我国沙化土地封禁保护制度建设及陕西试点研究

漆喜林

(陕西省林业局 治沙办，陕西 西安 710082)

1 我国土地荒漠化现状及封禁保护的迫切性

土地荒漠化和沙化是当今世界面临的最为严峻的社会、经济和环境问题之一，我国是世界上荒漠化和沙化危害最为严重的国家之一，据估算，每年因土地荒漠化和沙化造成的经济损失达1280 亿元，严重影响国家生态安全、经济发展和人们的生存、生活。

第五次《中国荒漠化和沙化状况公报》数据显示，截至2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方公里，沙化土地面积172.12万平方公里，有明显沙化趋势的土地面积30.03万平方公里，还有28万平方公里的暂不具备治理条件的沙化土地。全国近 1/3 的县有沙化土地分布，其中西北5省及内蒙、西藏占沙化土地面积的95%还多，沙区多属边疆及少数民族聚居区，既面临最严峻的生态问题，也是我国经济最不发达地区，我国近35%的贫困县，近30%的贫困人口分布在西北沙区，农民人均可支配收入位列全国末尾，增收脱贫压力大，门路少，对土地资源依赖大，脱贫攻坚任务艰巨。可见，土地荒漠化和沙化是造成我国北方沙尘暴等灾害频仍及荒漠化地区人民贫困的主要根源，是当前我国生态建设的重点和脱贫攻坚的难点，是全面建设小康社会的重要制约因素。我国荒漠生态系统依然面临着生态十分脆弱，生态恶化、功能退化、部分物种消失、生物多样性逐渐丧失等严重问题，仍是当前我国最为严重的生态问题，影响着我国北方半壁江山的生态安全，不从根本上遏制土地荒漠化和沙化，就没有铲除“穷根”，也难以摘掉“穷帽”。荒漠化和沙化土地治理已经成为当前我国推进生态文明建设一项十分艰巨的任务。加强沙化土地治理和强化封禁保护修复，恢复生物多样性，建设沙区生态安全屏障，重建和恢复稳定的荒漠生态系统显得尤为必要和迫切。

2 国家沙化土地封禁保护制度建设历程

2.1封禁保护制度提出、确立的依据

(1)《中华人民共和国防沙治沙法》(2002)第十二条：“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。”

(2)《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》(2005 )中第四条之第十二款中提出要加强沙化土地封禁保护区建设和管理。要求国务院林业行政主管等有关部门对暂不具备治理条件以及因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地，依法划定沙化土地封禁保护区。县级以上地方人民政府要妥善安排好沙化土地封禁保护区范围内农牧民的生产生活。在沙化土地封禁保护区内，禁止一切破坏植被的生产建设活动，对确需进行的修建铁路、公路等建设活动，必须严格按程序评估和审批。

(3) 2006年6月12日，温家宝总理在国务院沙尘暴防治专家座谈会上指出, “防沙治沙, 要实行人工治理和自然修复相结合, 要严格保护沙区植被, 依法划定沙化土地封禁保护区。”

(4)中央政府在实施“京津风沙源治理”等重点生态治理工程以外， 2006年首次明确提出建设“国家沙化土地封禁保护区”。

(5)2003年11月，国家林业局治沙办提出了《关于建立国家级沙化土地封禁保护区有关问题的请示报告》，封禁保护区建设正式纳入国家林业局工作议程。2004年开始着手编制《国家级沙化土地封禁保护区规划(2010-2020)》，开展现地调研和考察，确定规划思路及方案，2010年《规划》完成，国家林业局一并提出项目资金申请建议等前期工作。

(6)国家林业局出台《关于做好2013年沙化土地封禁保护区补助试点实施方案的通知(办沙字[2013]85号)》，提出实施沙化土地封禁保护补助试点的符合的基本条件，沙化土地封禁保护补助试点项目正式启动。

(7)党的十八大将生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，把生态建设提到前所未有的高度；习近平总书记多次就生态建设作出重要批示指示， 2016年08月，习近平总书记在青海考察时特别强调要筑牢国家生态安全屏障，对开展防沙治沙和生态修复治理提出了明确的目标和要求；2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要“保护、传承、弘扬黄河文化”。2020年4月习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时，要“坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理，推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改善流域生态环境质量。”

(8)设立沙化土地封禁保护区，是消除人为破坏、促进生态自然修复的需要；设立沙化土地封禁保护区，是改善沙区群众生产生活条件的需要；设立沙化土地封禁保护区，是推进区域防沙治沙工作的需要；设立沙化土地封禁保护区，是保护人民群众生命财产安全的需要；设立沙化土地封禁保护区，是符合我国国情、沙情的多快好省的防沙治沙措施。

2.2沙化土地封禁保护制度建设进程

(1)为进一步加强和规范沙化土地封禁保护区建设和管理，根据《防沙治沙法》的有关规定，2015年国家林业局研究制定了《国家沙化土地封禁保护区管理办法》。

(2)为加强和规范沙化土地封禁保护中央专项补助资金的使用，2014年《财政部 国家林业局关于印发<中央财政林业补助资金管理办法>的通知》(财农〔2014〕9号)、2016年关于印发《林业改革发展资金管理办法》的通知(财农[2016]196号)，对中央财政安排试点资金使用范围和科目进行了明确规定。中央补助资金主要用于包括：固沙压沙等生态修复与治理，管护站点和必要的配套设施修建和维护，必要的巡护和小型监测监控设施设备购置，巡护道路维护、围栏、界碑界桩和警示标牌修建，保护管理机构聘用临时管护人员所需的劳务补助等支出。

(3) 2017年《国家林业局关于印发《贯彻落实<沙化土地封禁保护修复制度方案>实施意见的通知》(林沙发[2017]84号).把防沙治沙作为生态文明建设的重要任务，封禁保护修复是主要手段。要求健全完善政策、制度和机制，加快实施沙化土地封禁保护修复，建立起较为完善的沙化土地封禁保护修复制度体系，适宜封禁保护的沙化土地得到有效保护。

(4)2019年9月国家林业局制定出台了《在国家沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动监督管理办法》，进一步加强、规范封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动，维护封禁保护区生态服务功能，

(5)封禁保护是防沙治沙的一项措施、一种自然修复手段。本着因地制宜原则，对能够自然恢复的不要人工干预，自然恢复不了的一定要人工干预，通过对于暂不具备治理条件及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地划定封禁保护区、加强封禁设施建设等措施，结合当地的实际情况采取更加适合的方式，遏制沙化扩展，更好更快地恢复好沙化土地，恢复生产力，自然恢复退化的荒漠生态系统。

2.3 沙化土地封禁保护区的划定条件

(1)极端干旱、干旱和部分半干旱地区连片的严重沙化土地，且存在一定的人为活动并受破坏的区域。通常指降水量250毫米以下、常规治理措施难以实施的区域；或因保护生态需要不宜开发利用的区域；或降水量250毫米以上的地区，如果沙丘高大、地表裸露、流沙集中分布、治理较为困难或近期人力物力难以涉及的区域。大沙漠腹地等人迹罕至地区不包括在内。

(2)因干旱、水资源严重匮乏以及地势高寒干旱等，接近或超过了植物的耐受范围，对植物生长和繁殖具有强烈地限制性影响，以现有的资金和常规技术不宜进行规模治理或采用常规治理措施难以奏效的沙化土地。

(3)生态区位重要，即沙尘暴高发的沙尘源区或中心地带，或沙尘路径范围的沙尘加强区或补给源区，风沙活动对区域经济、社会、环境危害严重，并对周边乃至全国生态环境有广泛影响的沙化土地。

(4)具有较大的保护价值，有一定的自然修复能力，相对集中连片、面积一般在100平方公里以上的沙化土地。

2.4 沙化土地封禁保护区禁止行为

国家沙化土地封禁保护区一经划定，封禁区内：

(1)禁止砍伐、樵采、开垦、放牧、采药、狩猎、勘探、开矿和滥用水资源等一切破坏植被的活动。

(2)禁止在国家沙化土地封禁保护区范围内安置移民。

(3)未经批准，禁止在国家沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

(4)沙化土地封禁保护修复要求，将“严格保护”、“科学治理”与“适度利用”相结合；全面推进与重点突破相结合，制度约束与政策激励相结合，国家投入为主与动员社会力量参与相结合，改善沙区生态与推动脱贫攻坚相结合。

2013年以来，国家先后在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆7个省(区)的102个县开展了沙化土地封禁保护补助试点项目建设，封禁保护面积达130多万公顷。

3 陕西封禁保护试点项目的实践

3.1 陕西封禁保护试点项目的面积和范围

陕西是全国土地沙化和荒漠化危害严重的省份之一，现有沙化土地面积135.39万公顷，荒漠化土地面积201.30万公顷。

国家2013年实施沙化土地封禁保护补助试点项目以来，我省先后有榆阳、靖边、横山、定边四个县(区)于2013～2016年纳入项目，共实施封禁保护面积62484公顷(详见表1)。

表1 我省沙化土地封禁保护补助试点项目面积(公顷)

封禁区涉及巴拉素、小纪汗、雷龙湾、赵石畔、冯家峁、沙石峁、柳树湾、长城、长茂滩林场等9个国有林场及榆阳区补浪河、马合2个乡(镇)。

3.2 封禁保护试点项目实施情况

表2 各单项建设内容进展情况表

截止目前，目前，四个封禁保护区项目建设任务已全部完成。榆阳、靖边、横山、定边4个封禁保护区共完成投资8434万元，其中中央财政补助资金8000万元。共建设封禁围栏111.5千米，完成固沙压沙2070公顷，生态修复治理8130公顷，设置固定界碑、标志牌150座，警示牌38块，购置皮卡8台、摩托车12辆，建设管护站8处，瞭望塔10座，巡护道路87千米，购置小型监测设备4套，架设供电线路13.6千米，开展成效监测调查共24次，聘用巡护人员70名，设置监测样地121块。工程建设严格执行国家相关规定，封禁区管护人员全部实现上岗，管护措施到位，封禁保护取得明显成效。

3.3资金支付情况

项目资金全部到位，相关地方支撑资金落实到位，资金也基本兑付完毕，普遍推行招标制而使项目县区总投资均有所下降。

表3 项目县区投资完成统计表 (单位：万元)

3.4 封禁保护主要成效

3.4.1 6.25万公顷沙化土地得到有效保护

实施沙化土地封禁保护修复，坚持严格保护、科学治理相结合，遵循尊重自然，顺应自然、保护自然，建立起较为完善的沙化土地封禁保护修复制度体系，搭设沙障0.21万公顷，设置围栏83.5千米，聘用管护人员70人，使6.25万公顷范围内适宜封禁保护的沙化土地得到有效保护,3万多亩流沙得到固定半固定，荒漠植被和地表结皮等得以保护，促进了封禁保护区内荒漠植被自然修复，植被覆盖率得到了提高，经监测已实施的固沙压沙，有效提高地表阻沙量和滞尘量，削弱和缩小就地起沙起尘的强度和范围，减轻风沙活动的危害，实施地段植被覆盖率由15%以下达到了45%以上，风蚀率明显减少，降低风沙天气次数，减弱风沙的强度，减轻对当地及周边地区工农业生产和人民生活的危害，在风沙活动季节可以改善大气质量。荒山沙披上了绿装，沙地变成了绿洲，绿色给古老的高原带来生机。

3.4.2开发建设活动得到有效管控

项目区严格禁止了非法开垦、放牧、采挖、使用水资源，切实维护了沙区生态用地和生态用水。严格执行了沙区开发建设项目环评制度，超过生态承载能力或对沙区生态造成重大破坏的建设项目，其环境影响评价文件不予批准，规范封禁保护区建设和管理制度，未经批准不得在封禁保护区内开展各种开发建设活动，不得随意征占用封禁保护区土地，切实有效解决了沙区无序开发问题，有效遏制沙区砍伐、樵采、开垦、放牧、采药、狩猎、勘探、开矿和滥用水资源等一切破坏植被的活动，人为的经营活动得以终止，从源头上严格管控沙区开发建设活动。规范了修建铁路、公路、输气管线等建设活动，加强对在封禁保护区内进行建设活动的监督管理，维护封禁保护区生态服务功能，防止了这一区域生态环境的破坏和生态功能的退化。

3.4.3灌木林得到更新复壮

通过生态治理与修复，项目区近15万亩成过熟的沙柳、柠条、花棒、踏郎、沙蒿等灌木林得到平茬复壮，使濒临老化退化死亡的灌木林恢复生机，增强防护效能，促进了荒漠植被自然修复，已经衰退的生态系统得以自我修复和改善，增强荒漠生态系统的稳定性和自我调节能力，生态功能和自然生态系统稳定性全面提升。

3.4.4天然植被得到恢复

坚持注重发挥生态的自我修复能力和人工促进改善相结合的原则，通过插枝压条等人工促进自然修复方式，榆阳五十里沙、横山雷龙湾的10万亩沙地柏林，定边、靖边项目区的5万亩红柳林得到得到保护和扩展，老旧残枝得到人工促进，萌孽能力增强，面积扩展，沙区天然植被得到恢复和扩展。

3.4.5生物多样性得到有效保护

通过封禁保护生态治理与修复，珍稀频危物种、生物多样性等得到休养生息。野生动物栖息地得到恢复，物种丰富度的增加，群落结构和组成复杂化，植物群落的生产力也随着升高，动植物种群与数量不断丰富，项目区现有野生植物增加到470种，新引进栽培绿化植物90多种。有国家Ⅰ、Ⅱ级保护野生动物37种，省级保护野生动物11种。濒危动物种群数量恢复性增长，生物多样性逐步恢复。

3.4.6生态扶贫脱贫落到了实处

通过实施沙化土地封禁保护，8000万元国家资金的投入，9个贫困村、近190户贫困户参与实施了项目实施，38人被聘为护林员，组织有劳动能力的贫困户参与生态工程建设；项目建设优先雇用符合条件的贫困人口，以劳务费的形式增加贫困人口的工资性收益；争取更多有劳动能力的贫困人口实现生态护林就业，带动项目所在县区及周边农民增收，项目实施中，劳务、工程辅助材料等优先使用，对平茬后的枝条进行粉碎，加工成颗粒饲料加以利用，促进舍饲养畜工作,带动贫困村、贫困户脱贫致富；对周边群众进行职业技能培训，发展规模养殖业和种植业，提高他们的生存能力；部分农牧民进城从事加工、服务、运输、餐饮等二三产业，也促进了农村教育、养老、医疗等社会保障事业的发展，对区域城镇化进程将产生积极影响。农业生产环境的改善、基础设施的完善、产业结构的转型和优化。

3.4.7封禁保护的氛围已经形成

通过实施沙化土地封禁保护，主管部门采取各种形式宣传活动，使全社会了解实施封禁保护的意义和相关规章规定，封禁区附近社区居民、乡村农牧民知晓率达大幅度提高，提高了封禁保护区周边广大农牧民生态环境保护意识，改变了传统观念，使生态保护成为人们的自觉行为，客观上提高了农牧业生产水平，加快了沙产业发展和农牧民致富的进程。形成全社会关注支持和参与封禁保护的良好氛围，生态文明理念深入人心。

3.4.8培养了一支封禁保护队伍

通过加强技术培训、实地考察、经验交流等措施，有针对性地开展政策法规、业务技能以及岗位责任等的培训。加强对管护人员的监督管理，建立健全了管护目标责任制，严格了奖罚。增强了各级主管部门封禁保护修复的政策管理能力和技术指导水平，培养了一批封禁保护的队伍，不断提升新时代沙化土地封禁保护管理水平，深入推进沙区生态保护和修复行动，全面推进了荒漠化防治。

3.5 存在的问题

3.5.1缺乏后期管护资金

试点项目是中央财政一次性投入，分年度建设，且没有后期维护资金，后期管护资金没有着落，巩固封禁成果面临挑战。巡护道路、管护站、瞭望塔、围栏、警示牌碑等固定设施均需后期维护。我省封禁保护区位于资源开发集中区域，人为活动频繁，没有后续资金保障，对封禁区管护、设备运行形成较大挑战。

3.5.2变更随意性大

由于先期试点，在项目规划上经验不足，部分项目规划不合理，给项目具体实施带来一定难度。如原设计购置沙地摩托车，考虑到管理难度大，使用不便，各封禁区基本变更为购置皮卡车。建设单位未按实施方案和批复进行施工，私自调整建设任务和建设标准。部分封禁区建设内容没有按照作业设计进行施工，没有办理相关变更报批手续，施工随意性大，且施工质量不高，效果不好；部分封禁区作业设计与实施方案不一致，未做变更说明；部分封禁区在变更设计不规范或无变更设计的情况下，审批部门同意变更方案，批复不严谨。

预算不合理：原方案设计生态修复措施单价过高，实际施工中在保持资金投入不变的情况下扩大了作业面积。除规定的支付项目范围外，监测、效益评估、后期管护及维护等资金没有落实，个别项目资金预算又偏高而存在剩余，有的项目又预算不够而无法实施。

3.5.3管护水平不高

对检查督促中发现的管护日志简单、不规范问题，由于文化程度不高，业务能力有限，巡护员不重视日志，巡护日志简单、千篇一律等问题普遍存在，管护人员管护责任意识和管护技能培训、巡护日志记录撰写等亟待加强。

3.5.4巡护及监测设备利用率低

部分巡护工具和监测设备处于闲置状态。如土壤多参数仪、便携式植被覆盖度摄影测量仪等监测设备闲置较多，沙地四轮巡护摩托车闲置在仓库中，从未使用过，是对项目资金的一种浪费。

3.5.5资金使用超出财政规范要求

沙化土地封禁保护区补助主要用于对暂不具备治理条件的和因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地实施封禁保护的补贴支出，范围不包括规划设计费、监理费和招投标代理费等费用。

部分省区将资金用于规划设计费、监理费、招投标代理费、检查验收费、勘察设计费等。

3.6建议

3.6.1加大宣传力度

采取多种方式积极开展封禁保护宣传工作，使全社会特别是周边群众全面了解开展封禁保护工作的意义和相关规定，形成全社会关注、支持、参与封禁保护的良好氛围。加强《防沙治沙法》、《沙化土地封禁保护管理办法》及《榆林市封山禁牧管理办法》等相关法律法规的宣传，提高广大群众的生态意识，维护沙区生态安全。

3.6.2加强封禁管护

加大执法力度，以护林员为基础，国营林场为主体，森林公安为依托，形成管护网络，加强沙化土地封禁保护区日常巡护，严厉打击封禁区内破坏植被和封禁设施的行为，确保封得住、禁得严，并严禁在保护区范围内安排其他工程项目。

3.6.3完善政策机制

把封禁保护与当地群众发展生产、脱贫致富紧密结合，有针对性地扶持封禁保护区周边群众发展生产，正确引导群众调整产业结构、转变传统养殖方式，地方配套资金能够用于周边群众生产生活条件改善方面。如发放饲草加工、采收机械，促使当地农民采收和加工饲草，减轻偷牧对封禁保护区植被的影响；建设人工牧草地、青贮窖，减少对封禁保护区植被的破坏，为封禁保护保驾护航，全面提升封禁保护质量，确保封禁保护区建设持续健康发展。

3.6.4提高资金效率

对结余资金，协调财政部门，继续用于封禁保护区的设施维护和完善，严格资金使用范围，规范资金使用方法，加强资金管理，避免资金浪费或闲置，确保资金规范使用，提高资金效率。

3.6.5适度加大修复力度

沙化土地所在地区自然条件恶劣，植被自然恢复困难而慢长，建议在封禁区实施严格的封禁保护外，适度加大辅助生物措施力度，促进天然更新力度，促进自然繁育，加快自然修复。

3.6.6 创新管护手段

运用现代科学技术，引入远程无人化预警管理系统，对封禁区闯入实时告警 ，实行远程实时查看现场状况、远程喊话驱赶 ，保存违法违规破坏依据，远程多方会商、快速解决问题；采取直观评估治理手段，实时采集收集封禁区生态指标，对比同期生态指标变化，并对历年同期现场三维样板图片对比评估，为封禁区投入产出比的计算提供有效依据。

3.6.7加强成效监测和评估

对试点项目进行全面总结和研究，为沙化土地封禁保护积累经验、探索路子。