新冠肺炎疫情引发的经济法价值再思考

步德胜 朱菲

[摘 要]新冠肺炎疫情期间，各行业停摆，供求关系失衡，致使市场失灵。政府出台了一系列经济干预措施，维护了社会稳定、保护了人民群众的个人利益和社会的公共利益，体现了经济法的秩序、效率、公平和正义的价值目标。但是有的政策措施却事与愿违，与经济法的价值目标背道而驰。为此，建构利益表达整合机制和有限政府主导下的社会治理共同体，提出促进利益表达、规范政府行为、转变社会治理模式三方面的实践路径，为国家干预能更好地实现经济法的价值目标提供参考。

[关键词]新冠肺炎疫情;经济法学;价值

[中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2020）02-0075-06

Abstract：During the COVID-19 epidemic， all industries were shut down and the supply and demand imbalance resulted in market failure. The government has introduced a series of economic intervention measures， which have maintained social stability， protected the personal interests of the people and the public interests of the society， and reflected the values objectives of order， efficiency， fairness and justice of the economic law.  However， some policy measures have backfired and run counter to the value goals of economic law. Hereby this article constructs a social governance community led by the integration mechanism of interest expression and limited government， and proposes three practical paths of promoting interest expression， standardizing government behavior and transforming social governance model， so as to provide reference for the state intervention to better realize the value goal of economic law.

Key words：COVID-19;economic law;value

突如其来的新冠肺炎疫情，致使各行业停摆、供求关系失衡、市场调控失灵，为此政府出台了一系列经济干预措施。这些政策措施总体上体现了经济法的秩序、效率、公平和正义价值，但是部分地方政府经济干预行为存在一刀切的情况，政策的制定和执行与人民群众的期望还有一定差距，在某种程度上，甚至与经济法公平正义的价值追求背道而驰。因此，本文拟在梳理政府经济干预行为正负作用的基础上，提出疫情下经济法价值目标的实现路径。

一、政府应对新冠肺炎疫情的经济举措

（一）安排专项财政资金

政府安排疫情防控的专项资金，主要用于三个方面[1]：

1.疫情防控方面。实施地方财政统筹安排、中央财政补助的方式。对确诊病人发生的医疗费用，在按照规定缴纳基本医疗保险、大病保险、医疗救助等费用后，个人负担部分由国家财政予以補助。所需资金由地方财政先行支付，中央财政按实际发生费用的60%补助地方财政。

2.个人补助方面。对确诊和疑似病例、参与防治工作的医务人员和预防工作人员给予补助，对履行职责中感染的医务人员和相关人员给予保障，增加医务人员一次性绩效工资总额，提高卫生防疫补助标准。

3.企业支持方面。重点给予企业贷款财政贴息，免收医疗器械和药品注册费，实施重点医疗物资政府兜底采购收储，减免农业信贷担保相关费用，支持农产品冷藏保鲜，免收收费公路通行费，给予农产品供应链资金支持，减免技术服务收费，延长还贷期限、放宽贷款担保，减征基本医保费和企业社保费，给予住房公积金阶段性支持。

（二）加大药（用）品价格监管力度

市场监管总局开展了“保价格、保质量、保供应”系列行动，覆盖全国各行各业，7000多家企业参与其中。目前已有4500多家企业因哄抬口罩价格被查处，另有11000多家企业因购买其他医疗防护用品和涉及民生的重要商品被立案调查。参与“三保”行动的电子商务平台下线口罩20多万个，涉及3.6万多家门店 [2]。

（三）实行税收优惠政策

新冠肺炎疫情期间国家的税收优惠主要有两个方面[1]：

1.个人补助方面。个人向县级以上人民政府、公益性社会团体和医院捐赠的用于防治肺炎流行的现金和物品，可以从个人所得税、参加防治人员的补助、奖金税前全额扣除，对传染病患者免征个人所得税，对单位发放给个人用于预防肺炎的物品免征个人所得税。

2.企业支持方面。执行重点物资生产企业所得税和增值税政策、企业捐赠税收政策、用于防疫的进口物资免税政策（不执行美国的关税政策），免征交通运输和生活服务企业增值税。

（四）严厉打击制造销售假冒伪劣商品行为

全国公安机关食品药品犯罪侦查局依法加大对抗疫药品、医疗器械、防护物资制假售假违法行为的查处力度。有关部门共破获制售假口罩及其他防护材料案件688件，缴获假口罩3100多万只，案值1.74亿元 [3]。

（五）保障农民、城镇困难群众免费医疗

對患者医疗费用实施补助，除了基本医疗保险、商业保险等外，其余由中央和地方财政全部负担。其中中央财政补助60%。疑似病例由就医地制定财政补助政策，中央财政给予适当补助。

二、政府经济举措所体现的经济法价值

（一）秩序

秩序在经济法价值中有着基础性的意义，它所关心的是“社会生活的形式，而不是实质或性质”[4]。也就是说，经济法在调整经济法律关系的时候，必须注重外化的权力与权利或权利与权利的关系，其他经济法价值的实现必须以秩序价值的存在为前提。一旦有适当的利润，资本家就大胆起来[5]。疫情下的暴利状态引诱着资本破坏市场交易机制，使得经济失序，经济法的其他价值追求自然难以实现。而经济法发展是以解决市场失灵和政府失败的特殊社会问题为基础的[6]。疫情期间，市场失灵需要政府更多干预才能体现经济法的秩序价值，主要体现在四个方面：

1.维护经济主体和经济管理主体的准入秩序。一方面，对于缺乏资质而违法生产、销售医疗防护物资的主体进行处罚，以维护消费者利益;另一方面，准许有资质的非医疗用品生产企业生产医疗防护物资，如服装企业生产口罩、防护服，酒类企业生产医用酒精等，增加供给，控制价格，稳定秩序。

2.维护生产、交换的生产经营秩序。经济法通过《产品质量法》《价格法》等市场规制法把市场主体的经营活动限定在一定范围内，并通过对这些法律强有力的实施，如查处假冒伪劣产品和哄抬价格的违法行为，来保障经济秩序的稳定性和持续性。

3.维护经济主体自由、公平的竞争秩序。经济秩序的目标是保障经济自由，经济法的秩序价值是自由和秩序的统一。疫情期间，既要防止垄断行为，又要打击不正当竞争行为，以确保口罩、防护服、消毒液、感冒药等急需物资的正常供应，维护良好的竞争秩序。

4.维护总体宏观经济秩序。经济法的效率是整体的长远的效率，这就意味着对于经营者不能只重视其营利主体的特质，还应该注重经营者的经营活动对宏观经济的影响[7]。国家根据宏观调控法制定产业政策、运用诸如减免税收的财政政策和降息的货币政策，鼓励、引导各行各业复工复产，促进经济活动的恢复，稳定经济秩序。

经济法在市场失灵时修正并弥补私法的不足，以国家为主体建立了一整套的监督与管理机制，以尽可能低的成本来维护市场的秩序与安全，为实现实质公平这一经济法的根本价值提供了保障。

（二）效率

虽然人员的流动和聚集有进一步提高疫情严重性、紧迫性的可能，但是全行业停摆一个多月导致的经济损失难以估算，复工复产必须提上日程。各级政府为复工复产制定了多项措施，契合了经济法所追求的效率—社会经济总体的、长远的、可持续的效率。

1.个体效率和团体效率相互促进、相互制约。中国走的社会主义市场经济道路意味着国家不只是市场经济的守夜人，还具有促进经济发展的义务，这就要求国家“主动承担更多的资源整合功能和扶持功能。”[8]在复工复产期间，对于不同行业制定了不同的政策。例如基于物流行业的特殊性，采取措施支持物流行业复工，截至3月份物流行业全国复工率超六成;但是对于人员密集且不必要的电影院仍然禁止开业。

2.短期效率和长远效率统筹兼顾、相互协调。国家出台《支持企业复工复产十条》后，成都、北京、江浙沪、广东作为春节后“复工潮”的人口主要流入地[9]，防控疫情的压力很大，各地制定各种政策有序复工，虽然短期内经济恢复效率较慢，但有利于抑制后期疫情反复，保障长远的经济效率（见表1）。

可见，经济法不仅能保障经济的平稳运行，同时也是经济发展的推进器。

（三）公平

“不患寡而患不均”，公平是人类社会的重要追求也是经济法的基本价值取向。在这一特殊时期，公平也是人们讨论的重要话题。2003年的“非典”期间，免费医疗只面向患者中的农民和城镇困难群众;但是此次疫情期间，国家对确诊病例实行财政兜底，由中央财政负担60%。这一政策广受好评。经济法的公平价值，主要体现在分配公平和结果公平两个方面：

1.分配公平。在疫情期间由于防控物资供不应求，经营者囤积居奇、哄抬物价，社会资源无法得到合理配置，消费者处于弱势地位，只能被动接受高昂的物价。根据《中华人民共和国价格法》第十四条：“经营者不得有下列不正当价格行为：（七）违反法律、法规的规定牟取暴利。”于是政府一方面对于超过平常价格15%销售医疗防控用品的经营者进行处罚;另一方面，采取医疗防控用品限额购买、经营者按照政府定价销售的措施，协调经营者和消费者两个群体的利益， 在一定程度上限制了经营者的利益， 维护了消费者的利益，进而缓和了双方的利益冲突。

2.结果公平。社会救助是保障民生的重要举措之一，事关困难群众的基本生活和生存保障。我国《社会救助法》尚未制定，依现行的《社会救助暂行办法》（2014年国务院制定）第三条第二款规定，县级以上各级人民政府各部门依职责负责社会救助管理工作①。该办法第二十条规定，国家要对受灾人员提供生活帮助②。疫情期间，地方政府准备和调拨困难群众生活紧缺物资，并下拨临时救助资金，确保了困难群众及时得到应急性、过渡性的救助，体现了经济法所蕴含的实质公平要义。

经济法所注重的是社会公平、实质公平[15]。例如国家发放给一线医疗人员和工作者的补贴虽然看似特殊待遇，但却是实质意义上的公平的体现。

（四）正义

正义是维护和谐稳定的社会秩序的精神支撑。马克思主义认为，正义的评价标准应该是经济基础的符合性以及对社会稳定的积极作用。实现正义的价值必须平衡好公平与效率之间的关系。保护弱者是正义，所以在重视分配公平、机会公平的同时应兼顾结果公平，进行社会救助。在特殊时期政府还应通过平衡经营者和消费者的关系，保护消费者的利益。重视效率是正义，所以兼顾当下复工复产的迫切需求和预防疫情的长远利益，政府应有序安排复工复产。据此，经济法的正义观应有三层含义[16]：

1.给予弱势者关怀。根据差别待遇原则，在人们可以接受的范围内，国家可以通过各种方式平衡社会关系，维护甚至照顾社会弱势群体的权益。这种维护和照顾针对的既可以是劳资关系中的劳动者的利益，例如，人社部规定，职工受疫情影响不能参加工作的，企业需正常支付工资;也可以是一个群体中的弱势群体，如小微企业在疫情期间抗风险的能力更低，需要政策向小微企业更多的倾斜。

2.重塑社会主体人格。企业作为营利性组织，为了其利益最大程度的实现，在特定时期可能会侵害劳动者、消费者等的权益，因此对企业的行为要作出规制[17]。例如，企业在复工复产之前，要配足口罩、消毒液、额温枪等物品，只有具备了最大程度预防感染的能力，保障好劳动者在劳动期间的安全，才能复工复产。这虽然对企业是一种负担，但是却既能保持企业在疫情期间长期的生产能力，有利于保障企业自身利益，又能保护社会的公共利益。

3.平衡协调社会关系。社会关系的平衡协调，一方面要求构建可持续发展的纵向、横向内在协调的社会结构;另一方面，利益分配的公平对利益相关方至关重要。而要协调好社会中的各部分主体的利益分配，则依赖于政策制定的程序正义和正义程序的真正落实。因此社会关系的平衡协调既需要决策、执行的公开透明，也需要政策的制定具有民主性和科学性。

三、疫情下经济法价值目标的实现路径

疫情期间政府所采取的财政、税收、货币、市场规制等手段，在控制疫情发展期间稳定了经济秩序，在疫情发展后期对恢复正常的经济状态发挥了强有力的积极作用。但是部分地方政府政策的制定和执行有违经济法干预经济实质公平和实质正义的初衷。经济法是回应之法[18]，下层的决策与执行若无法同上层的构建契合，就无法回应人民对于实质公平和实质正义的诉求。疫情应对主要包含两个层面：第一个层面，阐明和参与重大挑战。重大挑战的内容既包括社会障碍（即新冠疫情），也包括社会主体的需求和愿望。因此应对疫情首先要明确疫情中社会主体的需求和愿望，以促进、整合利益表达。第二个层面，应对疫情需要个人、组织、政府多层次的行动。但这一行动一方面受到组织因素的制约，需要规范政府权力;另一方面本文是基于经济法层面的思考，破解体制背景因素和建立协调架构和加强机制是一致的，因此要构建完善的社会治理模式（见图1）。

（一）促进、整合利益表达

政策的制定和执行应通过利益表达来保障其科学性、合理性。利益表达是某些阶层、集团、个人直接或通过专业机构间接地向政府提出利益诉求，并要求得到满足的过程。“民意反映渠道和利益表达机制是实现利益均衡的关键抑或前提条件。”[19]

1.促进利益表达的因素主要是表达的简便性和有效性。一方面，要简化利益表达的程序，重视新媒体的作用。个人通过微博、微信小程序等新媒体反映的民情、民意，虽然部分能解决，但比较困难。例如武汉一女子骂街的短视频被频繁转发上热门之后[20]，地方政府才解决其社区物资困难的问题，且很多人认为这些民情、民意通过登录政府官方网站进行反映比通过新媒体更有可能得到解决。另一方面，要提高利益表达的有效性，及时进行反馈。例如，有的患者无法预约医院在微博上求助后[21]，政府专门发布链接，收集信息，解决问题，进而促使更多患者借助该渠道表达自己的需求。

2.利益表达的庞杂性势必需要对个人的利益表达进行整合。一方面，要引导理性的利益表达，不仅要防范暴力等失范表达，还要积极宣传正确的表达方式;另一方面，要发挥利益团体对弱势群体利益的表达作用。经济法所追求的公平价值和正义价值的内在要求就是对弱势群体予以特殊保护。例如，通过地方消费者保护协会对特定地区消费者的意见收集和调查后再向监管部门进行反馈，比在网络上表达更容易，比消费者个人直接向监管部门反映更能得到重视。

（二）规范政府行为

由于调节市场失灵的政府干预也会失效，因此需要对政府的行为做出法律上的、内部的、外部的干预[22]。作为决策者，政府的组织性因素会对其行为实效产生制约。这种组织性的制约因素主要有三个：一是协调成本，即上下级政府之间、政府各部门之间博弈所耗费的时间成本和经济成本[23];二是目标冲突，即各级政府和各职能部门的目标与利益差异造成的冲突;三是激励冲突，即各级政府和职能部门制定政策之间的冲突。化解目标和激励冲突、降低协调成本的根本解决方式是明确各级政府和各职能部门的权责。

1.明晰公权力行使主体在特殊时期的权利内容。在疫情期间，市场陷入失灵状态，市场的配置效率低，政府所发挥的调节作用势必要强于正常时期。但即使市场失灵，政府干预也不能完全取代市场的作用。因此，政府采用何种手段对经济进行干预就尤为重要。例如，政府可以对物流业给予税收优惠，促进物流行业尽快复工复产;可以通过保障物资运输来保证供给，稳定物价。但非迫不得已不能对生活物资进行政府定价。

2.明确公权力行使主体在特殊时期的权利限度。在疫情期间，虽然供需极不平衡，但是经营者进行商业活动还是须依赖利益的内在驱动，不应该对合理范围内的涨价行为进行处罚。例如，许多地方对哄抬口罩价格、日常用品价格等行為进行了罚款，对严重者施以拘留甚至判刑。但若不让经营者有一定的利益，这样的政府行为会破坏经济秩序，侵害经济法实质正义。

3.厘清公权力行使主体在特殊时期的责任承担。有权必有责，在特殊时期，政府权力介入更为频繁和深入，相应的责任承担也应该同可能造成的不良后果相一致。因此，在特殊时期，更应该对行使权力所应承担责任的主体、责任承担方式、责任承担大小做出明确的规定。

（三）转变社会治理模式

应对重大挑战本质上是个人、社会、国家多个层面的共同行动，而这既可以协同一致实现目标，也有可能会妨碍目标的实现，它们相互影响。现代社会所需要的社会治理对法律体系产生了更高的需求，法律体系由二元法律结构向三元法律结构的转变为新的社会治理模式提供了可能性[24]。这一更高的要求亟须由管理型向服务型的社会治理转变，建设政府主导下的社会治理共同体。

1.促进社会治理主体的多元化。多元化的社会治理首先要克服政府中心主义。政府权力行使的缺失，一方面是政府作为一个庞大的机构不能够对每一个权力行使领域进行即时反馈;另一方面，是政府作为一个社会主体的有限性与社会事务的无限性而存在的矛盾。例如，疫情前期政府垄断口罩购买渠道，部分基层行政区划发放口罩;在没有口罩发放的地区，人们出行不便的情况在后期定点预约销售后才得以解决。因此，政府不能完全替代市场，而应该做规则的“制定者”和公共服务的“推进者”[25]。

促进社会组织的建设是多元化社会治理的重要内容。我国社会组织受到法律、社会、实际效能等因素的限制，一方面，社会组织要“去行政化”，让社会组织的实际作用与设立初衷相一致;另一方面，要加大政府购买力度，发挥社会组织服务大众的作用。例如，某地方消费者协会统一解决消费者疫情期间退订酒席、婚礼的问题;微博网友自发组织统计、公布网络交易平台销售假口罩的商家。再者，还可通过提高个人参与治理的意识来培养公民意识，提高参与者的荣誉感和使命感;并通过注重加强意见的沟通协调，提供参与者意志表达的机会。

2.完善社会治理共同体的规则。一是互相信任。增强社会治理共同体内部的认同感和信任感是共同体建设的关键因素，更是沟通合作的基础和保证。这就既要求释放社会组织自主空间，认可公众参与公共事务的权利;又要求增强对社会和公众的承诺和反馈，形成政府、组织、公众良好的互动关系。

二是权责明确。明晰权责利，不仅影响政府内部运行，还是社会治理共同体运行的重要因素。政府要避免“亲民模式”和“宣教模式”并存的角色冲突[26]，最重要的是要明确政府、社会组织、公众的角色定位，界定权利界限和责任担当。

三是利益协调。社会治理共同体之间利益上的相互协调，是完善社会治理共同体的前提和保障。利益协调在决策、立法层面有三个要素：（1）保证决策、立法过程的公开性、透明性，（2）给予不同利益代表同等的表达机会，（3）确保决策、立法实质正义化。

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[责任编辑     祁丽华]