粤港澳中小学生跨境就学:问题与对策

陈君姬 马早明

摘要：湾区融合发展背景下，粤港澳三地交流密切加深，粤港澳三地中小学跨境就学问题突出。由于“双非儿童”身份的特殊性以及三地入學政策的差异性，“双非儿童”以及港澳人士子女只能选择跨境就学，从而衍生出诸如跨境就学路途遥远、学位紧张、成本高昂等各种问题。据此，三地政府和社会力量需要共同采取措施，例如通过扩充学位，扩大办学规模，积极建立“返回”机制，推行“教育卷”制度等有效措施来应对粤港澳三地中小学跨境就学问题。

关键词：粤港澳大湾区;粤港澳中小学生;跨境就学

中小学生跨境入学是粤港澳大湾区建设中面临的一个重要而现实的问题，涉及千家万户的安居乐业与乐学。跨境入学的中小学生大致可分为两类，一是“双非儿童”，二是港澳人士随迁子女。前者一出生便被打上了鲜明的时代印记，这个曾经令人羡慕的特殊群体，如今正面临进退两难的境地，最让人担忧的是，随着这群孩子的长大，一波又一波的社会潮流可能正将他们塑造成一个孤独、撕裂而没有认同感的群体，“双非儿童”的跨境入学问题亟待解决。后者是社会发展过程中，粤港澳三地因人员自由流动而带来的新问题，尤其是随着粤港澳大湾区的建设，三地深度融合发展，越来越多的港澳同胞来粤发展，随迁子女入学问题备受关注，若无妥善应对之策，无疑会影响港澳同胞在粤的长远发展规划。

一、粤港澳中小学生跨境就学的“前世今生”

（一）“双非儿童”的缘起

“双非儿童”是指出生于香港但父母双方均非香港居民的儿童。其缘起可追溯至上世纪80年代，内地夫妻认为香港的条件更好，便千方百计赴港产子，但那时人数相当有限。直到2001年的“庄丰源案”，香港终审法院的判决明确了“双非”父母在港所生的孩子享有香港永久性居民身份，并可享受所有相关的社会资源及福利。从此，在香港优越条件的诱惑和内地计划生育政策的双重影响下，“双非儿童”的数量大幅增涨。根据香港特区政府统计处统计数据显示，2001年在香港出生的“双非儿童”累计仅为620名，然而2012年当年，这一数字已经增长至2.67万，12年间激增了43倍_[2]。随着“双非儿童”步入求学年龄，大量学童跨境回流香港上学，为香港当地教育制度带来沉重压力，并引起香港本地家长不满，加之香港社会共识认为“双非儿童”并非解决香港人口老龄化的正途，2013年香港特区政府为了控制“双非儿童”的数量，开始实行“零双非”政策_[3]，香港所有医院也被要求无限期停止接收非香港本地孕妇预约分娩。事实上，大量“双非儿童”并未在港居住。根据深圳市统计局统计数据显示，截止2016年1月1日，居住在深圳市的0-15周岁“双非儿童”共计23465人_[4]。其中学龄前儿童（0-5周岁）、小学学龄儿童（6-11周岁）、初中学龄儿童（12-14周岁）、高中学龄儿童（15周岁）人数占总人数的比例分别为 8.85%、44.34%、 36.87%和 9.94%_[5]。在新世纪开始后的十多年间，超过20万“双非”婴儿在港出生，随着这批“双非”婴儿的逐渐成长，他们构成了跨境学童的主要群体。

（二）港澳中小学生来粤入学的缘由

改革开放以来，特别是香港、澳门回归祖国后，粤港澳合作不断深化实化，三地交流频繁。加之，与港澳相比，广东的房价和生活成本相对较低，基础教育质量也不断提升，由于历史与地缘因素，广东是许多港澳人士的祖籍地，语言及生活习惯基本一致，因此，不断有港澳人士来粤发展近年来，国家粤港澳大湾区建设的启动，为港澳地区的经济发展带来了重大机遇，进一步吸引了大量港澳人士来粤发展。随迁子女的入学问题成为来粤发展的港澳人士十分关心的问题，也是影响他们安居乐业的重要因素，据统计，来粤入学的港澳人士随迁子女人数有逐年增加的趋势，2019年已到649人。如何保障来粤工作的港澳人士随迁子女平等享有接受学前教育、义务教育和普通高中教育的权利，是一个有困难却又必须积极解决的问题。

（三）粤港澳中小学生跨境就学的现状

1.深港跨境入学人数呈逐年攀升的态势

深港两地跨境入学的儿童以“双非儿童”为主力，这些双非儿童境遇尴尬，他们是香港居民，却居住在深圳，因此他们入学可选择的途径非常狭小：要么长途跋涉舟车劳顿跨境到香港上学，要么在深圳读民办学校或支付昂贵的学费读国际学校。

按目前的情况看，选择跨境进入香港上学的人数较多。深圳福田口岸是跨境学童日常最主要的通道，周一至周五，每天早晨会有接近1万名跨境学童经过这里，奔赴远在香港的学校。据香港特区政府官方文件披露，居于内地的香港居民的行程大部分来自深圳（90.8%），他们返港的主要目的是上学（45.4%）、上班（19.8%）及消闲（15.8%）（详见图1）_[6]。据香港政府统计调查显示，2017年跨界学童人数为28280人，比2007年上升了5.49倍（详见图2）_[7]，十年间，跨境儿童的数量呈现逐年增长的态势。

香港统计处的数据显示，82%的双非家长争取让子女留港生活的主要原因是因为他们认为香港拥有较好的教育制度_[9]。香港的教育福利对双非家长而言极具吸引力。香港教育局每年都以“学券”形式直接资助符合资格的幼儿入读香港的幼稚园，以2012/2013学年为例，每名符合资格的学童都可获得16800港元的补贴。而且香港教育拥有国际化的制度与课程设计，能够为学生提供更为舒适的学习环境，种种优势吸引了双非家长选择每天不辞辛劳送孩子跨境读书。

但这些跨境入学的“双非儿童”的成长并非父母所期望的那样一帆风顺，路途的艰苦、两地的文化差异、自我身份的认同等等，都让这些孩子的求学之路十分不易。对于“双非儿童”而言，放弃在港澳就读而回内地读书也是一个无奈之举。部分“双非儿童”因短时间内难以适应港澳的教育模式、教学方法以及社会文化，而选择“回流”，即返回内地的学校插班就读。因此“双非儿童”返回内地插班的现象也逐渐增多。

2.首创在公立学校试点开设“港澳子弟班”

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要加强湾区内基础教育的交流合作，鼓励粤港澳三地中小学校结为“姊妹学校”，并要求在广东建设港澳子弟学校或设立港澳儿童班并提供寄宿服务，研究探索三地幼儿园缔结“姊妹园”。为了落实政策，自2019年9月开始，广州市教育局在两所公立“百年名校”——朝天小学、培正中学点设立全国首创的公立“港澳子弟班”_[10]。

“港澳子弟班”旨在为港澳居民子女中的适龄儿童在广州就读提供多元化且有质量的基础教育公共服务。其招生对象为持有港澳台居民居住证的港澳学生、部分台湾学生以及华侨子女，同时也招收符合上述条件的转学生。这一特色班的课程一方面与国家教育部关于普通高校联合招收港澳台侨学生统一考试大纲和考试科目相联结，另一方面兼顾粤港澳特色的相关课程，如岭南特色课程、国学课程、国际理解课程以及STEAM等综合科学、综合人文课程等。与此同时，为了顺应港澳地区“两文三语”的教学现状，“港澳子弟班”在以普通话为主要教学语言的基础上，将部分科目和活动的教学语言设为粤语，还聘请优秀外教辅助英语教学，并计划在初中阶段探索开设第二外语课程。

“港澳子弟班”选择班级管理经验丰富的教师担任班主任，并配备懂粤语的中青年骨干教师担任专职导师，及时关注学生的学习、生活情况。在大湾区发展规划纲要出台之前，内地仅有深圳所開设了港澳子弟班，且都安排在民办学校。广州越秀区的“港澳子弟班”开内地之先河，其试点校均为越秀区公办学校，而且相比之前部分学校班级分散录取港澳子弟，越秀区“港澳子弟班”独立编班，也是广州最早向市教育局备案的区。目前越秀区内每年升学的港澳子弟约有二三百人，全区就读的港澳子弟共计超过2000人，而越秀区的“港澳子弟班”将在全市范围内招生，而不仅限于越秀区。

二、粤港澳中小学生跨境就学面临的问题

不论是“双非儿童”，还是来粤的港澳人士随迁子女，从制度到文化，他们在跨境求学之路上都面临着种种现实问题。

（一）“双非儿童”跨境交通成本高，安全令人担忧

跨境学童过关时间长，过境手续较复杂，交通成本高，而且安全令人担忧。一方面，跨境学童往返路程需花费普遍在2-5个小时。虽然深港两地近年纷纷开通“学童专用通道”和“学生专用候检区域”等，力争对跨境儿童实现快速验放，但是每天两地通关对于年幼的孩子们来说仍然是不小的挑战。另一方面，受通勤距离和时间的制约，跨境学童事实上难以进入香港岛、九龙这些香港中心区域的中小学校和幼儿园，而是就近选择香港新界北区的学校，部分家长认为孩子并没有如预期享受香港的优质教育资源。此外，跨境学童还面临着安全方面问题。由于禁区纸的不足，禁区纸的配额都给了幼儿园跨境学童，致使许多小学三年级的学童必须要独自过关上学。一些六七岁的儿童在上学回家的旅程中也可能会出现被水客放“货”入书包、被人欺侮、跌伤、掉失证件等多种情况_[11]。那些获得禁区纸名额的家长因为需要日复一日地跨境送孩子上学，而不得不牺牲自己原本薪资优渥的工作。

（二）局部学区教育资源紧张，需求难以满足

2001到2012年的十一年间，“双非儿童”的数量已经超过了20万_[12]，2016年，适龄入学“双非儿童”进入高峰期，这对香港的学位供给造成了不小的压力。由于香港北区是最靠近深圳的一个区，许多居住在深圳的“双非儿童”会选择北区就近入学，这使得北区学位开始紧张。近年来因为“双非儿童”的就学问题，香港北区相关部门陆续收到了越来越多的居民投诉，要求政府正视大量跨境学童就读于北区幼儿园或小学，从而导致区内学额不足，本地学童被迫到其它地区上学的问题。如何解决北区学区紧张的问题成为香港特区政府面临的一个棘手的问题，而且由于大量跨境儿童的涌入也导致了香港本已经有限的教育资源更为紧缺。

（三）三地文化差异明显，身份认同受阻

港澳与内地尤其是广东以外的其他省区的价值观、风土人情、各种生活习惯等都有明显差异。对于跨境上学的“双非儿童”来讲，首先面临适应问题，跨境学童同时游走于深港两种文化领域，在学校要适应香港的价值观与文化习俗，其他时间则身处深圳，这对他们也造成了不小的压力。加之香港与内地教育系统有很大差别，课程内容、教学方式也大不相同，香港学童从幼儿园开始学英语，而跨境学童英语基础相对薄弱，加上长途交通导致学生疲劳，学习时间无形缩短，进一步影响他们的学习成绩和动机。

对于港澳人士随迁子女来讲，也会面临着适应问题。港澳地区主要的流通语言是粤语和英语，而广东省虽然也有众多粤语使用者，但是在普通话仍是最为重要的语言，学校授课及日常交流均使用普通话。在文字使用和书写方面，粤港澳三地亦存在着差异，港澳基本使用繁体字，而内地则使用简体字，繁体字与简体字转换等问题，这些都使得随迁子女在学习和心理上存在一定压力，需要一个适应期。

然而，还有一个更为棘手的问题——如何确立身份认同感？由于粤港澳三地差异的存在，跨境求学的儿童可能会出现身份认同的危机，他们经常会陷入身份混乱的状态，时而觉得自己因持有港澳户籍而有别于内地学生，时而感觉自己在内地可以等同于内地居民。作为将来粤港澳三地交流的使者，尤其是“双非儿童”，一方面不能完全融入港澳，另一方面又难以恢复内地身份，得不到三地社会的身份认同，如果不引起重视，将来可能会引发更多的社会问题。

三、粤港澳中小学生跨境就学的对策

（一）积极建构“返回机制”，解决“双非儿童”跨境入学的困境

香港优越的教育资源是促使许多家长选择赴港产子的一个重要原因。然而，现在双非家长们发现，他们的子女作为生活在深圳的香港孩子，不仅要应对更为激烈的升学竞争，而且这条跨境上学之路也远比想象的更为艰辛，以至于有些家长开始考虑让其子女回到深圳上学。因此，双非家长们希望政府可以帮助他们克服制度上的困境，实施有效的“返回机制”，让他们可以拥有再一次选择的机会。所谓的“返回机制”是指让已经获得香港永久居民身份的人士，在宣布放弃香港身份之后，可以重新获得内地身份的机制_[13]。在此机制之下，“双非儿童”可以选择放弃香港身份，并能够随其父母而被纳入父母的所在地户籍。一边是当初曾经怀抱的憧憬和希望，一边是孩子们所要面对的激烈竞争和现实压力，很多家长都觉得自己面临着两难选择。而家长的呼声，也给政府带来新的课题。“返回机制”的建立则可以从制度上解决“双非儿童”跨境入学的困境。

（二）为跨境儿童提供相应的心理辅导，帮助其顺利“过境”

针对港澳居民子女在粤就读所遇到的文化与价值观融入困难，以及逐渐出现的身份认同危机等心理问题，家校和社会组织机构应该发挥他们的积极作用，为跨境家庭提供心理咨询和心理辅导方面的服务，协助跨境学童和家长融入内地生活。通过开展一些有益的交流与辅导活动，如开设各种免费的心理辅导班和心理咨询以及开展跨境家庭服务计划等服务项目，给予跨境学童家庭一定支持，慰问港澳跨境家庭，了解其子女的学习及生活情况并为其提供帮助。

在帮助跨境儿童尽快融入内地的氛围与环境这一问题上，需要凝结包括政府在内的多方力量。在建构多主体的支持系统中，福田口岸可以及时跟学童的监护人、学校沟通，及时了解跨境学童每天的过关情况以及需求，改善通关流程，保障学童安全，同时又提高过关效率。为保障学童安全，目前深圳文锦渡出入境边防检查站及深圳市罗湖区妇女联合会已与香港国际社会服务社签订联络交流机制，积极协助跨境学童安全过关。在“跨境学童”这一特殊群体愈来愈庞大的今日，两地政府加强重视，开展更为迅速和有效的深港教育合作已成为发展趋势。仅福田口岸，就有11个公司承担了每天接送双非儿童跨境读书的校车业务。

（三）三地政府联手扩大办学规模，增扩大湾区内学位数量

近年来，随着“双非儿童”入学高峰的到来，香港北区学位十分紧张，已造成了当地居民与“双非儿童”家长之间的矛盾甚至是冲突。面對持续性投诉，香港特区教育局表示，在合法、合理的情况下优先照顾北区学童的意愿，大幅减少由于“双非儿童”跨境入学导致本地学童跨区入学的人数，比如在北区学校适当扩充每班人数，增加学位;特教育局还会与其它部门合作改善跨境配套，以期有效地将深圳的跨境学童分流到北区之外的其它学区入学。事实上，与北区的学位紧张情况相对，香港其他区不少学校正面临生源不足的问题。如若能做好相关交通配套，集中安排跨境学童到收生不足的地区和学校上课，则可合理调配教育资源。

随着粤港澳大湾区建设的深入推进，港澳人士随迁子女来粤上学需求将不断增加，从长远看，三地政府有必要借助社会力量合办一批港澳式学校，遵循自负盈亏、起点较高、运作规范、一校多制的办学模式。为此，香港特区政府需制定“福利携带”政策，每年划拨教育经费及参与管理，生源重点面向广东的港澳生，学校传承香港多元教学模式，适应教育市场的变化，按需授以中、英等不同国家的课程及学制。香港政府也可以借此实施少年培优引进计划，签订意向协议，政府提供资助金及将来进修机会，以此吸引生源。如此，广东既扩大多元化办学，解决学位紧张问题，又方便汲取港澳教育精华。学校的运作不仅是商业行为，还是政府行为，需要三地政府主导解决。

（四）推行“教育卷”制度，实现教育资源的支付转移与对接

目前，我国部分地区为了解决进城务工人员随迁子女基础教育问题，依据教育卷理论进行了一些有益的尝试_[14]，实现了教育资源的支付转移与对接。因此，在解决“双非儿童”和港澳人士随迁子女基础教育的问题上，也可以借鉴此种做法。国务院曾专门出台相关文件《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定：“创新义务教育转移支付与学生流动相适应的管理机制，实现相关教育经费可拾，增强学生就读学校的可选择性。”此项规定体现义务教育作为一项基本公共服务的均等、可及原则。港澳特区政府也可以与广东省政府就跨境学童问题签订相关协议，即将跨境学童在香港享有的教育兑换成教育券，并将其发放给跨境学童的监护人，以此实现教育资源的金钱化与可转移化。具体做法为针对政府未能安排入读公办学校而自主选择入读民办学校的港澳人士随迁子女，政府将发放电子教育卷抵扣部分学费。电子教育卷按照“先免后补”的原则发放，若选择收费标准低于教育卷面额的学校，政府则按教育卷面额补贴给相应的学校。若港澳人士选择收费标准高于教育卷面额的民办学校，则需要自行补齐中间差额部分。这一措施既有利于帮助港澳居民随迁子女解决入学问题，也有效地实现了教育资源的支付转移与对接，从而有效地促进了教育公平的实现。

四、结语

百年大计，教育为本。建设国际一流湾区，打造世界级城市群，必须充分发挥教育培养人才、创新科技、服务社会、传承创新文化的战略支撑作用。基础教育是国民教育的根基，切实解决大湾区内中小学生的跨境就学问题也是推动大湾区建设的重要基础。为把湾区打造成为全球优质基本公共教育服务供给基地，要对湾区内存在的种种教育问题进行深入的分析与讨论，并积极采取合理的措施。粤港澳大湾区建设进程中，在中央政府支持和“一国两制”框架下，借助三地融合发展的趋势，为跨境就学的中小学生打开一个新的格局，解决关乎粤港澳三地中小学生就学的核心问题，保障优质的基础教育资源得以在大湾区中实现共建共享。

参考文献

[1]中华人民共和国香港特别行政区政府统计处官网.1986-2016香港人口趋势.[EB/OL].https：//www.statistics.gov.hk/pub/B1120017042017XXXXB0100.pdf

[2]人民网.“双非”配额明年可能是零.[EB/OL].http：//hm.people.com.cn/GB/17691626.html

[3]深圳市政府统计局官方网站.统计年鉴.[EB/OL].http：/ /www.sztj.gov.cn/xxgk/tjsj/index_21519.htm.

[4]香港规划署.2017跨界旅运统计调查.[EB/OL].https：//www.pland.gov.hk/pland_sc/press/index.html

[5]人民网.跨境上学，苦了孩子.[EB/OL].http：//hm.people.com.cn/n/2013/0709/c42272-22124087.html.

[6]姚瑶.港澳籍子弟可上培正中学和朝天小学，广州多区开设“港澳子弟班”.[N/OL].南方都市报，2019.http：//dy.163.com/v2/article/detail/EFSODBQT05129QAF.html.

[7]乐仔.劏房小孩.[M].香港：青森文化，2012.

[8]凤凰网.深港跨境学童 小小年纪为何如此辛苦？[EB/OL].http：//hm.people.com.cn/n/2013/0709/c42272-22124087.html.

[9] 全筱筱.随迁子女义务教育中“教育卷”实践的现状、问题及前景[J].教育现代化，2018，5（23）：150-151，166.