基于社区的小城镇旧区控规编制思路探索

戴 清

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

0 引言

小城镇，面广量多，是连接城乡经济的重要纽带，是农村区域的经济中心和增长极，也是我国新型城镇化的重要载体。党的十九大报告提出“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。同时，小城镇由于财力有限，公共服务水平低下而加剧人口流失造成恶性循环，成为小城镇发展的魔咒。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”，并对小城镇发展提出了建设性要求，包括：“加大要素保障力度和正常扶持力度……推进环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、产业配套设施提质增效；规范发展特色小镇和特色小城镇”；同时，在提升城市综合承载能力方面，提出“加快推进城市更新，改造一批老旧小区，完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务”，并将“加强和创新社区治理”作为改进城市治理的重要方式之一。由此可见，小城镇发展的关键还是要推进基本公共服务均等化、提升城市治理水平，增强城市吸引力，激励农业转移人口就地城镇化。

小城镇的旧城区往往是多年来发展的核心地区，人口密集，有延续地域文化特色。但是由于发展速度缓慢，城市基础设施和公共服务设施条件不足，城市形态呈现低层高密的特征，道路宽度较窄，内部巷路多而密，人车混行。同时，该地域也是建设管理的重点和难点区域，如何推进养老、医疗、教育等公共服务体系均衡发展，塑造具有地域文化特色的小城风貌，提高城乡治理水平，成为控规编制亟需解决的核心问题。因此，我们引入“社区”这个社会学概念，深入分析现状社区管理体系，从完善社区治理的角度来思考控规编制的方法，从而提高控规编制的科学性和可操作性。

1 社区治理与控制性详细规划编制管理体系的契合点

社会学中的社区，是指以一定地域为基础的社会群体。它有四个条件：有一定的地域；有一定的人群；有一定的组织形式、共同的价值观、行为规范及相应的管理机构；有满足成员的物质和精神需求的各种生活服务设施。其中，一定的地域和人群，与控规中的规模控制相契合；有一定的组织形式及共同的价值观，与控规中的文化价值特色塑造相契合；有相应的管理机构以及各种生活服务设施与控规中公共服务设施和基础设施分级配置相契合。

事实上，旧城区现有的管理体系都是基于民政部门划定的社区网格来构建的，现状已经存在一定的社区管理机构，医疗、教育等部门在资源配置时也会分社区考虑。从这个方面来看，“社区”这个概念和我们控制性详细规划中想要实现的分级分类分层管控体系以及生活圈的概念都具有一定的契合点。以社区为单位进行用地布局结构优化，均衡配置公共服务设施，构建各具特色又协调统一的社区风貌，以人为本、提高城镇化质量，是控规编制的出发点和落脚点。

2 基于社区的旧区改造类控规编制思路

控制性详细规划在落实总体规划空间布局结构的同时，在详细层面，应将社区作为基本单元，与城市片区构成两级体系，统一协调考虑。社区功能的系统性和完整性，也有助于旧城区整体功能的发挥。

社区规模及边界划定方面，首先应当收集现状社区边界、管辖范围、人口及相应的配套设施等内容。对于大小合理、边界完整的社区应当延续现有的管理边界，考量内部设施及系统的完善性；对于交错较多的异形边界，应当参照控制性详细规划中管理单元划分要求，保证用地权属不被打破的情况下，按照道路或自然边界进行划分，提出修改建议。而小城镇的路网体系，一般仅分为干路和支路两级，干路之间的距离也小于大城市，一般600 m左右。因此，一个社区用地规模大约是小城镇干路围合的空间，40 hm2左右，对应10 min生活圈。由于建筑体量较小，服务的人口规模大约为0.8万人左右。

社区功能完善方面，可以参照《城市居住区规划设计标准》中对于居住区配套设施设置的规定。但是，在单项配套设施配建要求方面，笔者认为该标准确定的用地面积、建筑面积标准偏大，更适应大城市配置要求。对于小城镇来说，尤其是在旧城区用地较为紧张的地段，实施起来难度较大。鉴于此，笔者建议控规文本和单元图则中应结合实际和需求，增加对于公共设施和基础设施配置内容和规模的规定，补齐短板，满足小城镇居民生活需求。

社区应当具有可识别性，增强居民的归属感。因此，控规中景观风貌体系也应当以社区为单元进行构建。通过采用完善社区内部开敞空间体系，构建慢行系统、营造场所，控制建筑高度、体量、色彩、风格等城市设计手段，形成多样统一，各具特色的社区风貌，基于此来进一步确定社区更新策略，实现未来社区发展目标。

以社区为单元制定单元控制图则，明确社区发展目标，人口和建筑总容量，公共服务和基础设施、公共绿地、开敞空间、慢行系统的位置及配置要求，社区景观特色及城市设计意向，社区更新方式。基于社区的单元图则，也是控规公示的重点内容。社区的管理者和居民可以清晰了解本社区的发展愿景，共同遵守，并监督实施。由此，控规的编制实施与社区治理有效结合，提高控规的可实施性。

基于社区各项发展目标，制定社区内各地块的控制指标体系，包括建筑高度、建筑密度、建筑退距、容积率、地块设施配套、城市设计指引等内容，局部地块的控规调整，不会影响到整个社区功能的缺失，使控规编制方法更加科学合理，提高可操作性。

3 沁县旧区控规编制实践探索

沁县县城人口约7万人，城市围绕北海、西湖、瘦西湖、南湖、圪芦湖、迎春河、漳河等水系而建，城区范围内河湖水面率达到34.3%，被誉为“北方水城”。县城旧城区是在沁州古城的基础上发展演变而来的，滨水而建，容纳了近60%的县城人口，片区内大部分建筑都是在二十世纪八九十年代建设完成的，以低层和多层为主，方格网状道路宽度普遍较窄，保留了较多传统街巷肌理的特征。现状分布有5个社区，包括北关、西苑、东苑、西湖、育才及一个城中村——小河村。社区边界以城市干路进行划分，较为完整。每个社区都设有管理中心，负责人口统计、社区文化、卫生、社会保障等便民服务，管理体系较为完善。现状仅有北关、西苑两个社区和小河村有独立占地空间，其余三处都与建筑合建，缺乏独立占地空间。由于属于旧城区，现状医疗、教育等设施相对完善，但是缺乏公共绿地、体育活动场所、老年人日间照料中心等设施。

首先，构建“县级—社区级”两级体系。县级中心集中在西湖东岸，6个社区中心均衡布局。优化现状社区结构，构建“生态+社区”的管理单元。为了落实总体规划确立的“生态、宜居”目标，充分利用县城滨水特色，加强片区内部与周边自然生态环境的联系，确立了生态社区的规划理念，将社区作为片区的基本管理单元，用绿廊连接社区与外围自然生态系统，将绿化与社区融合，形成绿环围绕片区，绿道深入片区，社区中心和公园结合的结构完整的生态社区结构。

规划明确了6个社区的管理边界，保留现状北关、西苑社区中心及小河村村委会用地，结合街头绿地建设完善其功能。结合旧城改造及地块更新，为东苑、西湖、育才社区预留社区中心用地，要求每处按照用地面积不小于200 m2/千人进行配置，满足社区服务、文体活动、医疗养老、邮政快递等服务功能的配置需求。结合小城市的特点和需求，提出公共设施和基础设施配建要求(见图1)。

在城市景观风貌塑造时，从城市设计的角度，由滨水开敞空间向外围营造由低到高的天际轮廓线，塑造小城市滨水空间特色。以此为思路提出各个社区的城市更新、建筑高度、风貌控制要求。西苑、西湖两个社区以滨水低层建筑为主，保留现状旧城肌理，渐进更新；东苑、育才、北关3个社区建筑高度逐渐升高，形成环抱之势，部分拆除更新建筑可适当提高建筑高度；小河村距水面较远，可结合更新需求，适当提高开发强度。考虑到小城市景观特色及居住舒适性，片区整体建筑高度控制在60 m以下，容积率控制在2.5以内。

最后，建立“单元—地块”分层控制体系。单元层面，以社区为单位构建6个控制单元。单元图则中重点控制总体规模和容量，落实公共服务设施、基础设施配置等强制性内容，对社区风貌及城市设计提出建设指引。地块层面，建立分地块的指标控制体系，是对街区管理图则的细化和落实。

4 结语

小城镇作为城镇化的重要载体，已经成为普遍共识，小城镇将会迎来新的发展机遇，但是无法再采用扩张型的粗放发展方式，存量更新将是可持续发展之路。因此，旧城区作为小城镇的中心地区是存量发展的重点地区，公共服务、基础设施和人居环境的改善是基本需求，城镇特色营造和治理水平提高是高质量发展的需求。而这些都是控制性详细规划需要考虑的重要方面。本文引入社会学中“社区”的概念来完善小城镇旧城区控规的编制方法，为增强控规的科学性、可操作性和可实施性提供了一个路径，但是还非常粗浅。“社区”，在规划编制和城乡治理方面都具有重要意义，还需要在未来的规划中继续深入研究和应用。