优化土地供给 力破民企发展瓶颈

詹和平

宁波是民营经济大市，2019年前三季度，民间投资占全市固定资产投资的比重达到59.6%。民营企业投资稳则民营经济稳，民营经济稳则经济稳。然而，受可开发土地日益紧张、土地节约集约利用水平不高等因素影响，用地难已成为制约民营中小企业发展的重要瓶颈，尤其是部分有技术优势和市场前景的存量中小企业扩大投资、转型升级、做大做强的发展热情受到限制。

民营中小企业用地保障与困难并存

近年来，宁波市委、市政府采取一系列举措保障民营中小企业用地。自2012年开始，全市在新增建设用地计划指标总量中安排5%专项用于小微企业发展。从2019年开始，全市安排约3%的新增建设用地计划指标用于小微企业园滚动发展；同时推进弹性供应制度，新增20年期和30年期两种出让年期，大幅度降低中小企业初始用地成本。但是，当前全市民营中小企业用地难问题仍十分突出。

从客观条件看，用地需求多，可开发土地少。一方面，2018年宁波土地开发强度已达20.1%，逼近浙江省政府下达的到2020年土地开发强度20.7%的控制红线。另一方面，全市拥有工业宗地的主体为3.3万家，面积为57.2万亩，但全市拥有近13万家工业主体。这意味着全市近10万家工业主体实现生产只能依靠租赁土地或厂房。

从利用效率看，低效闲置土地仍大量存在。工业土地由于出让年期与企业实际生命周期不符，缺乏过程控制和退出手段。这造成低效土地大量闲置。经统计，截至2018年底，全市占地3亩以上的规下工业企业为1.2万家，总占地13.4万亩，亩均税收5.05万元，占用了全市34%的工业用地却只贡献了5.5%的税收。

从改造提升看，老旧工业区二次开发困难多。近年来，市、区县（市）两级政府都出台过相关规定，鼓励存量厂房在法律法规许可范围内提升容积率，即对现有厂房进行加盖。但因各部门都有上位法约束，导致政策落地效果不甚理想。如有街道反映，区域内有大量企业希望对存量厂房进行改造提升、提高容积率，但由于存量厂房是按照之前的人防、消防、防震等技术标准建造，进行改造时除加盖楼层要符合新规外，原楼层也要按照新规进行改造甚至推倒重建，否则就难以通过审批。厂房加盖犹如玻璃门，看得见，但进不去。

从主观因素看，重大轻小、重引进轻存量现象一直存在。多年来，受GDP考核指标等因素影响，政府更愿意将用地指标分配给规模大、投资多的大项目大企业，特别是新引进的大项目大企业，而对于存量中小企业的发展壮大和用地需求相对重视不足。

盘存量、优增量化解民营中小企业用地难

从长遠看，在国家实施更加严格的耕地保护政策和新增建设用地“减量化”的大趋势下，加快盘活存量土地、提升土地节约集约利用水平，将是未来宁波供应建设用地包括民营中小企业用地的主要努力方向，必须从规模扩张为主向盘活存量与做优增量并举转变。

更加重视中小企业用地需求，合理布局小微企业园。提高对中小企业用地问题的重视程度。要从宁波下一个万亿GDP增量离不开量大面广的中小企业提质增效、转型升级的高度，来认识民营中小企业投资发展问题；要像重视大企业大项目一样重视民营中小企业的用地问题，维护中小企业投资的积极性。特别是要用好用足每年5%的小微企业专项用地政策，强化市、区县（市）两级对专项用地的统筹，避免市—区县（市）—镇乡（街道）层层平均分指标现象。合理规划布局小微企业园建设。加快梳理各区县（市）小微企业园“低散乱”现状，紧密结合各地产业特色，在“低散乱”集中区域布局新建一批小微企业园，明确支撑小微企业园的产业特色和主导产业，避免“小而散”、归大类。提高小微企业园建设管理水平。坚持小微企业园的准公共属性和低成本性质不变，吸引小微企业进园入驻。但同时必须强化对工业地产房产化的预警和防范，对于由社会资本为主投资建设的小微企业园慎用分割转让，投资主体自持一定比例的生产用房，自持年限与土地使用年限一致，非生产性经营用房必须由开发商自持。

促进低效闲置工业用地流通，全力盘活存量用地。探索工业用地全生命周期管理。督促相关职能部门和区县（市）尽快完成全市所有工业宗地情况的精准调查，并实现宗地上图、入库，全面准确地掌握工业用地情况。在此基础上，全市研究出台工业用地全生命周期管理的实施意见，建立工业用地“供给—监管—退出”全生命周期管理机制，坚决遏制囤地、闲置、改变用途等问题，确保工业用地姓“工”。深入推进国有建设用地二级市场改革试点。及时总结慈溪、余姚等地搭建土地二级市场供需信息发布和集聚平台的有益做法，结合全省“最多跑一次”改革要求，进一步拟定国有建设用地二级市场转让权力事项清单，促进全市工业用地良性流转。利用土地市场网上交易平台和大数据分析技术，着手构建工业用地市场价格体系和监管机制，研究建立宁波工业土地市场指数体系。探索创新土地储备机制。加快完善现有土地储备机制，积极探索建立合资入股、共同开发的收储机制；创新建立以返还一定比例的建筑面积为前提的收储机制和共享土地增值收益的收储机制，调动各级政府及原土地使用权人的积极性，共同参与到批而未供的土地消化工作中来，提高工业用地供地率。

推进老旧工业区二次开发，提高节约集约利用水平。尽早实施村级老旧工业区改造升级。借鉴深圳、佛山等地经验，以村级工业园升级改造为突破口，尽快制订村级工业园区二次开发的战略规划和总体方案，配套出台年度工作计划，盘活老旧工业园区、释放产业发展空间。探索设立村级工业园区二次开发专项基金，用于支持村级老旧工业区开展综合整治。认真落实《国土资源系统支持民营经济高质量发展的十条政策措施》，妥善处理历史遗留问题，解除部分用地手续不完备的中小企业主在老旧工业区改造中的思想顾虑。探索试点工业区连片改造。强化政府主导作用，在全市选择现状产业发展滞后、建筑质量较差、开发强度较低、用地面积较大的工业区集中片区作为试点片区，由区县（市）政府加强该片区的统筹研究，综合运用城市更新、土地整备等二次开发模式，高标准建设产业空间，完善基础设施、配套服务设施和公共空间，打造产业转型升级的先行示范样本。研究划定工业用地控制红线。借鉴深圳、东莞等地先进经验，像保护基本农田一样保护工业土地资源，研究制定基本工业用地保护条例、工业区块控制线管理办法等政策文件，划定工业用地红线。因国家、省重大建设项目及产业规划布局需要调整的，必须同时做好工业发展空间总量平衡的统筹安排。

（作者单位：宁波市政协经济委）