“合宁双城都市圈”三重观察

吴明华

一石激起千层浪。

6月8日，安徽省委常委会会议提出，谋划推进“合宁双城都市圈”建设。短短一句话信息量极大。新概念迅速引起人们的关注和议论。

虽然“合宁都市圈”早在2007年就有专家提出，10多年来两省学界对此多有研究，但官方层面正式提出尚属首次。值得注意的是，此前长三角一体化有关规划和两省的行动计划，以及不久前召开的2020年长三角主要领导座谈会上，均未提及相关概念。此时突然推出究竟有何深意？

近年来，随着合肥的快速崛起，南京与合肥之间的竞合关系，一举一动都会牵动双方的敏感神经。特别是在强省会时代，合宁不仅仅是城市之争，更是关系两省发展全局，乃至影响长三角一体化大棋局。因此，“合宁双城都市圈”背后的决策意图和战略动向值得关注。

新概念，

战略布局还是战术策略？

“合宁双城都市圈”概念甫一提出，《决策》即第一时间跟踪关注，经过多方采访，还原决策脉络，深度分析新概念背后的战略棋局。

根据南京市发改委的消息，今年4月，新一轮《南京都市圈发展规划》编制完成，江苏希望联合安徽共同上报国家发改委。近年来，南京大力推动南京都市圈的整合与拓展，并且极力争取把南京都市圈上升为国家战略。由于南京都市圈横跨苏皖两省，圈内8个地市中有4个是安徽城市，因此南京希望得到安徽的支持。

但是，多年来合宁在城市发展的很多方面竞争激烈。在明知双方有竞争的情况下，南京为何还寄希望于与安徽？

事实上，这也是南京深思后的举措。从江苏省内来看，南京面临经济大省弱省会的尴尬。南京急于提升省会首位度，南京都市圈是其做大做强的重要抓手。由于南京偏居江苏西南一隅，发展空间有限。而且在省内北、东、南三个方向，由于经济、地理等因素难以拓展空间，唯有向西在安徽境内寻找经济腹地。

从长三角更大范围看，南京同样也处境尴尬。上海都市圈囊括了南京周边苏锡常通等重要城市，G60串联起了上海嘉兴杭州芜湖合肥，综合性国家科学中心有上海张江、合肥，而南京目前还缺乏很好的抓手。南京需要找自己的点，南京都市圈建设就成为其参与长三角一体化发展的着力点。

因此，在新一轮都市圈发展规划编制中，南京方面大张旗鼓、期望很高。南京都市圈要想上升为国家战略，横跨苏皖两省是其最重要“卖点”，而这必须得到安徽的支持。可以说如果没有安徽的支持，南京都市圈很难上升为国家战略。

虽然在长三角一体化背景下，滁州、马鞍山等安徽城市积极融入南京都市圈，但规划在省级层面却难以达成共识。因为南京作为江苏的省会，其规划难以体现安徽的发展利益和战略思路。还有专家担忧，此举会给安徽的强省会战略带来负面影响。

在长三角，安徽属于后发地区，整体实力偏弱。尤其安徽相对于江苏，合肥相对于南京，均处于弱势地位。如果南京都市圈上升为国家战略，相对于合肥都市圈的竞争优势会更加凸显。

一方面国家层面规划对市场有导向作用，一些产业投资会首选南京都市圈;另一方面对国家层面的布局也会有影响，重大新兴产业、基础设施和公共设施项目会优先布局南京都市圈，合肥都市圈发展就会受到一些限制。因此，专家研判南京都市圈规划如果上升到国家层面，对合肥都市圈乃至安徽的发展会造成挤压。

或许是为了平衡双方的利益，最终采纳了专家的建议，推出“合宁双城都市圈”的新概念。这个折衷的办法有望得到两省的支持，为下一步上升为国家战略打下基础。

“‘合宁双城都市圈象征意义可能更大一些，因为国家对都市圈发展并没有政策支持，实际上还是区域自我发展。”安徽省经济研究院区域所所长徐振宇分析认为。

中科院南京地理与湖泊研究所孙伟博士也持有同样的观点，“2016年我们在编制长三角城市群规划的时候，就有专家提出宁合都市圈的概念，我们是不同意的。不能因为离得近、空间上有重叠就简单地合在一起，至少从目前看还成不了一个圈。”

因此，從某种程度上说，“合宁双城都市圈”的提出，更多是一种战术策略而非实质性的战略之举。

安徽，

板块融入还是“分兵前进”？

合宁作为各自省会，其发展也必须置身于全省范围来谋划。“合宁双城都市圈”的影响，从全省层面可以看得更清晰。南京都市圈囊括安徽4个城市，对这些城市加快发展和长三角一体化均有助益。但从整体上看，却加重了安徽区域碎片化的趋势。

合肥是安徽发展的龙头，800里皖江是安徽发展的核心地带，但一直以来合肥与皖江城市之间的经济联系并不紧密。如果南京都市圈整合成功，合肥与以芜湖、马鞍山为代表的皖江城市的经济联系会更加疏远。

“南京最大的问题是它没有那么大的能量，带动不了整个皖江地区。目前南京有一些产业外溢出来，但并不是主动从战略上考虑开发皖江地区。”徐振宇认为，由于南京体量有限，不可能辐射整个皖江地区，因此皖江地区也会面临割裂状态，“以铜陵为中心分成两块，东面融入南京都市圈，西面自我发展，沿江一体化发展的整体布局，就可能实现不了。”

在这种情况下，专家担忧安徽发展的核心区域会分成三块，合肥一块，芜湖马鞍山一块，铜陵池州安庆一块。再加上皖南黄山融入杭州都市圈，皖北淮北、宿州融入徐州都市圈，安徽就存在碎片化融入长三角一体化之忧。

“目前，南京产业外溢的层次都比较低，而且产业布局缺乏主导性。如果皖江地区都是这样的发展模式，整体发展就失去主导性，发展水平和发展层次也会下降。在长三角一体化中，要考虑到整体发展的自主性问题。”徐振宇认为，一个省的发展不可能完全依赖别的省份辐射带动。