规范运用党组织前置研究程序推进国有企业治理体系建设

周亮

习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上提出，在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定。这一要求为国有企业正确处理加强党的领导和完善公司治理之间的关系提供了遵循、指明了方向。党的十九届四中全会站在新的历史起点对推进我国制度创新和治理能力现代化提出了新要求，强调完善国有企业治理体系，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国有企业作为我们党的事业的重要构成、我国国民经济的重要支柱、国家治理的重要依托，只有及时贯彻新思想、落实新要求，将规范运用好党组织前置研究程序作为加强国有企业治理体系建设的重要内容，才能有效发挥党对国企领导的重要作用，不断激发国有企业竞争力、创新力、控制力、抗风险能力，引领企业做大、做强、做优。

一、把握三个维度深刻理解国企党组织前置研究程序

2016年以来，国有企业陆续建立党组织前置研究制度，在实践中取得了积极效果。党的十九大以来陆续出台一系列新规定，对国有企业党组织如何发挥前置研究程序作用提出要求。2019年底党中央出台的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》）进一步明确，国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，并对其主要职责进行了六个方面的明确规定。据此，应从以下三个维度来理解国企党组织如何运用前置研究程序。

一是按照“把方向”的要求把握其高度。我国国有企业不仅具有经济属性，更是具有政治属性的市场主体。在国有企业发展壮大的过程中，无论领导体制如何调整、治理机制如何变化、监管模式如何创新，党对国有企业的领导不能有丝毫动摇。因此，国有企业党组织前置研究首先是要是从政治原则、政治方向的角度，按照“四个是否”的标准进行研究讨论，即决策事项是否符合党的理论和路线方针政策；是否契合党和国家的战略部署；是否有利于提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值；是否维护社会公众利益和职工群众合法权益。具体实践中，要根据民主集中制的原则，确保党组织对企业重大事项上能够“把得了关、掌得了航、说得上话、使得上劲”，做到两个“一以贯之”。

二是按照“管大局”的要求把握其宽度。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。国有企业党组织履行前置研究程序是党在企业发展中发挥领导作用的重要体现，但党组织在企业中管的是“大局”而不是“全局”，不是眉毛胡子一把抓，不是踢开企业其他治理主体包办一切，更不能权力任性。因此，国企党组织要避免党组织包办一切，压制其他治理主体的积极性的发挥，恰恰相反，要在充分尊重企业各治理主体的同时，实现科学领导、科学决策。要通过发挥党组织总揽全局、协调各治理主体作用，使得企业治理体系各环节做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的企业治理机制。

三是按照“保落实”的要求把握其深度。为确保将党管国有企业的政治优势转化为发展优势，推动国有企业又好又快发展，国有企业党组织在“把方向、管大局”的基础上，还同时负有监督“保落实”的作用。在党组织进行前置研究后，董事会或经理层等其他治理主体进行决策或执行时，党组织一方面要监督其实事求是、依法依规办事，求得最大政治效益、经济效益和社会效益相统一；另一方面，也要通过企业经营的实际成效，来衡量和检验党组织前置研究主体责任的落实成效。

二、当前国企党组织前置研究程序落实上存在的问题

国有企业落实党组织前置研究程序为提高企业决策效率和决策科学性发挥了重要作用，同时，在具体实践中发现还存在一些问题。

一是党组织前置研究内容泛化。从具体实践来看，目前国有企业存在的较为普遍性的问题是，虽然基本明确了前置研究是以“三重一大”事项为主要内容的企业重大事项，但是有的企业仍然存在将董事会、经理层所有决策、决定事項，无论问题大小全部预先经过党委会研究讨论的现象。所谓“党委过一过，总是没有错”。结果造成党委“包办”董事会、经理层的决策，决策正确则“你好我好全都好”，决策失误则“党委跑不了”。造成这种局面的根本原因是对前置研究程序到底“前置什么”并不清楚，党组织前置研究的范围还不够清晰。

二是党组织前置研究程序模糊。国有企业党组织前置研究，在程序上对列入研究讨论的议题把握不准切入点，要么“眉毛胡须一把抓”，存在事无巨细都进行前置的问题，有的对议题的必要性、可行性、充分条件、必要条件等全部研究讨论，将“前置”变成“代替”；要么存在经理会等其他治理主体已经论证审议过了再上党组织会议等现象，导致党组织研究“走走过场”，大致履行一下程序。造成这种现象的原因是对前置程序到底“怎么前置”还不清楚。

三是党组织前置研究责任不清。习近平总书记要求，“重大经营管理事项必须经党组织研究讨论”，那么对前置议题的研究讨论，企业党组织要不要决策或作出决定？换言之，对“行”还是“不行”是否要下结论？如果不作决定，前置程序就失去了必要性；如果应作决定，“决定”完全或部分正确与否的责任如何划分？此外，企业党组织作出决定后的事项在董事会或经理会上能否被否决？这些问题如果不明确，容易造成决策过程中的推委扯皮，导致“前置效果”不明显。

三、规范运用党组织前置研究程序的建议

针对上述问题，还需要进一步明晰国有企业党组织前置研究的概念和范围，理顺企业各治理主体之间的关系，明确各方责任，同时，要进一步完善制度机制，以保障党组织前置研究程序的高质量开展，为企业发展提供坚强政治保障。

一是要明晰概念和范围。一方面，要把握党组织前置研究既是时间性的概念，又是程序性的概念。重大经营管理事项在提交党委会之前，可以召开专题会议进行研究论证，为党委会研究讨论做好前期的准备。一旦专题会议论证结束，首先要提交党委会研究讨论，而不能提交经理办公会或其他会议研究讨论，更不能经过经理办公会进行决策后再提交，不能把“前置”变成“后置”。另一方面，党组织前置研究讨论的重大事项范围，应遵循三个原则：一是涉及企业经营和发展的“重”和“大”问题，集中表现为“三重一大”事项，均应纳入党委前置研究范围。二是对企业可能产生较大影响的前沿性、敏感性问题，涉及新业态新领域的项目，涉及领导干部作风、意识形态和企业文化建设事项，影响着企业发展动态和方向，党委也应该前置研究。三是与职工切身利益密切相关的问题，涉及职工薪酬福利和劳资问题的事项，必须由党委前置研究。此外，还有企业出现的新情况新问题，特别是带有原则性、方向性问题，党委也应该主动开展前置研究。

二是要理顺关系和责任。首先，要正确处理一个关系，合理界定党委前置研究与董事会、经理层的权责边界和决策衔接。地位角色不同，决策权限也不同，党委对承担的决策事项，有的具有决定权，有的具有审议权，有的具有建议权。党委前置研究讨论次序的具体“路线图”，要根据党委在该事项中的决策权限来确定。其中，党委具有审议权的事项，党委会要把好政治关、政策关、程序关。党委具有建议权的事项，党委会要发挥“政治参谋”的职能。其次，前置研究形成的决定对董事会、经理层的约束力体现在，对党委会的决定，董事会、经理层应当落实，进入董事会、经理层的党委委员应当充分发表意见；落实过程中如出现偏离前置研究决定的情况，党委委员应及时向党委反馈并纠正，不能纠正则向上一级党组织反映情况；前置研究否决的事项，董事会、经理层不能履行后续程序。董事会、经理层的职责权限在于，在符合前置研究要求的前提下行使经营管理决策权，具体研究决策某事项“怎么干”。只有明确各治理主体之间的关系和责任，才能确保各治理主体科学运转，重大事项决策依法合规。

三是要完善制度和机制。《条例》要求，国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项。因此，要著力加强制度建设，对各个治理主体的职责、组织原则、议事和决策的边界作出明确具体规定，确保不错位不越权。各项制度都应该从保障党委前置研究出发，规定责任履行的权和责，形成不同主体议事决策的程序闭环。要探索建立议事决策清单并明确决策流程，即在系统梳理企业重大决策事项基础上，形成一个决策事项清单，逐一列出决策事项和决策主体，明确议事决策的方式和次序。具体实践中，如党委会议事规则的修订，应当对议题提出、会前准备、会议召开、研究讨论、决策执行、督办监督各环节逐一规范，同时突出几个重点：内容方面，前置研究事项与《条例》规定的六类事项保持一致；程序方面，前置研究与董事会、股东会、经理层研究的顺序安排应遵循“前置研究在决策环节之前”的原则，即某事项由哪个治理主体最终决策，前置研究就安排在哪个治理主体的会议之前；保障措施方面，党委研究之前，应当对相关事项进行尽职调查、可行性研究、专家咨询、财务法律评估、安全风险及社会稳定评估等。还应同步协调党委会、股东会、董事会、经理层等各治理主体议事规则，在研究审议的内容、职责权限、工作程序、会议决定各个环节有效衔接，形成有效制衡的法人治理结构，为推动国有企业高质量发展提供坚实保障。

（作者简介：北京市委组织部企业领导人员管理处副处长、二级调研员）