我国野生动物立法应对疫情的不足及对策

王利 高晓璐

[摘 要]我国现有的野生动物立法缺少对公众健康和卫生安全的表述，导致执法不严、公众野生动物保护意识薄弱等问题。针对频发的环境与健康事件，我国野生动物立法应建立系统性、可操作性强的健康法体系，明确执法标准和执法责任，将公众参与机制与社会监督相融合，并通过强化法治手段来保护我国野生动物和公共卫生安全，平衡野生动物保护和规范利用的关系，从而推动健康中国战略的实施。

[关键词]野生动物保护法;立法目的;公共卫生安全

[中图分类号]D922.68 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2020）02-0065-05

Abstract：The current wildlife legislation in China lacks the expression of public health and health safety， leading to lax law enforcement and weak public awareness of wildlife protection. In view of the frequent environmental and health events， Chinas wildlife legislation should establish a systematic and operable health law system， and the implementation of the healthy China strategy should be promoted by clarifying law enforcement standards and responsibilities， integrating public participation mechanism with social supervision， and protecting Chinas wildlife and public health and safety by strengthening the rule of law， so as to balance the relationship between wildlife protection and standardized utilization.

Key words：wildlife conservation law; legislative purpose; public health security

在2020年新冠疫情暴發之后，党中央对于可能造成疫情传播的因素高度重视，在积极做好防控部署开展科研工作的同时，对社会共同关注的野生动物保护等法律问题作出重要指示。十三届全国人大常委会第十六次会议于2020年2月24日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》[1]，将公共卫生健康和安全放在首位，杜绝非法利用野生动物以及其他一切不利因素的干扰，为战胜疫情提供有力的法治保障，赢得人民群众的广泛支持和国际社会的积极评价。相关学者对此也进行了积极的研究：秦鹏认为野生动物治理在疫情防控中扮演了极其重要的角色，从公共健康风险治理层面论述了通过落实和完善野生动物致损补偿、调查监测等制度健全野生动物保护法[2];孙佑海认为要通过推进立法工作、加强执法和监督等措施进一步强化对野生动物的保护，维护公共和生态安全，提升国际形象[3]。本文将从保护野生动物立法目的为抓手，对其立法意图、执法力度和生态文明思想进行分析，以加强对野生动物的保护，旨在从源头预防可能由野生动物引发的重大公共卫生安全风险。

一、用法治手段保护野生动物的必要性

2020年2月3日习近平总书记在中央政治局常委会会议上强调食用野味风险很大，可能造成重大公共卫生安全风险，要求加强法律实施和法治建设，保障人民群众生命安全[4]。在构建生态文明社会和健康中国的大背景下，通过法治手段预防可能由野生动物带来的卫生风险是保障人民群众健康安全，提高生活质量的重要手段。通过法治化手段保护野生动物对于我国处理国际上关于动物问题，保障公共卫生安全、人与自然和谐发展具有重要作用。

（一）国家视角

首先，野生动物保护法治化有助于提升我国国际形象。加快《中华人民共和国野生动物保护法》（下文简称《野生动物保护法》）的修法进程不仅是回应人民群众的殷切期待，体现了我党以人民为中心、事事想着人民、全心全意为人民服务的最高宗旨，也体现了建设绿色健康中国、营造适合人类居住的生活环境、维护生态系统稳定、保护生物多样性的大国担当。用法治手段保护野生动物，用国家强制力从源头治理野生动物问题，是国际通用的有效手段。例如，1975年《濒危野生动植物种国际贸易公约》对美洲虎和其他南美猫科动物的皮毛交易禁令生效后，在世界范围内它们的生存状况明显改善[5]。

其次，野生动物保护法治化能为我国处理涉外动物问题时的规范关系提供法律依据并且维护国际公共安全。因此，我国应以《濒危野生动植物种国际贸易公约》为指南对我国现有的《野生动物保护法》进行修改完善，构建具有中国特色的、行之有效的制度体系。国际野生动物保护立法的宗旨和目标是符合自然发展规律、被大多数国家认可的，我国在此框架下修改的《野生动物保护法》对于处理国家间动物关系的做法能被大多数国家承认，对于规范国与国之间的动物管理和生物多样性的保护、国际动物卫生工作的展开具有重要意义。

（二）社会视角

首先，野生动物保护法治化能完善人与动物之间的和谐关系。野生动物作为生态系统中不可或缺的生命体，对于维护地球生态系统的稳定、提高生态环境质量、促进生物圈的良性循环有着重要的作用。野生动物不仅具有资源属性，其所具备的生态属性更是维持人与动物之间和谐相处的润滑剂。在生态本位主义①尚未被广泛接受的背景下，野生动物具备的生态属性是促进人类保护其生存和发展的催化剂，人类在合理利用野生动物的同时，出于提高生活环境质量的考量和法律的约束会主动对野生动物进行保护。但是非法利用野生动物的行为可能会引发重大公共卫生安全事件，对人类的生命健康造成严重威胁。所以必须通过法治手段规范人类利用野生动物的行为，强化对野生动物的保护，完善人与动物之间的和谐关系。

其次，野生动物保护法治化可以促进人们尊重自然的意识和保障公共卫生安全。科学研究发现，野生动物由于它们生活环境的特殊性以及区别于人类的身体结构，其所携带的一些未知的病毒会和它们和谐共生，但某些病毒一旦脱离动物这一宿主，会将食用人作为最佳寄生体，并且在人体中发生变异，形成现有科学技术无法攻克的难题[6] 。滥食野生动物不仅对人类生命安全造成威胁，还会因破坏大自然的生存法则，改变野生动物的繁衍规律，而降低人类的生存环境质量。用法治手段保护野生动物，不仅能保护生物的多样性，使地球上的生物圈环环相扣、规律运行，还能促进人与自然和谐共生，保障公共卫生安全。

二、我国野生动物保护立法应对疫情能力的现状

我国《野生动物保护法》作为保护野生动物最有效、最基本的法律规范，在动物保护的制度体系中发挥着重要作用。《野生动物保护法》从1988年制定至今，已經过4次的修改完善，但由于其立法目的和宗旨没有涉及重大的公共卫生安全问题，以及未能充分关注本法第2条规定之外的野生动物的生存权利，出现了法律依据不足、野生动物保护执法不严、公众对野生动物保护意识薄弱等问题。这不仅不利于野生动物的保护，也不利于健康中国的建设。

（一）法律依据不足

第一，立法目的不全面。《野生动物保护法》的立法目的应以保护野生动物基础权益和发展野生动物生存福利为主旨，应从整个自然界的利益出发，对人与自然的和谐关系进行维护，即现代社会所倡导的生态本位主义[7]。在当代中国，政府和民众完全有能力和责任为了保护生物的多样性，在发展动物福利、维护动物权利等方面作出应有的贡献。但是现有的《野生动物保护法》对野生动物的保护作用是极其有限的，缺乏对野生动物的生态价值以及公众卫生安全的关注。诸如该法明确规定了除因科学研究或其他特殊情况，禁止对濒危、珍稀野生动物进行贸易和食用;也规定了在符合严格审批程序和检疫制度的情况下，允许对地方重点保护的野生动物和“三有动物”进行贸易和食用;但是却没有规定不在野生动物保护名录之上的其他野生动物的贸易和食用规则[8]。而对于那些不受保护的野生动物，由于《野生动物保护法》没有规定禁止贸易和食用的情况，并且对于食用后可能造成的后果也缺乏应有的重视，这不仅会造成某些野生动物的灭绝，而且会有可能引发人类难以预防的疾病。

第二，调整范围有限。我国《野生动物保护法》没有涉及公共卫生安全问题，与动物防疫体系衔接不足，缺乏协同治理和应对紧急事件的能力。《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）是指导地方实施动物卫生健康工作的法律依据，经过近年来的发展，各地的动物卫生和产品的安全水平也在不断地提升。但是由于《动物防疫法》与《野生动物保护法》之间缺乏有效的衔接，没有规定可食用野生动物的检疫规程和操作标准，难以保证环境和卫生安全。

第三，缺乏可操作性。因为现有的《野生动物保护法》概括性的立法原则对于实施的具体办法、目录、标准、技术规程、检疫标准等缺乏细则性的规定。自2018年修订实施以来尚未及时出台和完善相关的章程，导致《野生动物保护法》在实施过程中缺乏明确的标准，不仅不能为野生动物的保护提供依据，而且也不能及时解决实践中存在的隐患。

（二）野生动物保护执法不严

第一，执法力度不足。首先，由于我国野生动物保护立法体系对于食用野生动物没有规定相应的检疫标准和程序，行政机关也没有针对野生动物食品安全设立相对应的检疫机构，我国对于可食用野生动物的检疫处于空白区。其次，由于现有的野生动物保护的立法目的存在冲突，一方面要求保护，另一方面又允许在行政许可下规范利用，而且对于人工繁殖的野生动物是否属于可食用的野生动物尚存在不同的意见。再加上执法不严，以盈利为目的的利用行为占据上风，非法食用野生动物的行为难以根治。再次，行政法和刑法都有权对违反《野生动物保护法》的行为人进行处罚，但是并未涉及食用行为人的违法责任，加之各部门之间信息沟通不及时，规则体系易出现疏漏，执法机关也就难有作为。

第二，执法监督缺位。现有的野生动物保护体系缺乏对重大公共卫生风险的监督机制，对于社会上出现的关于野生动物的违规交易不能及时发现，对于懈怠的行政机关也不能及时追责。执法不严和监督缺位也造成一些非法的野生动物交易市场没有得到及时处理、坚决关闭，很多地方存在野味市场泛滥、食用以及贩卖相关产品的行为屡见不鲜的现象。我国现有《野生动物保护法》在行政处罚规定方面薄弱，缺乏专职机构对于执法部门相互间推诿情况的管制和对于社会团体以及执法机关应尽义务的审查，致使执法监督不到位。

（三）公众对野生动物保护意识薄弱

公众在不知晓野生动物保护法律规范的情况下，通常会因为自己的怜悯心自发地保护动物，但是仅靠恻隐之心并不足以对野生动物进行有效的保护。若加上法治宣传不到位，相关法律又缺乏使人遵从的法理，那么公众更不会出于本心去遵循法律的规制。《野生动物保护法》得不到民众全面遵守的原因主要有两个方面：一是“利己”心理打消了人们心底的恻隐之心，野生动物带来的巨大利润使一些人知法犯法。如2020年1月31日，深圳市市场监管局执法人员对大鹏新区南澳双拥码头海鲜街进行检查时，发现南澳街道海港路42、44号的名顺海鲜档海鲜池摆放有2只鲎，而鲎是属于广东省重点水生野生保护动物[9]。二是传统饮食文化对保护理念的冲击。在中国古代，人们为了饱腹充饥不可避免地会食用野生动物，而野生动物也有其独特的营养价值。近年来，随着野生动物的价值被过分夸大，食用野生动物竟然成了某种身份和地位的象征。这种病态的时尚不仅对野生动物的生存造成冲击，而且也无法保证公共卫生安全。野生动物保护立法目的不健全致使普法工作的进行出现了空白区。虽然我国的生态文明思想趋于成熟，但是与之同等重要的公共卫生安全知识的普及还不尽人意，再加上相关的普法力度不足和法理基础的瑕疵，使得现有的《野生动物保护法》的法律理念和相关知识得不到有效传播和认可，民众的社会监察作用无法有效发挥。

三、我国野生动物保护立法应对疫情的完善对策

公共卫生安全是和维持生态平衡并重的理念，针对《野生动物保护法》中公共卫生安全理念的缺失，必须在其立法目的上加以明确。为了避免非法食用和交易野生动物，平衡野生动物的保护和开发利用，以及公众通过立法来保障生命健康安全的强烈愿望，必须尽快完善《野生动物保护法》和《动物防疫法》等相关法律法规，建立系统性、可操作性强的健康法体系，明确其执法标准和执法责任，加大执法力度，并将公众参与机制与野生动物保护监督机构相结合，来保障公共卫生安全。

（一）建立系统性、可操作性强的健康法体系

第一，扩充立法目的。立法目的是立法工作的目标和落脚点。现有的《野生动物保护法》重点在于保护“重要”野生动物，其所注重的是野生动物的资源价值，对于野生动物所具备的生态价值和公众卫生安全则缺乏相应的规定。所以现有的《野生动物保护法》不仅不能平衡对野生动物在保护和开发利用方面的矛盾，而且对公众健康也构成巨大威胁。因此，在《野生动物保护法》的修订过程中，一方面，必须把保障公共卫生安全的立法目的在条文中体现出来，注重对野生动物的生态保护，规范野生动物的利用行为;另一方面，要加强《野生动物保护法》与《动物防疫法》方面的联系，对《动物防疫法》进行必要的补充和修改，为保护野生动物和维护社会公共卫生安全保驾护航。另外，还需要以维护公共卫生安全和以保护野生动物为核心展开立法工作，制定可能由野生动物引发传染性疾病的预防和监控措施，构建系统性的科学预防体系。

第二，丰富立法内容。人与动物之间应该是和谐共处，在维护生物多样性和食物链的平衡上，必须摒弃人类中心主义。除了保护野生动物的生存权，还应对野生动物享有的福利有所关注，应保护野生动物赖以生存的外部环境，给予其生存繁殖的人道帮助，免除其因为人类行为而增加的痛苦。此外，还需扩大法律保护的动物名录，指定相关机构和部门积极筹划开展公共卫生风险和生态环境评估，科学准确地建立禁食动物名录，用法治化的手段和科学技术保护野生动物。

第三，制定操作性强的健康法体系。首先，在《野生动物保护法》的基础上制定实施细则和技术规程，对实践中出现的问题和教训进行补充和完善，反思过错行为，补齐短板和弱项。其次，根据地域特点制定适合本区域的地方性法规，对于明显模糊的法律规则，根据立法目的作出指示性解释，形成自下而上的全面保护。再次，对濒危、珍稀野生动物和“三有动物”及其产品的“开发利用”必须进行严格限制或者禁止以盈利为目的的规范利用，对于相配套的条例、规章，在科学论证的前提下严格限定人工繁育野生动物及其制品的正面清单，将绝大多数野生动物及其制品纳入负面清单。这样可以有力地保障全社会的公共卫生安全和依法开展养殖的企业和就业者的权利[10]。当人们的同情心和自然法则无法支撑《野生动物保护法》的实施时，制定可操作性强的与情理和天理相通的良法是有效的保护手段。因为只有遵从法律的益处超过违法责任时，才能使法律更容易被接受。

（二）明确执法标准和执法责任

第一，明确执法标准。首先，针对禁食野生动物清单，将清单之外可能被食用的野生动物进行科学检疫，严查合法养殖基地的执业证和防疫合格证，设立野生动物检疫专用通道以避免未知病毒影响人类的身体健康。其次，对食用野生动物者进行行政处罚，对刑法没有规定的食用野生动物的行为以及行为不端但不足以承担刑事责任的行为人由政府施加行政责任，以避免通过餐桌传播病毒的可能。再次，各省、自治区、直辖市、地方人民政府要根据上位法制定适合本辖区的审查和评估机制，执行标准要高于国家标准，明确林业、农业、生态环境部门的具体职责，落实执法责任;针对执法机关不作为、慢作为的陋习，建立监管权力清单，对有责不尽责、有职却怠职的公务人员进行惩处。最后，充分发挥大数据的便捷性，实行内部信息公开上网、各部门之间及时沟通，优化管理体制，建立密而不疏的科学执法体系。

第二，创新法律监督制度。在现有检察监督职能的背景下探索野生动物保护领域的公益诉讼，对“人民检察院在履行职责中发现”之表述作扩张解释，并对“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”内涵和外延予以廓清。对行政机关进行法律监督，在尊重行政首次判断的前提下，切实履行职责[11]。在保护野生动物、保障人民群众健康安全的立法目的的要求下，检察机关和野生动物保护监管部门要切实发挥监控作用，积极促进各部门为防控疫情努力奋斗，当然也不能放弃提起公益诉讼的权力。

（三）将公众参与机制与社会监督相融合

第一， 健全公众参与机制。要充分发挥人民当家作主的优势，在立法中明确公众的治理地位，建立政府主导、群众参与的民主协商治理机制。加大普法力度，督促人们形成爱护野生动物、促进人与自然和谐相处的生存之道，强化尊重自然、保护动物的生态文明意识。注重基层的普法工作，全面推广和普及生态环境部等相关执法部门修改后的法律规范和原则，加强对生态资源保护和国家卫生安全理念的普及教育，在基层领导干部的引领下，让每一个人民群众都介入其中，培养集体责任感。

第二，丰富社会监督形式。发挥民间公益组织和民众的监督作用，行政机关要按时公开执法情况，完善野生动物保护的政府信息公开机制，加快正确保护野生动物和维护公共卫生安全理论的传播，让大家有途径了解野生动物保护工作的完成进度、保护名录的变更等情况，允许公益组织和人民群众对造成公共利益重大损害的生态环境事件提起公益诉讼。对于合法利用野生动物制药的行为严格把控，建立有奖举报机制，奖励对于超出许可范围和滥用许可证的行为进行举报的群众，发挥公众的监督作用。

四、结语

用法治化手段保护野生动物和公共卫生安全，建立科学的依法防控健康体系，是实现公众通过法律保障生命健康安全以及提高国际形象的有效手段。加强法治建设，修改完善现有的《野生动物保护法》，科学立法，完善野生动物保护的立法目的，补齐公共健康和卫生安全的短板;严格执法，绝不放过任何一个违法行为;公正司法，确保每一件触及法律责任的案件得到公允的判决;全民守法，切实发挥公众力量。在党中央的正确领导下，坚持人民为中心的理念不动摇，提高依法治理野生动物的能力，从立、执、司、守四环节共同为完善野生动物保护体系，为建设绿色健康中国而努力。

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