完善环保专项资金项目绩效管理体系的研究

晁志

摘 要： 2017年10月，党的十九大报告中提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国。中央和地方财政每年拨付的环保专项资金在逐年增长。2018年9月中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，《意见》中提出要建立全过程预算绩效管理链条，建立绩效评估机制，做好绩效运行监控，即所谓的“花钱必问效，无效必问责”。环保资金的绩效也需要进一步完善管理体系，但是我国环保专项资金设立时间较晚，对应的绩效管理体系研究起步较晚，具体制度、流程、评价指标体系、评价结果运用等方面还存在不少的问题。

关键词： 环保专项资金;项目绩效;监管体系

【中图分类号】F812.45 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）09-0271-02

引言：随着我国社会经济的发展，人们所依赖的生态环境受到了不同程度的破坏，环保问题引起了党和政府的高度重视。目前资源环境保护工作受到越来越多的关注，特别是国家对环境保护事业的发展提供了强大的物质保障，对于环境保护支出力度不断增加。环保专项资金主要是用于资源环境保护，因此要求做到专款专用，以此来促进生态文明建设，全面提高环境质量。因此通过完善环保专项资金绩效监管体系，可以更好的发挥财政专项资金的使用效能，促进环保专项资金达到预期目标，增强地方生态环境保护能力，使生态环境得到有效保护。

1 绩效与绩效评价

绩效与绩效评价主要是指的：绩效的定义是多种多样的，学者们所处的领域不同，就会对绩效做出不同的理解。根据绩效综合理论的代表人物Brumbrach的观点，绩效是某种行为的结果。将其运用到公共部门的管理中时，根据《公共部门绩效管理》一书给出的定义，绩效是组织或个体在当前环境下做出的成绩或贡献。孙克姆·霍姆斯在他的著作《公共支出管理手册》中提出，绩效是某一组织将投入转化为产出，进而形成结果的工作。朱志刚在《财政支出绩效评价研究》一书中，认为绩效就是实施一项活动所得到的结果，但是这种结果，不仅包括投入产出比，还包括结果的合理性和有效性。将绩效评价运用到公共领域，就是评价政府行为的结果在多大程度上满足了社会公众的需要。对此，可以从以下几方面来理解：首先，绩效评价是对政府部门的业绩进行考核，其次是对项目单位如何在具体工作中实现预期目标以及是否实现目标的评定。最后，是对政府公共职能的履行情况是否达到了满足社会公共需要的结果的考核。总的来说，绩效评价涉及主体较多，这也能对实现经济稳定，人民生活水平日益提高的等目标产生推动作用。

2 环保专项资金绩效评价现状及存在的问题

2.1 评价的主体

环保专项资金绩效评价的方式大致有以下几种情况：一是绩效自评。项目承担单位根据统一要求，对照绩效评价指标，开展自评工作，编写自评报告，并对提供材料的真实性、完整性和有效性负责。二是自评审核，由绩效评价的组织部门，一般为主管专项资金的财政部门或生态环境部门，对项目实施单位提交的绩效自评报告进行审核。三是委托第三方评价。如委托会计师事务所、造价师事务所等中介机构对环保项目进行绩效评价，出具绩效评价报告，以确保绩效评价结果的客观性、公正性。四是绩效再评价。财政部门会对已进行绩效自评的重点项目，开展绩效再评价，旨在进一步确保重点项目的绩效自评的准确性、客观性，同时帮助自评单位进一步提高绩效自评能力。

2.2 评价的内容

环保支出的绩效评价内容主要是根据财政效率原理，从经济性、效率性和效益性出发，对资金的投入、过程、产出、效果四个维度进行评价，并将评价的重点放在提高财政资金使用效益、环境效益等，保障项目实施达到预期绩效目标。

3 完善环保专项资金项目绩效监管体系的举措

3.1 建立健全绩效评价制度

完善的评价制度可以增强绩效评价的权威性。就目前来看，环保专项资金绩效评价制度的不完善，使得地方只能以中央专项资金绩效评价办法为模板，再立足于该地区的实际情况，进行修正。根据规定，财政资金的绩效评价是需要逐级汇总上报的，环保专项资金也不例外，但是由于环保资金所涉及的项目种类较多，周期长短不一，所以只有一种实施办法或者只有一种评价标准的制度，适用性不强，而且在实施的过程中也有失公平。所以，本文认为绩效评价制度，应当按照项目种类，项目周期等维度进行细分，分别制定相应细则，以便能够更好的指导绩效评价工作的开展。可按照水、土、气等污染防治专项资金的使用范围、年度支持方向、资金管理办法、分配方式等要求，根据项目特点，分类制定专项绩效评价管理办法等制度，进一步明确绩效管理的原则和内容、绩效目标设定要求、绩效评价内容、绩效评价结果运用等细则。

3.2 遵循评价流程

目前，绩效评价工作仍然存在工作流程不清晰、各级部门的职责不清等问题等问题。本文认为，应由省级主管部门负责资金绩效管理工作的指导及全过程绩效管理，负责组织年度绩效监管工作。各地州主管部门应负责对项目绩效目标申报、项目管理、绩效运行日常监控负责，并定期组织项目实施单位上报绩效目标完成情况。绩效评价流程一般包括以下几个阶段：（1）自评环节：资金使用单位按照主管部门的要求开展工作，资金使用单位提供绩效信息及佐证材料;（2）自评审核和分析阶段：主要是主管部门根据资金使用单位提供的绩效信息及佐证材料，全面掌握资金使用和绩效完成情况等信息，这一阶段审核人員一方面要对项目用款单位错报、漏报部分反馈修改、调整和补充意见，另一方面，对现场核查阶段需要重点查看核实的问题和数据存疑的部分列出详细清单;（3）现场评价阶段：针对在自评审核过程中存有疑问的部分进行有针对性的核查，在这一阶段，要特别注意不同项目评价尺度的统一。此外，现场审核人员要在参考资金使用单位自评材料和地方有关单位审核意见的基础上，以现场核查评价结论为主要依据，同时考虑地方有关单位、资金使用单位资金管理情况和目标完成情况，就项目整体完成情况、重点问题与地方有关单位及资金使用单位开展座谈、询问和取证，形成综合判断;（4）综合评价：评价主体综合分析自评及现场审核情况，修正并形成最后的结论，撰写绩效评价报告（初稿）、报告会审、报告定稿。（5）整改阶段：项目实施单位根据绩效报告反应的问题，制定整改方案、按期完成整改，切实发挥中央资金的环境效益。（6）结果运用阶段：省级财政部门将绩效评价结果运用到中央资金的分配中。

3.3 合理设置绩效评价指标体系。

绩效指标是评价专项资金的载体，衡量专项资金预期达到的效益、效率、效果以及绩效目标实现程度的考核工具。指标体系存在较为固定，不切合项目实际，导致绩效评价结果偏颇的问题。本文认为，绩效指标设置以评价对象和内容为基础，坚持定量为主、定性为辅。指标体系框架可设置为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象及所有评价年度的指标，主要包括投入和过程指标以及每个评价年度都适用的产出及效果指标。个性指标是针对部门或项目特点设定的，适用于不同项目的业绩评价指标。共性指标由主管部门统一制定，个性指标在自评、评价时完善。因素分配法项目及项目分配法项目，在绩效评价时以州（市）为单位设置投入、过程指标（共性指标）;以项目为单位设置产出、效果指标（个性指标），并根据资金权重进行加权汇总后形成项目实施单位的产出、效果指标。共性指标和个性指标共同构成绩效评价指标体系内容。

3.4 绩效评价结果运用

绩效评价结果运用体现绩效监管的权威性和必要性，是绩效评价工作的意义所在。环保专项资金绩效评价工作，存在重过程、轻运用，导致绩效评价流于形式。因此，绩效评价中发现违规使用资金、损失浪费严重、低效无效等重大问题的，应当按照程序及时报告资金主管部门。对出现专项资金被截留、挪用、挤占等违规情况，项目实施进度慢，预算执行进度慢（资金结转结余较大），按照相关规定处理。同时，评价结果并作为以后年度分配资金的重要因素，与资金分配挂钩。绩效评价结果作为改进管理、完善政策的重要依据。

结语：综上所述，目前我国加大了对环保事业的专项财政资金投入，环保治理力度不断加大，这也对环保专项资金管控工作提出更高的要求。为了确保环保专项资金合规性，全面提高环保专项资金的使用效率和使用效果，则需要基于环保领域的特点和环保资金使用的重点和难点问题，开展环保专项资金绩效监管工作，针对于环保资金从申报直至使用整个过程中的关键环节进行绩效监管，实现环保专项资金绩效监管的全覆盖，使财政资金能够真正的用到环保和污染治理工作上来，实现生态环境的有效改善，为人们提供一个洁净的生存和发展空间。

参考文献

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