智慧警务背景下合成作战机制的实践与完善——以S市D区公安分局“云战中心”为探析对象

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

智慧警务（本土化称之为“智慧公安”）是“智慧地球①“智慧地球”最早是由美国IBM公司向美国政府提供的一种关于新型空间领域建设与治理的方案，其核心是充分发挥感知技术来建设智慧型的基础设施，以数据传输技术为实施相关活动的载体，对智慧型的基础设施进行远端操控，提高人、事、物之间相互交互的效率与精确度，从而改变传统的社会生活与治理模式。”与“智慧城市②“智慧城市”是“智慧地球”的具体化，它是以数据的收集为起点，以数据的应用为终点，通过广泛使用物联网、AI、云算法等新一代通信技术，感知、收集、分析、整理、使用维系城市运转的核心信息，提高城市在面向公众时所提供的服务的质量、效率，科学合理地预测城市及城市居民对城市发展的需求，进而提高城市的建设与治理水平。”建设的延伸，是公安机关基于这两个概念的发展并结合我国公安工作的实践背景提出的对公安机关信息化建设的进一步升级，即对警务活动中的核心数据进行感知、收集、清洗、分析与应用，转“被动响应”为“主动预测”，以数据和情报为主导精确制导警务活动，从而提高警务活动的速度、精度和群众满意度。在信息时代，犯罪活动逐渐呈现出组织化、专业化、产业化、智能化的发展趋势，这就使得传统的仅凭借单一警种或单一职能部门打击犯罪的运转模式难以适应新时代公安工作的发展，因此各地公安机关以建设“智慧警务”为契机，在广泛采集居民基础数据、建设智慧型基础设施、构建标准化数据云平台的同时，积极探索并构建由“多警种联动、多部门联合办案”为宗旨，以数据和情报为导向的打击犯罪合成作战新机制。

一、我国合成作战的发展历程

“合成作战”其实质是公安信息化发展的进一步升级与落地应用，我国公安信息化建设始于世纪之交的“金盾工程”项目①2001年4月“金盾工程”经国务院批准立项，2006年11月26日“金盾工程”一期项目建设通过国家验收，2008年2月经国家发改委批复同意启动了“金盾工程”二期项目的建设，并于2015年1月竣工。，经过一期、二期建设，我国公安机关基本实现了“信息化基础设施比较完备，信息应用种类比较齐全，部分公安业务工作在全国范围内实现信息化工作流程”的目标要求，初步呈现了“纵向贯通、横向集成、互联互通”的整体公安信息化应用格局。[1]

2008年9月，在全国公安厅局长座谈会上，公安部党委将“推进公安信息化建设”作为“三项建设”的重要部署之首，标志着我国公安信息化发展进入深入推进阶段。2010年9月，在公安部召开的全国公安刑侦工作会议上，副部长张新枫强调“全国刑侦部门要以打好‘合成战、科技战、信息战、证据战’为重点，大力推进侦查方式的转变创新”，[2]这次会议首次以规范文件的形式确立“合成作战”在公安工作中的价值与地位，标志着公安机关进入创新打击犯罪新机制的探索阶段。2014年在全国刑事侦查视频工作会议上，公安部结合时代背景并深刻反思各地公安机关在实践工作中出现的诸多问题，明确提出要以“更快地破大案、更多地破小案、更准地办好案、更好地控发案”[3]为目标，全面实行“科学指挥、合成作战、科学支持、情报导侦”，[4]自此，全国各地公安机关都开始结合本地域特点和犯罪形势建立以“合成作战中心”、“云战中心”、“合成作战调度指挥室”为代表的合成作战应用部门，标志着我国公安信息化发展完成了转型升级，我国公安工作逐渐迈向由信息化、数字化、智能化高度融合的“智慧化”发展道路。

2019年5月，习近平主席在全国公安工作会议上强调“要优化职能、机构、资源等配置，加强人员整合、业务融合、机制衔接，把大数据作为大引擎来推动公安工作创新发展，把大数据生成新的增长点来培养战斗力，全面助力公安工作质量、效率及动力升级和变革”，[5]这次会议所传达的精神与内容为以“合成作战”为代表的新时代公安机关打击犯罪新机制的构建提供了组织、技术上的方法、奠定了以“大数据”为核心的发展基调。

二、智慧警务背景下“云战中心”的发展实践

自2010年起，各地公安机关纷纷响应公安部的号召，开始着力建设能够适应本地区发展的合成作战工作机制。S市D区公安分局按照公安部、省厅和市局党委实施公安大数据战略的部署要求，精心打造智慧公安、数据警务，推动科技信息与现代警务深度融合，研发了集多功能于一体的“云战平台”，并于2019年1月1日正式启动“云战中心”，切实提升了“打、防、管、控、服”整体效能，使大数据真正成为推动公安工作创新发展的大引擎。

（一）加大前期有效投入，对社会面进行全覆盖监控

构建合成作战工作机制不仅需要公安机关在工作理念上进行更新，也需要公安机关在人力、物力、财力等物质方面予以支持。S市D区公安分局自2017年起，逐步开启了构建合成作战机制的前期部署工作，在其辖区范围内建设部署了3000个高清视频探头。

2018年，为了更有效地打击和预防多发性侵财类“小案”、进一步服务民生提高社会管控能力，经过深入论证，在区委、区政府的大力支持下，开展了“雪亮工程”建设，在原有高清视频探头数量的基础上再建4700个视频探头，使得辖区内的视频探头总量达到7700个，实现了对重点企业周边、三四级马路和开放式老旧小区单元楼口等犯罪热点地区的全覆盖监控，完成了“一二三级马路无死角，大街小巷联得通，村屯村落封得住，单元楼口看得清”的预期工作目标。同时，S市D区公安分局为了实现对社会面整体的“一般预防”，指令其下辖的派出所在各自管片内的所有老旧小区出入口的醒目位置悬挂“您已进入视频监控区域，切莫以身试法”的提示牌，对可能实施违法犯罪行为的犯罪分子或其他社会不稳定因素造成极大的震慑，增加了其犯罪行为被发现揭露的风险，大大降低了“热点地区”的发案量与发案率，提高了人民群众幸福感、安全感与满意度。

（二）巧用大数据，构建“1.1.3.6”数据支撑模式

S市D区公安分局的“云战平台”是基于S市公安局视频解析中心相关应用平台的资源和构架，并结合辖区内基层实战需求构建的子系统。D区公安分局在积极借鉴、吸取其他地方成功经验的基础上，结合本地区实际情况，以公安大数据战略为引擎，建立“一池”、“一平台”、“三架构”、“六朵云”的“1.1.3.6”数据支撑模式。“一池”即数据存储池，D区公安分局通过正常的商业合作，租用某电信运营商的电信T3+级机房，并与知名的某互联网科技公司达成战略合作，由该公司提供110台服务器并设计实施云存储、云计算的架构；“一平台”即云战平台，该平台整合了D区全区的视频数据资源和各大应用模块，实现了“集成式办公”，提高公安机关的决策效率和准确性；“三架构”是指数据从收集对象传递到收集主体这一过程中所需要的中介，包括前端摄像头视频采集感知架构、数据传输网络架构以及平台运行应用架构；“六朵云”是保证“云战平台”具有战斗力的核心技术支撑，它包括“车辆分析云”、“视频分析云”、“人像识别云”、“Wi-Fi探针数据分析云”、“RFID射频扫描云”以及“运维保障云”。“1.1.3.6”模式在实际运转中，实质上是以“数据储存池”为警务活动的发起点和终结点，它向“六朵云”系统提供云计算能力，“六朵云”系统借助着强大的计算存储能力完成对社会信息和数据的采集并将其上传回“数据存储池”，“云战平台”则是根据具体的案情从“池”中筛选出有关数据并完成清洗研判的工作，将数据真正落地于实际应用当中，应用的结果再由“云战平台”直接反馈回“数据存储池”，“数据存储池”根据反馈结果完成对“池”内数据的更新与修改，而“三架构”则是在上述整个工作流程当中作为“六朵云”系统、数据存储池、“云战平台”之间数据流动与传输的媒介。其工作流程如图1所示：

图1

（三）突出“四个集中”，组成“1+5+N”的作战单元

目前，扒窃、入室盗窃、砸车玻璃、盗窃电动车等“民生小案”在整体发案中占比较大，严重影响人民群众的安全感和满意度。公安机关在打击此类案件时，无论是基于警力资源严重不足的客观事实还是基于对侦查“成本-效益”产出比失衡的考量，都很难对每起“小案”采用专案侦查的模式，而“云战”机制的构建恰恰破解了这一难题。S市D区公安分局吸收了其他地方实践的成功经验并结合本地区实际情况，对原有的合成作战模式进行升级，进一步优化了情报、图侦、网安、刑事技术和指挥调度的合成作战，对场所、人员、设备进行全面的整合，实现了“四个集中”即办公场所集中、人员设备集中、信息数据集中、分析研判集中，并组成了“1+5+N”的作战单元。“1+5+N”中的“1”是指值班主任（多由分局内的业务骨干担任或由辖区内具有丰富侦查经验的派出所所长轮值），值班主任负责统一指挥，协调各警种之间的对接工作，拥有各大平台及各类侦查手段使用的审批权限，对整个作战单元的侦查活动负责；“5”是指“云战中心”从五个警种（即情报、图侦、网安、刑事技术以及指挥调度）中抽调专员，采用联合坐席的方式，开展技术研判工作；“N”就是指由职能部门组成的机动小组，配备有一辆网安定位车和两台工作车辆，对技术研判的结果进行落地核查，24小时值班运转。

（四）“人技结合”，形成“六大云战法”

任何科技产品都无法完全取代“人”在社会活动中所发挥的作用，科技产品只是人类智慧与肢体活动的延伸工具。D区公安分局“云战中心”本着“边建设、边应用、边总结”的工作方针，采用“人技结合”的方式，逐步探索并形成“六大云战法”：

1.人像比对，确定犯罪嫌疑人身份

这一战法是公安机关前期成本投入最直接的收益，“人像比对”离不开庞大的人像信息数据，而这些数据绝大部分来自先前在各级街道路口、居民区、商业区建设的视频探头。“云战中心”的办案民警通过调取涉案视频，获取嫌疑人清晰的头像图片，再将其头像图片在各类人员信息库中进行比对，进而获取嫌疑人身份。当然，这是最理想的一种工作情况，当案发地点的视频探头无法获取犯罪嫌疑人清晰的头像图片时，办案民警就需要打开思路，通过已有的视频材料对涉案人员犯罪后的行为进行追踪跟进，查清其轨迹路线，在涉案人员轨迹途径的其他视频监控点位上或与公安系统联网的民用探头视频中，调取条件理想的人像比对材料。

2.轨迹排查，挖掘犯罪嫌疑人藏匿地点

这一战法实质上是对“人像比对”的补充，这里的“轨迹”不再是指犯罪嫌疑人现实的运动轨迹，而是指以电磁信号为记载形式的虚拟轨迹。“云战中心”在实践中曾处置一起犯罪嫌疑人有周密作案计划的案件，作案人经过前期踩点，利用局部区域视频探头处于维护升级这一“空档”，对该区域内一电子商品销售点实施盗窃。“云战中心”在接到警情后，首先调取了案发地点视频探头的数据，但由于维护升级的原因成像效果十分不理想，仅能识别模糊的人影，但办案民警敏锐地捕捉到作案人在离开作案地点时有“打开手机”这一细节，迅速与联合坐席的网安、技侦民警进行“小合成”，沿着作案人作案的时间点和可能的运动轨迹，利用Wi-Fi探针、网安、技侦等手段，进行模糊排查，最终获取一个活动在案发时段且符合所有途径点位的手机号，从而确定了犯罪嫌疑人的身份，找到了犯罪嫌疑人藏匿的地点。

3.制导勘查，缩短犯罪嫌疑人逃匿时间

传统侦查工作中，侦查人员通过现场勘查，完成对现场痕迹物证的识别、提取、收集以及检验，再根据物证检验结果调取作案人相关的生物信息，从而锁定犯罪嫌疑人身份。传统的现场勘查工作虽然在结果上比较准确，但完成一整套工作流程需要侦查机关消耗相对多的办案时间，而“云战中心”这一战法则是借助着高科技产品在侦查活动中的应用，颠覆性地改变了传统侦查工作的流程，开创了“边勘查边抓捕，勘查抓捕同时进行”的工作方法。“云战中心”在处置一起飞车抢夺的案件中，办案民警在调取案发点位的视频监控后，发现作案人在路边“物色”抢夺对象时有抛物、吐痰、吸烟的行为，便迅速与刑事科学技术部门的联席民警进行合成，精确制导现场实地勘验工作，将含有作案人生物样本的物证优先提取并送检，快速锁定犯罪嫌疑人身份，对其可能流窜、销赃的地点及时布控，缩短其躲避打击的准备时间。

4.深度研判，锁定关系人并适时串并案件

“云战中心”的办案民警对于犯罪嫌疑人身份的排查和情报研判并不是基于单一数据库资源所作出的“模糊确认”，而是综合运用互联网数据、公安内网数据、社会资源数据等进行深入研判，实施全方位多维度的数据碰撞后所作出的“精准确定”。例如，在处置系列团伙作案时，“云战中心”的办案民警对涉案人员进行适度经营，对其活动轨迹、活动范围、活动特征进行严密的监控，对与其相接触的人尤其是犯罪团伙的其他成员进行关系关联，并将这些关联人作为新的比对样本录入到各类人员信息资源库中进行比对。这种“正反比对”的工作方法，一方面扩大了侦查的关联网络，有利于办案民警做出犯罪集团内部完整的人员关系，挖出隐匿在“幕后”发挥组织、领导、指挥作用的首要分子，实现对犯罪团伙“全链条”的整体打击；另一方面降低了办案民警因认知偏差而造成错案的风险，“正反比对”实质上也是办案民警对先前判断与情报研判结果的自我验证。

5.视频巡控，主动预测并打击犯罪热点

这一战法是“云战中心”预警功能的集中体现，它通过对D区公安分局下辖的每个派出所辖区内易发案地区进行梳理，选取30-40个犯罪热点地区的视频点位，在易发案时段安排视频巡控员进行值守，巡控员在发现可疑情况时立即指令巡警、派出所等巡逻警力，迅速到场核查。这种“主动进攻型”的犯罪预防方法，通过直观的街面警力部署，极大地震慑了犯罪分子和社会潜在的不稳定因素，瓦解了作案人在热点地区作案的侥幸心理，逐步消除热点地区犯罪的客观条件。

6.高科技手段与传统手段结合，弥补技术缺陷

尽管高科技侦查手段在侦查活动中所扮演的角色越来越重要，但这不意味着它能够取代传统侦查手段在侦查办案中的基础性地位。近年来，由于社会媒体对侦查机关办案过程的细节披露过多，相关影视作品对侦查方法暴露尺度过大，导致犯罪嫌疑人反侦查意识越来越高、反侦查手段越来越丰富，比如在实践中，越来越多的犯罪嫌疑人选择在整个作案过程中不携带通讯设备，在作案时将自己包裹得十分严密。那么在这种情况下，当运动轨迹做不出来、电磁信号提取不到、人像识别不出来时，办案民警对传统侦查手段的熟练运用就成为破案的关键。

三、智慧警务背景下完善合成作战机制的路径

S市D区公安分局“云战中心”的战果是丰硕的，今年以来，在全区范围内抓获的刑事侵财类犯罪嫌疑人总计224人，这224人中由云战中心直接锁定的有115人，占比51%。同时，“云战中心”的预警机制使得全区刑事发案仅1325起，同比五年均值下降了48.32%，并且在查处危爆、假牌套牌车辆、收集打架斗殴等治安案件证据以及重大维稳节点和重点维稳任务方面发挥了重要作用。但是，作为一种打击犯罪新机制，以“云战中心”为代表的合成作战机制尚处于探索阶段，若是想进一步迈向成熟运转阶段就亟需解决诸如“合成难”、“重技轻人”、“平台乱”、“难长效”等操作性问题。

（一）分级分区合成，打破“横纵”壁垒

“合成难”主要难在指挥体系的构建上，目前公安机关内部情报的流转模式大多是按照“先同级横向流动，再纵向逐级传递”，这种模式最大的弊端就是割裂了情报部门与勤务部门的直接联系，需要“先跨警种，再跨层级”，效率低下且可能在传递过程中造成信息流失、失真及贻误战机等问题。“分级分区”合成旨在破除指挥体系方面的“横纵壁垒”，“分级”是指要下降合成作战机制构建的层面，要在广大的基层建立与区分局层面相对接的合成作战单元，并且要设置与之对应的科室，使合成作战真正地能够“落地”。

此外，“分级合成”还需要精密的顶层设计，发起点至少应是市局层面的合成作战部门，通过对本地区犯罪情报数据的分析，将多发案件进行分类整合，按照犯罪的危害程度划分1至3级不同的预警机制与预警方案，不同的预警级别和方案由不同层级的合成部门启动，解决了合成作战在“纵向”指挥方面权限不清的问题。“分区合成”则是着力于解决合成作战部门内部“横向”功能不清的问题，在实践中，多数公安机关在组建合成作战中心时仅是单纯地从各警种中抽调专员联合坐席，按照原来警种的职能进行功能定位，但这种功能定位的弊端就是会导致一些在职能上存在交叉的警种在处置具体案件时会出现重复处置或因职权范围不明而均未作处置的现象，而“分区合成”的设计就是为了突破已有警种的划分，将合成作战分为接警区、调度区、监控区、研判区以及指挥区五个功能区，将从不同警种中抽调的人员按照业务专长合理安排进不同的功能区，使各区各司其职、良性运转。

（二）重视传统方法，“人技”齐头并进

随着公安应用平台科技化水平进一步提高以及城市视频探头覆盖力度的加强，“重技轻人”的工作价值取向已成为困扰新时期公安工作发展的桎梏。

在经济社会，任何社会活动都需要计算“成本—收入”的产出，政府和社会公民都作为一种“经济人”去衡量自身活动的价值与意义。公安机关经过近二十年的信息化发展，终于在近几年享受到了阶段性成果，在感受到以机器感知学习技术为主导的高科技侦查手段带来的高效便利后，对于传统的需要人力主导的侦查手段自然就持以消极排斥的态度，在一些地方实践中甚至出现了“没有视频监控就破不了案”的局面。重视传统方法，就是要从观念上扭转“由科技带来的懒惰”，激活办案人员的思考能力，因为任何一种科技产品的使用都是由“人”作为发起点，机器的运转是人思维能力的外延，在涉及对作案人心理以及现场分析工作中，再复杂的算法也无法复原人类亘古又复杂的情感，只有同为“人”的侦查人员才能借助共同的生活环境、生活经验、情绪体验去还原现场、分析作案人动机。所以，重视高科技手段绝不意味着传统侦查方法失去时代鲜活性，相反，只有进一步提高传统侦查方法，熟悉传统的工作流程，才能把高科技手段有机地嵌合到侦查工作当中，最大限度地发挥其效益。

（三）规范信息收集，建设标准统一的操作平台

“平台多、乱、杂”是各地合成作战实践中普遍面临的一个问题，问题的根源在于我国警种专业分工过细，各警种都建有独立的信息资源数据库，而这些数据库在建设之初都是由各警种与不同的社会互联网公司进行合作，其建构方法、建构标准、存储数据的形式都大相径庭。此外，这些独立的数据库资源在公安机关“量化考核”的影响下，逐渐成为一种部门利益，成为资源共享、联动合成最大的阻碍。而规范信息收集，是各警种数据库资源迈向“大整合”的第一步，通过规范信息收集的来源、收集的流程、存储的方式以及传递的机制，为新数据库的建立完成原始积累，同时公安机关也要开展对既有数据库资源的清洗与重建，按照新的标准更新原来的数据资源，过滤掉数据收集初期“重量不重质”的数据“杂质”，为标准统一的操作平台的构建扫清障碍。

（四）做好各项保障，构建合成打击犯罪的长效机制

任何一种新机制要发展成为长效机制，都离不开参与人员持续的热情投入，而当前合成打击犯罪机制“难以长效”的根本原因也正是由于各方面保障不到位致使的参与人员热情度不高。

1.物质方面的保障

合成作战机制的构建是一个长期投入的过程，在前期投入阶段很难直接获取直接效益，因此就需要合成作战部门负责人明晰现状、鼓舞士气，与市政部门协力、与社会专业组织通力合作，保障资金、技术的持续投入。

2.考核奖惩方面的保障

公安机关对办案民警的绩效考核通常是以抓捕逃犯、犯罪嫌疑人的数量作为直接的参考依据，而合成作战部门的办案民警在具体的办案过程中，绝大多数的情况是作为数据的提供者、情报的研判者以及侦查计划的制订者，基本上不参与实际的抓捕工作中，所以在以“人头”为计算标准的量化考核中就无法得到客观公正的对待。因此，公安机关要调整对办案民警的考核奖惩标准，要以在侦查活动中发挥的作用作为评判标准，要根据工作性质、工作内容设定合理的工作目标和考核标准，而不是以“人头”标准进行“一刀切”，真正发挥量化考核的激励作用，使合成作战的所有参战人员都保持参与的热情。

3.继续教育与培训方面的保障

合成打击犯罪离不开高科技侦查手段的应用，而熟练的应用往往是基于对高科技理论知识和工作原理的掌握。

当前，合成作战机制之所以发展还不成熟是因为公安机关缺乏相关技术领域的专业人才，对于高科技手段的应用只能是“知其然而不知其所以然”致使在实操过程中一旦出现技术问题，往往无法自我排除障碍。因此公安机关要加强对信息技术领域专业人才、队伍的建设，定期开展专业技术培训，使参与合成作战的办案民警能够了解基本的科技发展前沿、掌握基础的信息技术知识，从而熟练地使用、维护、更新公安高科技智慧操作平台，使合成作战机制在信息社会的发展中永葆发展的活力与战斗力。