全生命周期视角下太湖流域环境协同治理研究

文佳月

摘 要：现阶段，生态问题已受到各方重视。自然环境作为特殊的公共资源，不会因行政划分而割裂，因此环境污染是整体的、连续的，且具有跨区域性。当区域内各地方部门之间掌握的资源较为均衡，彼此的政治地位与经济实力也在同一水平时，各地方部门就具备资源交换与共享的合作基础。太湖流域位于中国长三角腹地，地理位置优越。文章基于全生命周期研究视角，经由政策制定、执行、评估、再循环过程，分析中国长三角太湖流域蓝藻问题暴发后沿线江苏、浙江、上海两省一市开展协同治理案例，就其评估中发现的问题及再循环后产生的新模式如创新河长制、PPP模式等提出一些见解。

关键词：太湖流域;协同治理;全生命周期;河长制;PPP模式

一、环境协同治理及全生命周期模式

（一）环境协同治理

环境协同治理，顾名思义是不同区域间相互协作进行环境治理。自然环境是特殊的公共资源，不因行政划分而割裂，因此环境污染具有整体性、连续性和跨区域性。在中国，省级部门是当前环境保护体系中的管理主体，但省份之间往往缺少交流合作。区域环境协同治理除了区域上的跨界合作外，还需要治理主体上的多元化和协同化。要实现区域环境的高效治理，就要形成部门机构、社会公众、企业共同参与的多主体协商、协作模式。面对日趋严峻的环境问题以及崛起的各种社会力量形成的多元网络社会结构，生态环境治理需要引进符合时代特点的治理模式。

（二）全生命周期模式

政策生命周期，是指一项政策从进入政策议程开始，经过制定、执行、评估与政策再循环（直至终结）经历的时间跨度和持续的期限[1]。政策在执行和评估后可能通过调整和变迁继续下去，开始新一轮的生命周期循环。政策周期的方法将治理视为一个过程而不是一些独立机构的结合，具有一定的规范性，能够协助政策制定者与执行者理解与实现政策任务[2]。良性的政策发展过程将会保证良好的政策结果，政策全生命周期模式能够从政策制定到再循环的整个阶段，协助管理主体在认识政策运行规律的基础上为政策注入新的活力。

二、太湖流域概况

太湖位于长江三角洲的南缘，是中国第三大淡水湖泊，位于太湖流域的中心。太湖湖泊面积2427.8平方公里，水域面积为2338.1平方公里，湖岸线全长393.2公里，北临无锡，南濒湖州，西依宜兴，东近苏州，地形以丘陵山地、平原水网为主。气候温和，雨水充沛，河网如织，被誉为“鱼米之乡”。太湖在行政上分属江苏、浙江和上海两省一市，人口稠密且城市化程度高，经济发达。太湖流域是长江三角洲的核心地和发展“引擎”，经济发展对长三角乃至全国经济有着举足轻重的作用。

三、环境协同治理全生命周期分析

（一）制定——“太湖蓝藻”暴发事件

20世纪70年代以来，受强烈人为活动影响，太湖流域整体生态环境受损，太湖水体富营养化程度加重，出现严重的蓝藻暴发和“湖泛”等问题，2007年，发生供水危机。

太湖蓝藻暴发后，苏浙沪三地分别制定了各自的应急方案，随后，江苏、浙江、上海两省一市开始开展区域协同治理，就长三角区域搭建区域环境协作共赢平台达成共识，在区域环境管理政策、区域水环境治理措施、环境执法程序、风险应急防范等方面加强区域协作。太湖流域沿线城市在政治、经济、社会等方面差距不大，各城市掌握的资源也较为平均，具备了坚实可靠的资源交换与共享的合作基础。中央在太湖流域蓝藻事件防治工作中充当区域各地方利益协调与仲裁的“领头人”，引导各地方开展区域协同治理。其中，环太湖五市（无锡、苏州、常州、嘉兴、湖州）组织了治理太湖联席会议，并通过了《无锡宣言》《关于“十二五”期间保护和治理太湖的建议案》等决议。

（二）执行——事件后开展区域协同治理

2007年6月13日，污染地自来水各项指标均達到国家饮用水标准。

2008年5月，国家编制并实施《太湖流域水环境综合治理总体方案》，明确了区域协同治理的责任主体和总体目标。

2011年8月，国务院颁布《太湖流域管理条例》，在水资源保护与水污染防控问题上形成了统一指挥。

此后，中央多次组织召开联席会议，推进太湖水环境协同治理。上级部门指导地方快速推进建立协同机制，加快采取应对措施，为区域协同治理提供组织保障，提高太湖流域水环境综合治理效率。

（三）评估——发现太湖流域协同治理现存问题

1.省域间职责划分不清

太湖流域中部门间的关系主要是一种纵向命令关系，实质上是一种等级制度，表现为下级部门受上级部门监督，对上级部门负责。在太湖流域区域协同治理的过程中，各部门存在“行政分割”[3]。为追求自身利益最大化，下级部门在开展区域活动时，压缩区域内治理成本或向其他部门转嫁成本的行为屡见不鲜。同时，涉水的环保部、水利部、农业部、国土资源部、发展和改革委员会等众多部门形成了“九龙治水”的格局，治理主体间利益相关或对立导致职责划分不清。

2.缺乏综合信息共享平台

各地方部门要开展区域协作，综合信息共享平台的搭建也不可或缺。目前在公共事务管理方面，一般采取集体碰头磋商形式，没有形成系统化的协同工作机制[4]。“信息共享是基础，联合治理才是根本。太湖流域水环境综合治理信息共享的实践，为省际间进一步深化流域协同治理提供了样板和示范。”浙江省治水办（河长办）相关负责人表示。目前治理太湖的组织缺失表现为：太湖沿岸的监测站点数据缺乏有效实时共享，导致各地方缺乏沟通，最终效率不高。要从根本上解决太湖流域环境治理问题，需要沿岸各省市打破行政藩篱，携手开展治理。

3.缺少多样化治理主体

当前太湖流域协同治理保持单一主体形式，缺乏企业和公众力量的汇入。在生态环境治理中，企业及公众的参与受到环境权难以界定和渠道过于狭窄的影响。现有的参与方式大多集中于末端环节，公共决策、政策制定、考核问责等方面参与不足。未能充分考虑公众意愿直接导致生态文明建设过程中“绿水青山”难以有效地转化为“金山银山”，从而保护效果难以长期持续。缺乏企业的资金、专业人才及市场等各类资源，也在无形中增加了地方治理成本。

（四）再循环——探索太湖流域协同治理创新路径

1.创新“河长制”

太湖流域是“河长制”的发源地，“河长制”即机关领导出任河道的“河长”，统筹所辖河道的水环境整治任务，并实行责任制[5]。目前，太湖流域对包括秦淮河、京杭大运河、通榆河、望虞河、太湖、新孟河、骆马湖等多处重点河湖实行全面管控，确定编制主体和单位，开展方案编制及协调，实行成果审查与批复模式，取得了良好成效。2019年12月14日，在浙江省长兴县召开的太湖淀山湖湖长协作会议上，太湖、淀山湖及主要出入湖河道湖长、河长们共同见证了太湖淀山湖湖长协作机制的建立，新的协作机制是太湖流域在落实河湖长制方面的又一重大创新举措[6]。深入落实河长湖长主体责任，按期划定管理范围，持续加大监管力度，积极谋划新一轮水环境综合治理，让太湖淀山湖成为造福流域人民的幸福湖。

2.智慧大数据支持

太湖治理大数据是大规模获取、存储、管理太湖水生态环境的系列数据的集合，具有数据快速流转和提供分析、决策能力[7]。各区域单位在统一领导下保持互动、联动，涉及水域信息的部门统一上传信息至太湖大数据平台进行数据共享，实现信息的统一发布，统一处理跨区域水环境问题。完善电子政务和多方信息管理平台，借助微信、微博等新兴媒体平台及时通报重大水环境事件，第一时间传送信息给各地方部门和广大社会公众。在太湖水域创新应用遥感地理信息技术，充分发挥无人机“天眼”、移动终端“防线”及骨干河湖实时监控“地网”作用。全面深化“智慧河湖”管理，实现一个平台精准管控河湖治理全过程，推进水域监测深入发展，构建“智慧太湖1.0”。

3.打造PPP模式

PPP（Public Private Partnership，公共部门和社会资本合作）是提高公共产品供给效率、缓解财政压力的重要手段之一。现阶段太湖流域开展PPP模式，需要打造综合性环境服务商以促进环境治理的规范高效。江苏省财政厅出台的PPP项目入库管理工作规则中明确提出“优先入库”“审慎入库”“不得入库”三种类型。其中优先入库的对象就包括垃圾处理、污水处理和城市供水等公共服务领域[8]。太湖流域采用 PPP 模式能够加快建立全生命周期的建设运行管理机制，让专业的人做专业的事，最大限度地提高环境绩效，大力推进太湖流域多主体治理体系建设。

参考文献：

[1]SABATIER PA.Theories of the policy process[M].Iondon：Routledge，2017：55.

[2]马海韵.政策生命周期：决策中的前瞻性考量及其意义[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2012（3）：348-352.

[3]张丛林，郑诗豪，刘宇，等.关于推进太湖流域生态环境治理体系现代化的建议[J].环境保护，2020（Z2）：84-86.

[4]陈甜，魏广，高多多.视频监控系统在太湖蓝藻信息采集系统中的升级改造与应用[J].工程建设与设计，2019（19）：154-155，159.

[5]郑恺原.“河长制”在太湖流域苏南地区治理成效探讨[J].地下水，2020（1）：166-167.

[6]尤珍.太湖局 以高质量水利工作全力支撑 保障长三角一体化发展战略实施[J].中国水利，2019（24）：124-127.

[7]朱喜，朱云.大数据结合治理太湖消除蓝藻暴发实践的思路[J].水资源开发与管理，2020（1）：70-77.

[8]朱玫.引入社会资本推动太湖流域治理[N].中国环境报，2018-09

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作者單位：

南京农业大学公共管理学院