从“黑名单”到“白名单”

关键词 野生动物 食用禁止 立法

作者简介：刘畅，浙江警官职业学院应用法律系，助教，研究方向：理论法学。

中图分类号：D920.0                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.005

埃博拉、SARS、2019-nCoV等病毒的爆发，对人类社会生产生活产生了广泛的负面影响，其根源都是对野生动物资源的过度索取。为能更有效地保护野生动物和生态环境，防范重大公共卫生风险，阻断病毒的食用传播途径，完善相关立法的呼声日益高涨。《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）于2020年2月24日正式表決通过，这意味着全面禁止食用野生动物原则的确立。此后，天津、深圳、武汉等地也陆续公布了相应法律文件。目前，在禁食野生动物方面，我国已基本形成相对完备的法律体系，但这一体系仍存在一些不足之处。

一、我国禁食野生动物的立法现状及不足

我国禁食野生动物的法律体系主要由以下几部法律法规组成：（1）《野生动物保护法》，该法将国家重点保护野生动物及无合法来源证明的非国家重点保护野生动物列入禁食范畴。（2）《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》），该《名录》确定了国家重点保护野生动物的具体种类。（3）原国家林业局公布的《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》（以下简称《通知》），将包括仓鼠、野猪、蝎子、蜈蚣等在内的54种野生动物列入商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单，可用于食用、药用和皮毛制衣。（4）《决定》，全面禁止食用国家保护的“三有陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，即全面禁止食用野生动物。

从相关法律规定中可以看出，我国对食用野生动物的管理基本属于“黑名单”式而非“白名单”式的管理，即将不允许食用的动物列明，是一种正面禁止的管理模式，这种管理模式有其明显的弊端：

（一） 保护范围过窄

以常作为食用动物的禽类（即鸟纲）、畜类（即兽纲）为例：根据《中国鸟类分类与分布名录（第三版）》，我国鸟纲之下共有1444种生物，其中252种被《名录》列为国家重点保护的对象，占17.5%;根据《中国脊椎动物红色名录》，兽纲共673种，其中120种被列为国家重点保护的对象，占比为17.8%。从数据中我们可以看出，有八成以上的禽类及畜类未受《野生动物保护法》的保护。例如被认为与SARS、新冠疫情有关的蝙蝠就没有被列入禁食范畴。这样的保护范围对预防重大公共卫生风险来说是远远不够的。目前世界上已知有1460种传染病病原体可以感染人类，这其中有100多种会给人类社会带来严重危害。与此同时，人畜共患病病原体也在不断地被发现，其比例已上升至人类病原体的75%[1]。据估算可能有高达32万种病毒尚未被发现，如果按比例推算，其中24万种病毒可能对人类造成威胁。由于我们暂时无法预判哪些动物可能是人畜共患病病毒的宿主和传播者，特别是《名录》是以动物的稀有程度为纳入标准的，而病毒在选择宿主和传播者时并不以此为标准，因此不到20%的保护比例明显过低。

（二）更新频率过低

《名录》从1989年开始实施至今已历时21年，此间仅有过两次极为微小的调整：1993年，将《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）中附录一和附录二所列的，非原产于中国的所有野生动物，分别核准为国家一级和国家二级保护野生动物;2003年，将麝科麝属所有种由国家二级保护野生动物调整为国家一级保护野生动物。自此之后《名录》已有17年未有更新。而国际上普遍承认的《世界自然保护联盟（IUCN）濒危物种红色名录》是每年更新一次的。17年的时间跨度足以让一个物种的数量产生质的变化，如被食客誉为“天上人参”的黄胸鹀的濒危等级，从2000年的无危连跳五级，至2017年已是极危物种，而极危之下即为灭绝。与国家保护动物的核准相对滞后的现象相关的是，我国对野生动物实际数量的掌握也是相对滞后的。《野生动物保护实施条例》规定，野生动物资源普查每十年进行一次。因此，要以一份过时的名单来确定是否应该加以着重保护，明显是不合理的。

（三） 掌握难度过大

现在有部分学者呼吁将所有的野生动物都纳入禁食范畴[2]，《决定》也明确禁食了所有的陆生野生动物。但“野生动物”概念本身就没有明确的界定。根据人类对动物的繁殖、生活条件的控制情况，动物从“驯化”到“野生”有十二个连续的状态[3]，目前学界并未对驯化到哪种状态即为非野生达成一致意见，要求非专业人士来掌握相关界限的难度更大。此外，各地方性法规、规章的出台也给禁食范围的确定加大了难度，如天津市规定禁食“本市重点保护的野生动物”、武汉市规定禁食《湖北省重点保护陆生野生动物名录》中的动物、西安市规定禁食陕西省重点保护的野生动物，这意味着完全掌握禁食规则需要了解的法律文件数量众多。

（四） 保护与禁食的混淆

在当前禁食“黑名单”与国家重点保护动物、“三有”动物相挂钩的语境下，很容易将保护野生动物与禁食野生动物的目的混淆。目前，禁食野生动物的目的除了保护、拯救野生动物，保护其生态、科学、社会价值，维护生物多样性和生态平衡之外，更应侧重倡导科学文明健康的饮食习惯，保障人类的身体健康及生命安全。

二、食用动物立法完善方向

与食用动物“黑名单”相比，采用“白名单”式管理无疑是一种更为明确、更为简便易行的操作。即在全面禁食所有动物的前提下，列出可食用动物种类的清单作为例外。我国在食用动物白名单式管理方面已经有了少量实践，如《国家畜禽遗传资源目录（征求意見稿）》（以下简称《目录》）列出了31种动物作为畜禽管理。还有一些地方性法规，如《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》规定，可以食用的动物包括《国家畜禽遗传资源目录》所列的猪、鸡、兔等，以及依照法律、法规未禁止食用的水生动物。在白名单式管理中仍有值得完善的地方：

（一） 白名单体系的横向完善

目前我国的可食用动物清单仅限于脊索动物门脊椎动物亚门的哺乳纲、鸟纲，人们日常食用的龟、鳖、蛇等爬行纲动物，大鲵、牛蛙等两栖纲动物目前都尚未建立可食用清单。应当尽快通过专家论证、群众听证、风险评估等科学决策程序进行完善。同时逐步建立白名单物种筛选制度，有条件地将传统食材类动物纳入进来。

（二）白名单体系的纵向完善

我国幅员辽阔，地理环境差异大，民俗传统丰富，因此各地食用的肉类差异较大也更为多元化，如云南的松鼠干汤、内蒙古的黄羊片火锅、哈尔滨的聚宝麒麟犴唇、东北地区的生食狍肝等[4]，这些食材都不在《目录》之列。笔者认为，在中央层面设立的白名单之外，各地可以结合地方动物保护形势拟定自有清单，但可食用动物种类不应超出中央的白名单范围。原因主要有两点：一是地方性食品特别是生食食品同样有感染病毒的风险，一旦出现传染病疫情，其传播范围也不会限制在食用区域内;二是仅对部分地区开放某种动物的食用限制是不切实际的，无法实现有效监管。

（三）狗等争议较大的动物是否应列入食用动物白名单

目前，《目录》并未将狗纳入畜禽管理，农业农村部在征集意见时做出的说明主要有如下两点理由：一是狗已从传统家畜“特化”为伴侣动物;二是国际上普遍不将狗作为畜禽管理。但这两点理由并不完全成立，因为《目录》中的猪、兔、鸽也是常见的伴侣动物，而从可查阅到的资料中可以看到只有极少数国家或地区是严格禁食狗肉的。

此外，我国有深远的食用狗肉的历史，《周礼》将狗列为“六畜”之一;《史记》中记载的“狡兔死，走狗烹”也体现了汉代食用狗肉的文化;俗语“挂羊头，卖狗肉”则体现出狗肉是一种价格较为低廉的食品。目前国内多地仍保有食用狗肉的习俗，如广西玉林每到夏至就会举办荔枝狗肉节，浙江金华湖头狗肉节已有600余年的历史。部分少数民族，如朝鲜族、布依族也有吃狗肉的习俗，甚至将杀狗待客视为极高的礼遇。综合以上情况，笔者认为，是否将狗以及其他争议较大的动物列入食用动物白名单，应当主要考虑其是否会因人类威胁而濒临灭绝、是否有重要的生态作用、是否会对疾病防疫带来风险隐患。

（四） 统一各专有名词的使用

目前我国各文件采用的分类方法及命名系统并不统一。比如“陆生野生动物”就是一个未有明确内涵的概念，从字面意义上来说，它应当包含所有在陆地生活的动物，以及地下动物中靠呼吸孔隙水中的溶解氧而生存的微小动物。而在某些语境下它又指代“陆生野生脊椎动物”即兽类、鸟类、两栖类、爬行类野生动物的总称，我国陆生野生动物普查也以此为标准[5]。但农业农村部于3月4日印发的《农业农村部关于贯彻落实全国人大常委会革除滥食野生动物决定的通知》中明确，中华鳖、乌龟等两栖类、爬行类动物按照水生动物管理，意味着这些生物将会被排除在《决定》的禁食范围之外，这就使得“陆生野生动物”形成了模糊的灰色地带。又比如《目录》中提及的畜，即《名录》中的兽纲，也即生物学界所称的哺乳纲;《目录》中提及的禽，即《名录》中的鸟纲;《通知》中的北极狐，即《目录》中的蓝狐。这使得非专业人士在查阅相关文件时易造成混淆，建议在文件制定的过程中加以规范统一。

参考文献：

[1]万遂如.我国人畜共患病流行的原因与防控对策[J].兽医导刊，2017（9）.

[2]宋蕾，秦天宝.论我国野生动物保护法制之完善[J].昆明理工大学学报，2009（4）.

[3]曾岩，平晓鸽，魏辅文.“野生动物”的概念框架和术语定义[J].生物多样性，2020（5）.

[4]万建中.中国少数民族食俗文化特征[J].华夏文化，1994（3）.

[5]郜二虎，王志臣，王维胜，等.全国第二次陆生野生动物资源调查总体思路[J].野生动物学报，2014（2）.