政府绩效信息：现状评价、热点剖析与前景展望*

2020-07-24徐艳晴

湖北理工学院学报(人文社会科学版) 2020年4期

曹靓徐艳晴

(海南大学政治与公共管理学院，海南海口 570228)

引言

自党的十七大推行政府绩效管理，到十八大和十九大严格要求与全面实施后，绩效管理逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。政府绩效评估是绩效管理的有机组成部分，负责对政府绩效信息进行搜集、处理和应用。因此，政府绩效信息是渗透在绩效评估过程中的重要数据与中介要素。然而，目前政府绩效信息出现的失真、不透明、不完整等问题已成为世界范围内的普遍现象，极易导致绩效管理出现决策失误、问责和激励失灵、资源非优化配置等诸多负面效应。可见，政府绩效信息对政府绩效管理的效果有着举足轻重的影响，绩效信息质量的重要性不言而喻。

随着国内学界对政府绩效信息相关研究的日益关注，不同学者各抒己见。从研究内容来看，主要涉及信息失真、地方政府、绩效评估、绩效管理等领域内容[1-7]；从研究方法来看，主要运用问卷调查、案例研究、特定评估方法等手段进行分析[8-11]；从研究综述来看，有学者从使用概念、类型、影响因素、结果变量、作用机制及研究趋势几大方面，系统梳理了国内政府绩效信息的使用情况，并在此基础上构建了可供扩展和深化研究的系统模型[12]。也有学者对政府绩效信息的获取、使用与公开制度进行研究，分析了两大决定性因素及评估程序对绩效信息获取产生的影响[13]。还有学者从制度经济学[14]和国外视角[15]对政府绩效信息进行全面研究，并进一步提出了完善的建议。

通过以上文献回顾，发现目前关于政府绩效信息的研究大多基于单一视角，其中侧重绩效评估和绩效管理的文献汗牛充栋，为政府绩效信息的相关知识提供了丰富的理论支撑。而专门针对政府绩效信息进行全面分析的研究为数不多，量化分析更加屈指可数，未能更加直观地展现政府绩效信息的研究现况。因此，文章对政府绩效信息的相关文献进行系统化梳理，运用可视化计量分析方法，揭示其研究现状、研究热点与前沿动态，为政府绩效信息相关研究提供参考。

一、数据来源和研究方法

(一)数据来源

本文的数据来源于CAJD数据库(中国学术期刊网络出版总库)。首先以“政府绩效信息”为主题词进行精确检索，来源类别为核心期刊，检索时间截至2020年2月20日，共获得339条文献记录。其次，以人工筛选主题高相关性文献的方式进行二度筛选，且为保证每条样本数据都有全面的变量信息，手动剔除相关无效文献，最终获得124条与政府绩效信息主题相关性较高的文献记录。最后，将这124条数据转化成CiteSpace可识别的格式与编码，并进一步处理，以便更科学地揭示政府绩效信息的研究现状与热点，并准确把握该领域的前沿动态。

(二)研究方法

如今是大数据和信息化时代，各领域多种类的知识内容呈现出爆发式增长，因此，本文选用知识图谱这一方式，运用可视化技术对知识资源进行深度挖掘、分析并绘制图谱，展现知识之间的内在结构和相互联系。本文使用CiteSpace5.6.R2版本的软件进行可视化分析，该软件是由美国德雷塞尔大学陈超美教授基于Java语言而开发的文献可视化分析工具[16]，已经广泛运用于信息科学和计算机科学等多种领域[17]。运用此软件，通过对作者和机构进行分析，得知政府绩效信息研究领域的高产作者与主要机构；通过关键词的共现和聚类图谱分析揭示该领域的研究热点；通过对突现词的检测，洞察该领域的前沿趋势与最新动态。

二、研究现状

(一)文献数量

文献的总体趋势可以反映出该领域文献研究的历史状况及其发展趋势。如图1所示，检索发现，政府绩效信息相关高质量文献最早发表于2003年，共经历了2008、2012和2017年三个大波峰与2006年一个小波峰。结合我国政府绩效信息的实践经历来看，2003年党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系，正确与科学地看待政绩。自此服务于绩效评价的政府绩效信息研究开始兴起，直至2006年一直呈递增趋势。2008年十七届二中全会提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的绩效评估指标体系及评估机制，亟须对政府绩效信息进行全面搜集、正确处理和科学应用。因此，2008年文献数量达到12篇。但此后开始呈现出小幅下降。2012年十八大报告中提出推进绩效管理和信息公开后，进一步推动了绩效管理工作，政府绩效信息相关研究日渐丰富，因此2012年的文献数量达到13篇。此后又有小幅下跌。2017年十九大报告指出要全面推进绩效管理，统筹绩效信息化的基础设施，因此，2017年的文献数量达到15篇。综上所述，政府绩效信息的文献数量与发展趋势同我国政府绩效信息的实践发展路径几乎吻合。

图1 2003—2019年政府绩效信息相关文献总体趋势

(二)作者与机构

核心作者与主要机构是对该研究领域学术贡献和影响地位的直观反映，因此，本文对政府绩效信息高相关研究中至少发文3篇以上的核心作者和发文数量排在前10位的主要机构进行了梳理。如表1所示，至少发文3篇以上且为第一作者的只有10人，数量并不是很多，意味着多数作者“浅尝辄止”，没有给予持续性关注。主要机构中，兰州大学管理学院为政府绩效信息研究领域的高产机构，可见其在该领域已拥有一席之地，成为影响力较高的主要机构。

表1 核心作者与主要机构文献数量

通过对核心作者的梳理，可以把握推动该领域学术创新及发展的骨干力量，而核心作者间的合作网络能够体现该领域研究的共同特征与发展规律。因此，在CiteSpace中选择Author这一Node Types，将Years Per Slice设为7，运行后得到148个节点、112条连线。如图2所示，可以看到政府绩效信息研究主要有5大合作网络，其中核心作者的最大合作网络为以吴建南和包国宪为中心，杨宇谦、胡春萍、孟凡蓉、王学军及史传林等诸多作者合作形成的，此外，五人间和四人间的合作网络各为一组，三人间的合作网络为两组。其中颜色越深说明合作越早，连线越粗说明合作频次越高。

图2 政府绩效信息核心作者合作网络图谱

由核心作者的合作网络可以看出，作者之间的联系程度较为紧密，早期合作情况较为频繁。深入挖掘核心作者间的主要合作文献发现，只有少数作者运用了问卷调查或实验方法，如徐艳晴和周至忍[3]；部分作者运用了案例研究。此外仍有不少文献以案例研究涉及了特定地方政府、特定领域(GDP、环保、公民满意度)或特定评估方式(万人评政府、行风评议、专项评比)等方面，但案例基础上的荟萃分析和概化不足，此后仍有较大的提升空间。

三、研究热点

(一)关键词共现分析

高频关键词作为某一研究领域的风向标，不仅能够反映该领域研究的热点和核心，更能反映出该领域研究的精髓。因此，在CiteSpace中选择Keyword这一Node Types，将Years Per Slice设为1，最低频次e设为2，运行后得到18个节点、14条连线。如图3所示，从节点来看，政府绩效信息领域中节点较大的关键词有“绩效评估”(26次)、“政府绩效评估”(19次)、“政府绩效”(15次)；节点相对较大的关键词有“地方政府”(13次)、“政府绩效管理”(10次)、“绩效信息”(6次)；还包括“公众参与”“博弈行为”“信息失真”“第三方评估”“大数据”“服务型政府”“公共受托责任”和“链式工具”等节点频次均为2次的词语。可以看出，政府绩效评估是重点研究领域，利用大数据等手段对政府绩效信息进行搜集和处理，并进行第三方评估，同时也发现了绩效信息中存在的信息失真等问题。从连线来看，颜色越深意味着关联年份越早，线条越粗说明关联次数越多。从图3中可以看到“政府绩效评估”与“服务型政府”“第三方评估”“链式工具”间有较粗的连线，分别为粉色、橘色和黄色，与“绩效信息”连线为较细的橘色。将关键词各自定位到共同出现的代表性文献中，发现主要通过利用第三方评估来健全政府绩效评估信息系统的建构，强调绩效信息公开制度的重要性，提倡加大绩效信息公开力度,确保公众的知情权，从而进一步推进服务型政府建设。尽管目前国内大多将政府绩效评估作为一种链式工具，但绩效信息作为渗透在每一个环节的物质基础，始终发挥着至关重要的作用。另外，“绩效评估”一词与“地方政府”和“博弈行为”之间也分别有较粗的橘色与黄色连线，通过查阅这两者分别对应的文献可知，研究地方政府及其博弈行为的文献较多，发现博弈行为是绩效评估中信息失真问题的主要原因。

图3 政府绩效信息关键词共现图谱

(二)关键词聚类分析

关键词的聚类可以将该领域的研究热点高度汇总，集中突出该领域聚焦的几大方向。因此，本文为洞悉政府绩效信息研究中较为关注的几大领域，对政府绩效信息相关的关键词进行聚类。在CiteSpace中选择Keyword这一Node Types，将Years Per Slice设为1，最低频次e设为1，在Pruning中勾选Pathfinder，运行后得到87个节点、161条连线，如图4所示。点击Cluster进行聚类，通常来说，Q>0.3时意味着划分出来的聚类结构是显著的；S>0.7时意味着聚类是高效率的且令人信服的。本次运行后的计算结果Q值为0.785 5，S值为0.840 2，说明聚类情况良好，具有可分析的意义与价值。由图4可知，聚类间的连线越多代表彼此间的联系越紧密，颜色越深意味着关联年份越早。为了更清晰地展现聚类的内部情况，笔者将聚类标签中所包含的主要关键词进行汇总与统计，结果如表2所示。

图4 关键词聚类图谱

表2 关键词聚类及其对应的关键词

由表2可知，聚类#0中关键词权重较高的有“政府绩效评估”“链式工具”“公众参与”“结果导向”与“服务型政府”等。十七大报告中提出建设“服务型政府”的目标，要求在公众的参与和监督下提供优质的公共服务，公众参与是优化地方政府绩效评估和服务型政府建设实现的重要路径[18]。而服务型政府的建构迫切需要建立与之相适应的绩效评估体系。在实践中，政府绩效信息渗透在绩效评估里的每个关键环节组成的链条之中，起到了至关重要的作用。而地方政府在绩效评估时往往只注重“结果导向”的“工具哲学”思维[19]，从而面临许多困境。2012年十八大召开，国家大力推进政府绩效信息公开透明，公众作为重要的主体在参与政府绩效管理中往往遇到信息不对称等问题，因此亟须强化绩效信息的公开和增加运行的透明度[20]，以保证政府能够更加完善绩效评估与提供优质的公共服务。可见，该组聚类主要侧重政府绩效信息的宏观背景。

聚类#1中关键词权重较高的有“博弈行为”“信息失真”“政府绩效”“地方政府”等。十七届二中全会指出，要严格绩效管理，突出责任落实。而政府绩效评估中暴露出的地方政府博弈的行为，造成了政府绩效信息失真的突出问题[6]。同时，“统计分析”“公共数据”“大数据等词体现了在政府绩效信息方面，开始注重技术层面的信息统计与收集，公共数据是绩效评估信息化实现的重要保障，因此，利用大数据对绩效信息进行高效的统计分析，从而推进政府绩效精准评估。可见，该组聚类主要侧重政府绩效评估的技术层面的问题。

聚类#2中关键词权重较高的有“政府绩效”“绩效管理”“政府管理”“信息来源”“案例分析”“地方政府绩效评估”等。绩效评估作为政府管理活动的重要形式，基于价值导向的差异可以分为内部控制与外部责任模式[21]，但模式较为单一。为进一步完善政府绩效评估模式，应构建复合型的评估模式，有针对性地采集绩效信息，才能使获得的绩效信息更有价值；同时科学设置绩效指标，推进绩效信息公开，以此科学高效地获取政府绩效信息，弥补绩效评估中的缺陷。其中“案例分析”一词可以看出，由于我国地方政府进行绩效管理的实践活动分布广泛，因此学者们偏向于使用案例分析的研究方法，从实践中获取经验和资料，以此形成判断绩效评估结果的准确度、高效性及主体的多元化等指标，从而为绩效信息的的优化提供可行的路径[22]。可见，该组聚类主要侧重政府绩效管理与绩效信息来源。

聚类#3中包含“政府绩效评估”“评价主体”“第三方评估”等词。说明该组聚类中的研究主要以第三方为主体进行政府绩效评估。目前第三方评估在国外已普遍应用，2004年我国首次推行绩效评估试点，取得了一定成效，但也面临诸多困境。比如，以第三方机构开展的政府绩效评估大多以社会统计数据和实地调研作为政府绩效信息的来源，其单一性和高成本导致绩效评估时常难以开展[23]，而且绩效评估长期以来是由政府主导，有的部门政务信息相对封闭或出现信息不对称等。2018年，中共中央及国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提到，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。因此若要进一步加强第三方评估，应健全相关制度规范，实现信息资源的共享[24]，让第三方机构成为政府绩效管理与绩效评估的重要力量。可见，该组聚类主要侧重第三方绩效评估。

聚类#4主要包括“绩效信息”“信息失真”“信息提供”“大数据技术”“信息公开”等关键词，说明该组聚类中对政府绩效信息的使用、提供、准确、公开等问题给予了较多关注。目前，政府绩效信息的使用与产出存在断层现象[15]，信息的提供者可能存在诚信风险，绩效信息失真及信息透明度低等问题也较为严重。为此，可以从降低绩效信息使用者的检查成本、提高失真信息的惩罚力度、完善绩效考核评价制度[2]及加大信息公开力度等方面完善。此外，“大数据技术”一词，凸显了在信息时代，运用新兴的数据采集技术和方法[25]，对政府绩效信息的采集、处理及应用可以起到事半功倍的效果。可见，该组聚类主要侧重政府绩效信息的应用及存在的问题。

四、研究前沿

研究前沿是某一领域内存在的突现动态和关键热点，对未来的研究动向有着至关重要的影响。利用Citespace中Burstness功能来探测某时间段内共现频次突然增加的节点，从而得到政府绩效信息研究领域前沿的突变关键词。在Citespace中节点类型Node Type选择Keyword，Term Type选择Burst Terms，将Year Per Slice设为1，最高频次Top设为10%，最低频次e设为1，gamma值设为0.1，其他阈值和参数均保持默认状态，运行后得到2003—2020年政府绩效信息领域17个突现词，如图5所示，形成统计数据如表3所示。从图5和表3中可以看出，政府绩效信息领域突变强度较高的前沿术语有“政府绩效管理”“地方政府”“绩效信息”“政府绩效”“第三方评估”“公众参与”“信息失真”“博弈行为”“政府”“法制化”和“问责”。突变时间较长的关键词有“政府绩效管理”“公共服务”“地方政府”“绩效信息”“法制化”和“问责”。由此可见，突现强度既高同时突现时间又长的词语有“政府绩效管理”“地方政府”“法制化”“绩效信息”与“问责”，说明目前的政府绩效信息研究有如下两大趋势。

(一)加强地方政府绩效管理

从图5中可以看出，2003—2010年间的前沿术语主要有“绩效评估”“地方政府”与“政府绩效”，大多居于宏观层面。2003年国务院提出“进一步转变政府职能，推进电子政务，提高行政效率”，绩效管理有助于提高行政效率，与改革要求相吻合，绩效评估作为绩效管理的重要组成部分自然开始被关注和研究。2010—2017年间的研究开始格外关注政府绩效管理与绩效信息。2017年“十九大报告”提出要全面推进政府绩效管理，加强绩效信息化的基础设施建设。2018年国务院进行第七次机构改革，坚持“以人民为中心”的改革方向，为建设“服务型政府”打下坚实的体制基础，因此2017年出现了“公众参与”一词，关注参与主体的多元化。此外，“地方政府绩效评估”一词再次把研究注意力拉回到地方政府。目前地方政府绩效管理中主要存在博弈行为和信息失真等问题，社会规范和监督力度是导致博弈行为的主要因素[3]。若不遏制博弈行为，将导致严重的信息失真，因此，应加强监管力度和制度规范建设[6]，增强绩效信息的可靠性。如今，对政府信息失真及不对称等问题应嵌入大数据思维和技术[11]，提升绩效信息的全面性、及时性和准确性，从而推进政府绩效的精准评估和高效管理。

图5 突现词时区路径图

(二)强化问责机制与法制化建设

如表3所示，从2014—2016年强度较高的突现词“绩效信息”“信息失真”“博弈行为”“法制化”可以看出，研究的注意力下放到微观层面，且关注相关问题与解决途径。2017年后出现“问责”一词。绩效信息是政府绩效评估过程中的重要数据来源，与绩效问责及对被问责者的处理息息相关，如同一个中介要素，渗透于整个过程并传递着重要信息，因此应建立全过程问责机制[26]，使绩效评估实施过程中，每一条政府绩效信息都成为责任型数据，弥补以往“打老虎”和“拍苍蝇”式的形式问责[27]。强化问责机制需要有法制化的保障，十八届四中全会已提出建设法制化国家，因此，绩效管理也要顺应时代背景，强化法制化建设。目前，完善的法规体系是很多国家加强绩效管理法制化建设的主要手段[28]。我国也应在立足国情的基础上，进一步推进绩效管理的法制化建设。