，所有托运货物，出因本身物质上铁路不能负责外，已一律由铁路负责运输，是铁路运输已转以铁路负责者为主体，以前颁行以铁路不负责为主体之运输通则，已不适用，实有彻底修订之必要，决定合并货车运输通则与货车运输负责通则为一种通则，且以年来颁行之提货单章程及代收货价章程，均为货车运输中之重要规章，亦应归并于通则之内，遂成最近颁行之铁路货物运输通则”。第九次运输会议审议通过了《国有铁路货物运输通则》，于1935年10月1日实行。“种种商业化、科学化、纪律化的新办法，实足推进各路业务最大的动力，这是代表业务革命史上第二阶段的开始。”[24]46

在负责运输制度顺利实施同时，铁道部开始谋求进一步的路政统一，即恢复因战乱中断的铁路联运制度。如果说负责运输制度有助于实现货商向铁路直接报运，提高铁路运输效率，发挥铁路服务经济社会发展功能的话，铁路联运则是消除不同铁路之间的运输壁垒，达到物流畅通的目的。实现二者的有机结合，是铁道部努力推进路政统一乃至路网一体化的目标追求。建立有负责运输基础上的联运制度有助于各自为政的中国铁路运营制度，成立起统一、协调的国有铁路的运输体制。

1932年10月，铁道部在负责运输实行一个月后，立即推动津浦、京沪、沪杭甬三路举办货物负责联运。1933年11月，铁道部要求全国各路均实行货物负责联运。为了鼓励货物远销，铁道部制定《货物运输递远递减办法》，规定凡货物运输里程超过500公里的，每100公里减收运费1%，以减轻客商成本，使货物远销无阻。[25]11同时，铁道部还饬令各路与招商局办理水陆负责联运，并与各公路也办理负责联运。“因是各地之货物，其平时有求过于供者，或供过于求者，得以调节其需要，而各地之货物乃获得四通八达畅销全国之机会。同时因铁路负责之关系，商人更不用再行派人押车，往时一切困难，由此遂告一段落”。[25]10铁路联运因铁道部推行负责运输制度，乘势恢复，成效显著。从当时的货物联运收入来看，1932年11月进款为666593.48元，1933年6月为1148094.72元，其间除了2月份旧历过年，货运进款减少外，其他月份进款一直保持增长。[25]11这是负责运输制度对铁路联运支持的结果，也是负责运输制度与铁路联运初步结合所发挥出来的优势。

四、余论

综观民国时期铁路推行负责运输制度的历程，铁路负责运输对于近代路政统一以及铁路商业化运营均有有着积极影响，也成为路政统一的重要体现。中国铁路运营初期，负责运输制度的缺失，实际上映射出国有铁路体制上涣散，交通主管部分对铁路权的掌握是有限度的。“自初即不负货运责任，以堂堂国家运输机关，而对于国民委托代运之货物，只知收费，而不负损失之赔偿，于国民经济之损失，其为害良非浅鲜。”[26]45虽然推行负责运输的进程较为迟缓，但负责运输制度实行，有利于维护客商利益，同时对于一般民众生活，乃至经济社会发展产生重要影响。“至其利于一般民众之处，如货畅其流则需供适合，交易得所则物价平衡，国内之实业发达，则国外之贸易亦畅，由是而产业增殖，经济宽裕，胥于负责货运乎是赖。”[26]49负责运输制度与联运制度结合后，铁路货运效率提高，路政统一的优势进一步发挥。“自实行负责运输后，渐次推及于联运，昔日转运公司，虽一路尚不能运到者，自铁路负责联运后，凡属接轨之铁路，无不可使货物互相流通，直接运到，而又免除转运公司之一再剥削，故联运之货物陡然增加。”[26]3

北洋时期，军阀割据，“内战频仍，破坏铁路建设，且记账扣车，为铁路上常见之现象”。[13]71交通部在路政统一方面难有作为，负责运输制度在执行中大打折扣。进入20世纪30年代以后，随着国民党统治趋于统一和稳定，并且成立铁道部对铁路实行专部制管理，整顿路政工作明显有起色。在此基础上，推行包括负责运输在内的路政改革在实现路政管理的统一。铁道部还着手整理军事运输，禁止军人对铁路权力的干涉;整合部权，加强对国有铁路行政管理;设立路警管理局，增强铁路安全力量，[28]188-193发挥出较好的执行效能，有力推进负责运输制度实施和路政统一的进展。

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