新时代教育督导体制机制：（监测+评估）+（督学+督政）

王旭东/浙江省温州市教育评估院质量评价科科长

王旭东

2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）提出，“到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。在督政方面，构建对地方各级政府的分级教育督导机制，督促省、市、县三级政府履行教育职责。在督学方面，建立国家统筹制定标准、地方为主组织实施，对学校进行督导的工作机制，指导学校不断提高教育质量。在评估监测方面，建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制，为改善教育管理、优化教育决策、指导教育工作提供科学依据”。明确中国特色社会主义教育督导体制机制包含督政、督学和评估监测。“评估监测”成为新时代教育督导体制机制改革的焦点。

传统教育督导体制机制的缺陷性：评估+督学+督政

长期以来，教育督导部门有两个牌子，一是地方人民政府教育督导室，地方行政长官为主任，地方教育局局长为常务副主任（兼），地方教育局副局长或党委委员任专职副主任，主要发挥领导功能，侧重督政；二是地方教育局设置督导科室，配置一些科室人员，主要负责督导具体事务，侧重督学和评估等工作。

督政对象为地方政府，重点督导评价党中央、国务院重大教育决策部署落实情况，主要包括办学标准执行、教育投入落实和经费管理、教师编制待遇、教育扶贫和重大教育工程项目实施等情况。

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督学对象为学校，重点督导学校落实立德树人的情况，主要包括学校党建及党建带团建队建、教育教学、科学研究、师德师风、资源配置、教育收费、安全稳定等情况。评估对象分为区域和学校两类，区域层面有义务教育优质均衡发展情况、教育现代化发展水平情况评估等，如浙江省教育现代化县评估。学校层面有办学水平、办学效益、办学特色等评估，如浙江省学前教育省一级、二级、三级幼儿园评估，高中省一级、二级普通高中特色示范学校评估。

《意见》明确指出“教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要作用，但仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，还不适应新时代教育改革发展的要求。”传统教育督导体制机制的短板在于评估。教育评估，是依据一定的教育目标，利用相应的、现代化的教育统计和教育测量手段，对教育对象进行价值判断的过程。教育评估是一门由本世纪初发展起来的新兴教育科学，是当代教育科学研究的三大领域之一。

传统教育评估工作缺乏专业人员。市县教育局督导科室人员都很少，一般是2～4人，人员结构欠合理，主要来源有教育行政干部、一线校长、公务员三类，大部分缺乏教育统计和教育测量技术。现实中，督导科室人员行政能力较强，评估专业能力较弱。开展评估工作时，都要抽调本区域教育局行政干部、研训部门专家、校长和骨干教师等，被抽调人员大部分不是专业的评估专家，缺乏长期的评估专业培训，一部分是新手，通常经过半天《评估标准》的短时性学习，就分赴各地开始评估工作。

传统教育评估专业技术含量低。

以学校评估为例。第一步，督导科室发布评估文件，主要内容有评估时间、评估流程、评估标准和评估工作要求。第二步，教育局基础教育相关行政科室组织、选择并指导部分学校创建。第三步，学校根据评估标准先做自我评估，撰写自评报告，做好备查台账。第四步，督导科室临时邀请一批专家，到学校做现场评估，评估时间半天或一天。第五步，督导科室发布评估结果。

这项评估工作最大短板在于现场评估的权威性。一是学校提供的大部分数据和资料都没有经过第三方评估鉴定，现场专家很难在短时间对其客观性做出判断。二是缺乏第三方权威机构提供可靠的数据指标，评估的证据缺乏权威性和信效度。

另一方面的短板在于评估标准。评估标准中含有评价项目、评价要素、分值和考核评分办法，评价要素和考核评分办法中外显性评估条目居多，内涵性条目很少；主观性判断较多，客观性判断较少，而且描写比较简约笼统，很容易导致评估结果不精准。例如，学校心理健康教育工作项目评估，通常的主要评价要素为心理健康咨询场所与设备、心理健康教师岗位编制与资质、心理健康课程和活动开展，普通教师心理健康持证率，这些评价要素虽然能评估学校心理健康教育工作的条件和开展情况，但是很难反映学校心理健康教育工作的质量成效和学生心理健康状态。

图3

新时代教育督导体制机制的完整性：监测+评估+督学+督政

监测归口教育督导部门，纳入教育督导体制机制，由传统的“评估+督学+督政”发展成为“监测+评估+督学+督政”新体制新机制。

目前，监测机构工作重点是区域教育质量综合监测，主要工作是开展本级区域教育质量监测工作，协助上级教育质量监测工作，同时基于监测数据开展一些教育科学研究，诊断区域教育教学存在的问题。

2013年6月，教育部提出中小学教育质量综合评价指标框架体系，基于这个指标体系开展国家层面的中小学教育质量监测。浙江和上海等省、市纷纷开展省域特色的中小学教育质量综合监测工作。2018年浙江省小学教育质量综合评价指标分为学生发展指标和学生成长环境指标两大系列，其中，学生发展指标有品德行为、学业水平（含学业达标、高层次能力和实践创新）、学习品质（含学习动力和学习策略）、兴趣爱好、身心健康（含运动健康、同伴关系和自我认知）五个维度共10个指标；学生成长环境指标系列包含教师（含职业认同、教学方式和师生关系）、学校（含学校教学管理和教师研修发展）、家庭（含家长参与和亲子关系）和区域（含学业均衡、学业负担、教师对学校满意度和家长对学校满意度）四个维度共10个指标。

温州市、台州市、苏州市、长沙市等地级市也参考PISA（国际学生评估项目）、国测和省测指标体系开展地方性的教育质量监测工作。温州市从2013年开始建立了本土的品德发展、学业水平、身心健康和学习生活幸福感“四维评价”体系，同时基于教师问卷开展影响因素监测，涉及教师工作环境（含人事关系、教学常规等）、工作状态（含职业认同、职业倦怠和专业发展等）、学科教学情况、体育和艺术课程教育情况等。2017年开始，温州市连续三年开展县域义务教育阶段艺术素养监测，基于监测数据进行横向和纵向比较分析县域学生艺术素养水平、课程开设及活动开展情况、艺术教师教学行为、艺术教育资源配置及使用情况等。2018年，开始探索学校和学生在品德发展、学业水平、身心健康和学习生活幸福感等方面的增值评价，通过学校在各自起点或基础上进步、发展、成长的幅度，对学校教育效能进行价值判断。这些监测数据都应该成为评估、督学和督政最权威的依据。

监测理应成为督导体制机制中的一部分。大规模教育质量监测指标都会包含教育教学质量、学校教师队伍建设和办学条件等方面，基于这些监测数据及其形成指标，让定性的、模糊的、主观的评价转向定量的、精确的、客观的评价，使得评估、督学和督政具有科学性和权威性。将监测纳入新时代教育督导体制机制，保证新时代教育督导体制机制的结构完整性，从而使得督导更加科学和权威。

新时代教育督导体制机制的科学性：（监测+评估）+（督学+督政）

监测与评估在数据供需方面存在不同的价值取向。一是监测指标体系与评估指标体系没有无缝对接，区域教育质量监测指标体系基本上是在教育部中小学教育质量综合评价指标框架的基础上，加一些影响教育质量发展相关因素，并不是为督导评估服务。二是数据使用上存在不同争议。某省督导部门开展教育基本现代化县评估时，曾经采纳该省教育质量监测的学科达标率数据，引发一些争议。督导方认为采用全省质量监测数据会让评估具有权威性，因为各县区的学科测评工具、评价标准和统计口径都不一样，提供的学科达标率数据可信度就低，也不能做县区之间横向比较。监测方认为监测数据一旦用于评估，会让质量监测成为高利害测评，增加学校和教师新的负担，增加监测作假的可能性，影响监测数据的科学性。

评估监测独立成第三方，切实落实教育部《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，有效推进“管办评”分离、“放管服”改革，这是全面深化教育领域综合改革的重要举措。教育局督导科室侧重行政性的督政督学，侧重评估监测结果应用。评估监测机构侧重指标数据获取的专业性，为督学督政部门提供独立的、权威的评估结果和证据数据，让监测数据既有诊断功能，又有评估功能。笔者把这个新型的体制机制称之为“（监测+评估）+（督学+督政）”模型。

督学、督政部门和评估监测部门都是新时代教育督导体制机制的两大组成部分，两者相互独立，又相互合作。科学分工，各有所长，各有侧重。“提升教育教学质量”是督学、督政部门和评估监测部门共同的目标、共同的核心工作。督学、督政部门侧重“督”与“导”，在年初颁布评估内容和方法，引领区域和学校创建，年末根据评估监测方提供的数据公布结果，并实施督学、督政行为。评估监测部门侧重“测”与“评”，即根据评估内容确定指标体系框架、研发量具、确定样本、实施测评、数据处理、现场评估和生成报告等技术性工作。由于大规模监测工作具有很大的特殊性，需要很长的运转时间，双方必须要通力合作，提前做好顶层规划，提前设置评估监测指标体系和评价标准，然后各司其职。

新时代教育督导体制机制的关键性：（监测+评估）

这几年，各地纷纷成立评估监测部门，归口不一样，职责侧重也不一样。根据法人情况分两类。第一类是独立法人机构，其中大部分隶属当地教育局的财政全额拨款单位，例如：包头市教育督导评估中心、温州市教育评估院、台州市教育质量监测中心、苏州市教育质量监测中心等以及民间的第三方评估机构。第二类是非独立法人机构，其中大部分依附教育局直属教科研部门，例如：浙江省教育质量监测中心依附浙江省教育厅教研室，云南省教育评估院依附云南省教科院，以及归口高等院校的温州大学的基础教育质量评估与监测中心和杭州师范大学的浙江省教育现代化研究与评价中心。

按工作职责可分为三类。第一类，只做质量监测，不做评估。如浙江省教育质量监测中心。第二类，只做评估，不做监测。如温州大学基础教育质量评估与监测中心。第三类，既做评估，也做监测，通常取名“督导评估与监测中心”“教育评估与监测中心”“教育评估院”等，如重庆市教育评估院、温州市教育评估院、包头市教育督导评估中心、重庆市南岸区督导评估与监测中心。

按照《意见》精神实施机构改革，是新时代教育督导体制机制建设的关键。原先督导部门把评估职能剥离出去，成为督学、督政部门；把监测部门从其他机构部门中剥离出来，让评估和监测两者合并，组成第三方独立的、专业的评估监测机构。同时，扶持、培育一些民间的第三方评估监测机构，让它们也成为新时代教育督导体制机制的一部分。

明确评估监测机构的职责权。评估监测部门重点工作有三项。一是监测评估本区域教育教学水平和相关学校的办学质量和办学效益；二是监测诊断区域和学校教育教学过程中存在的问题；三是研究影响本区域教育教学的重要因素。功能定位为改善教育管理、优化教育决策、指导教育工作服务，为督学、督政提供科学依据和服务。

明确评估监测机构隶属关系。第一种隶属于人民政府督导委员会，是倾向教育局外部的第三方，有利于督政。第二种隶属于教育局，是教育局内部的第三方，有利于督学和内部工作协调。根据《意见》规定，评估监测由教育督导部门统一归口管理，笔者提倡评估监测和督学督政部门都隶属人民政府督导委员会。

明确评估监测部门的学术机构属性。监测评估具有很强的专业性，涉及测量学、统计学、评估学、教育学和心理学等专业，需要互联网、大数据、云计算等现代化信息技术手段支持，需要一支高层次、专业化队伍从事监测评估专业化工作。

教育督导是教育法规定的一项基本教育制度，党中央、国务院高度重视教育督导工作。新时代教育督导体制机制的改革是高水平推进我国教育治理体系和治理能力现代化的重要举措，建立“（监测+评估）+（督学+督政）”新时代教育督导体制机制，势在必行，任重道远。新时代教育督导体制机制必将在督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥重要作用。