政府PPP或有负债管理比较研究

孟惊雷 修国义

【摘要】政府和社会资本合作（PPP）模式将市场在资源配置中的决定性作用与政府的引导作用有机结合起来， 充分发挥了财政对社会资本的撬动作用， 拓宽了公共产品和服务的供给渠道。 然而， 对于PPP模式产生的政府或有负债若不能以透明的方式进行恰当地识别、评估和处理， 政府债务很可能迅速失控， 部分国家正因此经历着严重的挫折甚至失败。 通过介绍澳大利亚、智利和南非政府或有负债管理的实践， 从审批、分析到报告进行全方位比较研究， 并探讨政府是否承担或有负债以及如果承担应如何估算、监管和限制或有负债的问题， 提出我国PPP政府或有负债科学管理的相关建议。 这有利于促进PPP在我国基础设施建设中的可持续发展。

【关键词】PPP;或有负债;特许经营;成本效益分析

【中图分类号】 F812     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）13-0152-9

一、引言

经济体制改革是全面深化改革的重点， 其核心是处理好政府和市场的关系。 政府和社会资本合作（PPP）模式将市场在资源配置中的决定性作用与政府的引导作用有机结合起来， 既能充分发挥财政对社会资本的撬动作用， 拓宽公共产品和服务供给渠道， 又能分散风险并提高管理水平和财政资金使用效率。 但是， 政府采用PPP模式进行基础设施建设通常需要承担相关的或有负债， 例如合同的提前终止、对债务或收入的担保等。 对于PPP模式产生的或有负债， 如果不能以透明的方式进行恰当地识别、评估和处理， 政府债务很可能会失控。 将社会资本引入基础设施建设， 表面上看来具有吸引力， 实际上却可能成为国家及其财政部门难以管理的财务负担。 因此， 审慎管理PPP或有负债应是公共政策的必要内容， 以确保当前的失误不延缓未来的经济发展和增长。

对于大多数政府而言， 其是否承担或有负债， 以及如果承担又该如何估算、监管和限制或有负债， 存在一定的决策困难。 为此， 本文将介绍澳大利亚、智利和南非政府是如何处理这些问题的， 并探讨其他国家（包括行政管理能力更弱的国家）是否应该采取类似的举措。 这对于PPP或有负债管理的政策制定者或行业专家的决策具有一定的理论意义和实践价值。

二、PPP政府或有负债的基础理论

近些年来， 很多国家和政府利用PPP模式进行基础设施项目融资， 政府无须立即支付部分或全部费用， 就能完成基础设施建设， 亦被称为特许经营。 对于PPP项目的服务费用， 一些PPP项目由政府在合同期内分期支付， 另一些PPP项目则由使用者向服务提供者支付。

在PPP项目中， 政府通常要承担项目的一些风险， 但比传统政府投资模式下承担的风险要少。 例如在采用PPP模式的收费公路项目中， 政府为了保护项目公司和贷款人的利益， 承担了使用者付费收入不确定的风险。 政府也可承担环境问题治理或者土地征用等的未知成本。 如果PPP协议提前终止， 政府通常还要向项目公司支付补偿费用。 一般来说， 只有当未来某个小概率事件真正发生时， 或有负债才会导致实际支出。 因此， 政府PPP或有负债不同于政府一般负债， 后者是政府借贷或者承诺支付情况下产生的债务。

PPP模式会产生政府或有负债， 国际货币基金组织、世界银行和其他国际组织也经常警示该风险。 需要对项目进行监管， 以尽可能减少该风险。 一旦政府产生或有负债， 管理问题也会随之出现。 或有负债会产生成本， 但很难估算具体数额， 也难以判断是否值得政府承担。 尽管有困难， 有时也需要对或有负债支出进行预测。 除了债务担保类或有负债， 其他或有负债通常不需预算批准， 也不必计入政府账目。 因此， 相比于其他债务， 政府可能宁愿选择承担或有负债。

三、澳大利亚、智利和南非的PPP或有负债管理实践

（一）澳大利亚

1. PPP项目概况。 澳大利亚的PPP经验可追溯到160年前的第一批铁路建设， 而最近的一轮PPP浪潮兴起于20世纪80年代。 自此， 澳大利亚各州和各领域均开展了PPP模式的运用。 按照项目数量和价值进行统计， PPP模式在维多利亚州的运用最为广泛的领域包括： 监狱、法院、医院、会展中心以及两大城市高速公路[城市连接线（City Link）和东部连接线（East Link）]。

PPP的会计处理推动了PPP模式在澳大利亚的发展。 一个政府的权利和义务（包括其或有责任）由法律和合同决定， 而不是其遵循的会计准则， 但会计通常会影响政府所要承担责任的选择， 政府必须公布的负债则取决于其遵循的会计准则。 在澳大利亚， 会计准则之所以重要， 是因为跨部门机构——澳大利亚借贷委员会（Australian Loan Council）限定了各州政府的举债额度， 且当时的会计准则允许州政府在开展PPP项目时无须公告因此增加的债务， 即使该合同责任类似于一般债务。 因此， 在20世紀80年代末和90年代初， 每当债务逼近上限时， 多个州政府就通过PPP模式， 在不必公告更多债务的情况下实现基础设施建设[1] 。一段时间之后， 部分由于澳大利亚借贷委员会取消了州政府的举债限额， 这种应用PPP模式的动机倍减[2] 。

2. 审批。 维多利亚州已经建立了一套完善的PPP项目评估程序， 并将其用于或有负债的审查与控制。 维多利亚州国库财政部和内阁对规划项目的审查分为若干个阶段，具体见表1。

由于利用公共资金建设项目需要获得资金支出审批， 因而政府主管部门在考虑政府（而非使用者）付费PPP项目时， 应首先获得相关资金支出批准， 而在确定PPP模式后， 审批的重点则转为PPP项目运营阶段采购服务的费用支付。

2008年， 国家PPP指南（PPP Quide for Australian， 部分基于维多利亚州的指南）获得了澳大利亚政府委员会的批准， 基本上取代了州政府发布的指南。 此后， 维多利亚州的PPP项目必须同时符合国家PPP指南和维多利亚州PPP中心（Partnerships Victoria）的相关要求。 国家PPP指南包括如下文件： 《采购选项分析》、《从业者指南》（其中有一章专门介绍风险分配）、《社会基础设施的商业原则》（主要介绍风险分配及相关事宜）、《政府部门比较值指南》和《贴现率方法学》[3] 。 这些具体指南讨论了政府开发和授予PPP合同必须遵循的工作流程， 以及通常政府应当和不应当承担的风险。 因此， 这些指南是控制PPP或有债务的重要文件。

3. 分析。 在澳大利亚， 关于项目是否启动和如何实施的分析通常是分开进行的。 成本效益分析是决定项目是否启动的一个重要内容， 维多利亚州PPP中心发布的政策中强调了这一要求： 在决定启动重大基础设施项目之前， 政府必须对拟建项目进行全面的成本效益分析[4] 。

新出台的国家PPP指南为衡量风险提供了指导意见。 这些指南也适用于PPP或有负债管理， 但侧重于利用公共资金项目的风险评估。 这些指南要求在采用PPP模式实施项目之前， 政府应比较采用PPP模式和传统政府投资模式的成本。 传统政府投资模式下的成本测算通常会忽略最终导致成本超支的或有负债。 对于这一隐忧， 这些指南也提出了解决办法， 以使上述比较更加公平和合理。 因此， 在上述成本比较的过程中， 首先应采用常规方式测算资本成本， 然后予以适当调整， 以矫正前期预测值偏低的误差。 此外， 澳大利亚的很多PPP项目是政府付费项目， 政府的主要财务责任为一般性债务， 其金额的测算相对容易。

4. 报告。

（1）PPP项目的资产负债表处理。 不同于智利、南非及多数其他国家， 澳大利亚政府公布的财务报告采用的是国际财务报告准则（IFRS）。 这就意味着合同签约部门及其上级政府均应在公布的资产负债表中， 披露有形资产和金融资产及全面的债务组合， 而不仅仅局限于传统意义上界定的债务。

由于PPP模式还存在争议， 会计准则会直接影响政府是否运用PPP模式， 因此PPP项目会计准则的选取也曾在澳大利亚引起争论。 2005年， 澳大利亚国库部会计与报告咨询委员长（Australian Heads of Treasuries Accounting and Reporting Advisory Commitee）提出了目前的会计处理方式， 即将PPP项目的资产和债务计入承担最多风险和获得最大回报一方的资产负债表， 而风险承担和回报通常与所有权关联， 这种处理方式参照了英国财务报告准则。 在这种方法下， 很多PPP项目的资产和债务计入了政府资产负债表。 在维多利亚州， 所有维多利亚州PPP中心参与的项目就均列入了政府资产负债表（城市连接线和东部连接线收费公路除外）。

（2）披露。 即使PPP项目未被确认列入政府资产负债表， 通常也会在政府财务报表的附注中进行披露。 澳大利亚会计准则理事会第129号解释（AASB Interpretation 129：Service Concession Arrangements： Disclosure）指出， PPP合同的政府签约部门必须提供一份资产和债务安排的说明， 明确合同期内资产和债务的具体安排、资产的性质和使用权、购买资产的义务、合同更改和终止的处理方式， 以及当期的收入额、利润和亏损。

（3）合同公开。 澳大利亚PPP合同的公开同样值得注意。 在维多利亚州， 除去国有企业主导的项目， 所有维多利亚州PPP中心参与的PPP项目合同， 均须在融资方案完成后的三个月内公布。 例如， 东部连接线特许经营项目的合同已在政府签约部门的网站公布。 所以， 任何人如对合同签订部门提供的项目介绍持有疑问， 都可以查阅合同的细节。

信息披露有时可能会使政府难堪， 但是也可以避免不良交易， 间接提高PPP项目的公信力。 在澳大利亚， 合同的披露还存在一个问题： 合同的修改和补充文件没有被强制要求公开。

（二）智利

1. PPP项目概况。 早在20世纪90年代， 智利政府就开始以特许经营方式进行道路的建设和改造。 第一个特许经营权于1993年被授予瓦尔帕莱索市（Valparafso）附近的El Melon隧道项目。 随后， 5号公路南北向主干道的部分路段和其他一些城际公路也采用了特许经营方式。 20世纪90年代末， 特许经营方式被应用于机场升级改造， 这些项目的特许经营期限相对较短， 其中的蒙特港（Puerto Mont）和伊基克（Lquique）项目特许经营期满后， 政府又再次授予了其特许经营权。 如今， 特许经营方式已经被推广应用到监狱、水库、公共建筑、市政道路等项目[5] 。

大多数道路和机场的特许经营项目中含有收入担保， 通常是保证特许经营者的收入现值为项目预期成本现值的70%左右。 尽管没有法律意义上的关联， 但是， 政府收入担保确实对特许经营者获得贷款起到了促进作用。 在一些特许经营项目中， 政府还为特许经营者的外币债务提供了汇率担保， 尽管这些担保目前已经失效。 通常情况下， 政府在提供收入担保和汇率担保的同时， 会分享特许经营者的项目和汇兑收入（简称“收入共享”）。 El Melon隧道特许经营项目中， 政府基于隧道建设成本提供了担保。 该担保和其他一些收入担保已引发兑付， 然而相对于项目的投资金额， 到目前为止的担保兑付额均较小[6] 。

特许经营项目最常见的计划外成本源于特许经营合同的重新谈判。 之所以进行合同重新谈判， 有时是因为政府希望特许经营者承担超出合同义务范围的额外工作， 有时是因为项目的建设或运营遇到不可预料的问题。 政府可以用现金形式进行补偿， 也可以通过提高使用付费价格或者延长特许经营期限等方式进行补偿。 政府会承担土地征用的相关风险， 包括土地征用的延误， 政府须补偿特许经营者。 对于市政道路， 没有在规划图中标明的燃气管道、电话线或其他地下设施的相关迁移成本， 由政府和特许经营者共同承担。 如果政府违约提前终止特许经营合同， 则须補偿特许经营者的损失。 如果特许经营者违约或者破产导致合同终止， 贷款人只能从特许经营项目再招标获得的收益中受偿， 政府不提供补偿。

2. 审批。 智利公共工程部牵头负责特许经营项目的设计、特许经营权授予和监管， 但特许经营合同必须经财政部部长批准， 并由财政部参与特许经营合同的设计、授予以及任一重新谈判。 参与此流程， 能使财政部有机会了解和控制特许经营引发的政府或有负债。

智利财政部PPP或有负债管理的核心团队是或有负债和特许经营中心（Contingent Liabilities and Concessions Unit）。 该中心成立于2006年， 是预算司的下属部门， 目前有三名成员。 尽管该中心具有相当强的特许经营专业能力， 但其主要职责是监管更广泛范围的或有负债， 而不仅仅是特许经营产生的或有负债。 政府特许经营方面的专业力量主要由实力更强的公共工程部特许经营小组（Concessions Department）提供， 该局也是财政部或有负债和特许经营中心相关信息的重要提供者。

根据特许经营法和相关法规， 公共工程部在发布招标文件之前， 必须获得财政部的批准。 批准前， 财政部会要求公共工程部列出特许经营产生的风险， 这一要求的部分原因是为了掌握可能导致合同重新谈判的潜在原因。 此外， 相关法规还要求公共工程部的招标文件通过智利计划部（Ministry of Planning）有关特许经营项目经济和社会效益分析的审批。 评标委员会应包括财政部的代表， 招标文件有关经济方面的所有澄清或修改公告均须经财政部批准。 公共工程部部长签发与特许经营相关的最高法令必须经财政部部长签字， 并经过监察官和审计长的批准和总统签字同意。

授予特许经营权后， 财政部的角色仍然十分重要。 所有关于特许经营权变更的最高法令必须经财政部部长签署。 特许经营者和公共工程部达成的争端解决协议也必须获得财政部的审批通过（此项工作不是由或有负债和特许经营中心负责， 而是由预算司的另一单位负责）。

3. 分析。 与其他国家相比， 智利的PPP或有负债管理主要采取定量分析方式。 这可能一方面反映了智利政府官员具备定量分析的能力; 另一方面， 相对于其他国家或地区的PPP项目， 例如澳大利亚维多利亚州， 智利PPP项目的相关担保所涉金额更大。

（1）成本效益分析。 智利是率先对公共投资项目采用成本效益分析的国家之一， 特许经营项目也要经过成本效益分析。 通常规定， 项目年社会回报率必须超过最低线（目前为8%）， 但是Engel等[6] 在其报告中指出， 公共工程部有时也会绕开社会回报率的要求。

（2）对比政府直接投资。 对于财务预期收益率足以吸引社会资本投资人， 或者足够独立、只需要政府较少补贴的项目， 特许经营是首选的投资方式。 当政府是服务的购买方时， 如大坝、监狱和公共建筑项目， 才需要对特许经营方式和政府直接投资的预期财政成本进行对比分析。

（3）或有负债的量化。 20世纪90年代末， 公共工程部开展了一项委托研究， 预测收入担保和收入共享对政府财政的影响。 后来， 财政部联合公共工程部， 委托世界银行就或有负债的量化和可选管理方案开展了进一步的研究工作。 该项工作的主要成果是， 开发了可量化收入和汇率担保预期成本（和收入共享机制带来的预期财政收入）的工作表模型。 该模型可以对每一个特许经营项目的担保成本进行年度量化， 还可以生成未来年度支出分配和收入的预期数据， 并进行现金流量风险或其他调整。 此外， 该模型还能用于预测风险调整后的担保值， 考虑到收入风险在一定程度上是系统风险， 这就意味着收入担保值应高于无风险折现率下预期现金支付的折现值。 财政部采纳并完善了此工作表模型， 将其涵盖的范围扩大到机场建设和道路项目。 财政部还利用此模型预测或有担保的成本， 设定担保收费的标准， 以及制作担保成本与风险信息报告。 具体见表2。

4. 报告。

（1）财务报告。 总体而言， 智利的会计体系以权责发生制为基本原则， 但尚未达到国际财务报告准则（IFRS）的标准， 且只有部分PPP項目计入了政府资产负债表。 例如， 监狱和机场PPP项目被视为公共项目计入政府资产负债表， 而道路PPP项目则被排除在外。 智利政府或许会采用国际公共部门会计准则（IPSAS， 以IFRS为基础）， 但是否以及何时采用， 则取决于IFRS在非政府部门的应用情况。

（2）财务统计。 根据智利政府的财政规定， 智利的会计处理方式大致符合国际货币基金组织（IMF）推出的《政府财务统计手册》（2001）的要求。 该手册要求在权责发生制会计体系内， 公共投资项目的资产和债务在项目全生命周期内分期确认和计量， 而不是确认为项目建设期内。 但是， 政府对公共有形资产的直接投资仍然只确认为建设期内款项。 这意味着在当前的财政规定和会计处理方式下， 政府直接投资的收费道路会立即大幅增加政府财政支出， 而特许经营项目则不会。

（3）其他报告。 为反映特许经营项目财政成本和风险的大量信息， 智利政府还专门编写了两份报告。 第一份报告是公共财政年度报告， 第二份报告是或有负债年度报告[7] 。 公共财政年度报告预测了收入担保和收入共享兑现的最高值和净现值。 此外， 该报告还对政府承诺的补贴和可用性付费的净现值进行了预测。 或有负债年度报告不仅预测收入担保的预期现金流， 而且还提供担保发生的多种几率下现金流的变化情况。 除此之外， 智利还会公布所有PPP合同和相关文件， 包括重新谈判后合同的修改内容。

（三）南非

1. PPP项目概况。南非的PPP项目规划始于20世纪90年代末， 其中包括两条收费公路、两所监狱以及国家公园内的几个零售特许经营项目。 与这些项目类似的安排也被用于发电厂， 但没有冠以PPP之名。 此后， PPP模式还被用于医疗与卫生服务、政府办公楼、政府公务车队以及连接比勒陀利亚和约翰内斯堡的新铁路——豪登捷运（Gautrain）等相关领域[8] 。

在南非的大多数PPP合同中， 政府部门最大的或有负债是在合同提前终止时向项目公司支付的补偿。 和其他国家或地区一样， 政府补偿的具体数目取决于合同终止的原因。 在项目公司违约的情况下， 南非的通常做法有别于智利和澳大利亚维多利亚州： 当未偿债务大于项目市场价值时， 政府补偿金额为预先确定的部分未偿债务（这意味着政府可能与股东、贷款人共同承担由项目公司违约带来的损失）。 在查普曼公路和豪登捷运项目中， 项目公司的收入主要源于使用者支付的费用， 而政府部门则承担了与公共服务需求相关的或有负债。 政府为项目提供担保， 保护项目公司不受需求降低风险的影响。 简而言之， 当实际收入低于事先确定的最低收入时， 省政府将为特许经营者补偿实际收入与最低收入之间的差额。 这一最低收入被事先确定为能够使特许经营者收回所有的成本（包括资本成本）。 这一事先确定的最低收入每年比预计收入高约3.6亿兰特[8] 。

2. 审批。 南非基于1999年《公共财政管理法》（Public Finance Management Act）， 于2004年颁布了财政部条例第16号（Treasury Regulations 16：Public-Private Partnerships）， 该条例规定了PPP合同开发和实施的规则。 此外， 该条例还规定国家级和省级PPP项目必须通过财政部四个阶段的审批流程： 第一阶段（I）、第二阶段A（IIA）、第二阶段B（IIB）和第三阶段（III）。 通过上述流程， 财政部得以确保合同产生的或有负债在政府接受能力范围内（市级PPP项目也须经过审查， 但不由国家财政部批准）。

财政部第一阶段（I）审批应在采购开始前完成， 与其相关的规则要求合同的政府签约部门评估采用PPP模式能否使政府部门的效益最大化， 政府部门的会计主管或财务负责人（一般是首席执行官）必须开展可行性研究。 财政部第二阶段A（IIA）审批应在发布招标文件（包括PPP合同草案）前完成， 第二阶段B（IIB）审批必须在确定推荐中标人前完成， 第三阶段（III）审批应在合同签署前完成。 最后两个阶段的审批旨在确保合同仍具有先前的優点， 以及保证政府部门仍有能力管理合同。

南非财政部已设立了PPP中心， 牵头负责审查流程， 并制定了《PPP手册》和PPP合同的系列标准条款， 用于指导合同签约部门[9，10] 。 根据《PPP手册》（第五模块）的建议， 要通过财政部第三阶段（III）的审批， 申请书应包括对或有负债的论证。 其将或有负债定义为： “或有负债是指由PPP合同引发， 只有在未来不确定事项实际发生时才对政府产生真正财务影响的债务。 例如由于PPP合同提前终止所导致的政府补偿。 ”

同时， 《公共财政管理法》第66条规定： “各部门（以及其他机构）不得提供借款、担保、补偿或抵押， 以及参与（可能）使机构或收入基金承担未来财务承诺的交易， 但本法授权的借款、担保、补偿、抵押或其他交易除外。” 在国家层级上， 该法授权财政部部长参与所有此类交易， 并由其通过书面文件授权其他部长提供担保、补偿和抵押。 在财政部内部， 由担保认证委员会（Guarantee Certification Commitee）对部长是否批准担保申请提供建议。 具体到PPP模式， 这一条款被认为与PPP合同中任一第三方的债务担保相关， 但与可能被认为是担保的财政承诺不相关。 该法的这些内容在PPP标准合同文件中体现在讨论补偿的章节， 而非体现在讨论政府因合同终止而支付的章节。

PPP标准合同文件阐述了PPP合同应涵盖的条款， 提供了合同草案范例。 此外， 还详尽制定了合同提前终止以及补偿款项的相关条款。 因此， 在PPP或有负债控制方面， 该文件起到了关键作用。

3. 分析。 在管理或有负债方面， 南非PPP项目的开发流程包含了几个不同的或有负债分析方法。

（1）成本效益分析。 《PPP手册》（第四模块， 第40页）指出： “对于以下项目可以进行经济价值评估： 绿地项目、资本密集型项目和要求对项目外部需求进行分析的项目（如铁路、港口和机场项目）。” 《PPP手册》还援引了《公共财政管理法》（第38.1条和51.1条）的规定， 政府部门的负责人要确保有“一个合适的评估体系， 在最终决策前对所有重大资本工程项目进行评估”， 但《PPP手册》没有描述经济价值评估的具体内容， 显然成本效益分析在南非的发展也不够完善[9] 。

《PPP手册》中规定， 经济评估应达到以下目标： 第一， 明确项目经济合理性。 第二， 识别和量化所有资金流量与项目影响因素所造成的经济后果。 第三， 细化所有投入和产出、影子价格和机会成本的计算， 其中包括： 外汇、公共资金的边际成本; 公共资金的机会成本（贴现率）; 高中低水平的技能型劳动力; 可交易和不可交易投入; 可交易和不可交易产出（包活消费者剩余， 基于相关财务和其他量化模型）。 第四， 假定在不实施该项目的情形下， 计算相关经济流量， 把它们视为项目的机会成本。 第五， 将项目的经济成本和效益分解为财务成本和效益、其他外部因素。 第六， 详细分析利益相关方， 具体包括项目公司、社会资本、政府和其他相关方[10] 。

（2）政府投资与引入社会资本的比较。 财政部在第一阶段（I）中审批可行性研究时， 应要求拟开展PPP项目的部门必须比较采用PPP模式和传统政府投资模式的成本和效益。 《PPP手册》（第四模块）对如何开展必要的分析提供了详细的指导。 南非的分析方式与澳大利亚、英国的做法类似（部分借鉴了这两个国家的做法）。 各部门应当对项目产出做出具体说明， 并基于“PPP参考模型”和“政府部门比较值”测算项目投入。 该手册强调： 在进行可行性研究前， 政府机构不得指定采用PPP模式， PPP模式仅是采购的备选方案之一。 必须进行细致研究， 并与传统政府投资模式进行比较[10] 。

（3）或有负债的量化。 《PPP手册》中有关比较PPP模式成本和政府部门比较值的内容， 虽然没有直接使用或有负债这个名称， 但是对政府承担的风险进行了深入分析。 在“政府部门比较值”和“PPP参考模型”中， 预期成本应包括政府承担风险带来的预期贴现成本。

“政府部门比较值”之所以被提出， 是因为在典型传统政府投资项目中， 政府承担的风险成本很少被量化。 例如， 在建设成本估算中， 未将可能出现的延期和成本超支考虑在内。 经风险调整后的政府部门比较值旨在弥补这一缺陷， 在原政府部门比较值的基础上加上预期超支的成本。 例如， 《PPP手册》对公立医院项目中与风险相关的成本进行假定， 将预期成本进行分类， 分为建设成本超支、延期、升级成本和运营风险。 在每个类别下， 利用在4 ～ 5种不同情形下按照概率大小计算的加权平均成本估量公共项目中的额外风险成本。

4. 报告。

（1）部門报告。 在南非， 国家和省级政府部门的报告以改良的收付实现制为基础。 部门报告披露的是现金收入、支出以及金融资产和负债部分的负债表， 而非PPP项目产生的易于确认的有形资产或债务， 因此没有出现PPP项目是否应纳入政府资产负债表的问题。 但是， 自2006年对PPP项目或有负债管理开始评审以来， 根据财政部有关部门的会计准则要求， PPP项目要提交“信息披露报告”。 例如， 西开普省交通和公共工程部作为查普曼公路PPP项目的合同签约部门， 在2007 ～ 2008年度报告中包括以下附注：

查普曼公路作为收费公路， 期限30年， 已经签订的特许经营合同中包括了设计、建造、融资、运营和维护的相关内容。 当特许经营期满时， 根据合同明确约定的条件， 公路移交给西开普省政府。 合同于2003年5月21日签订， 包含续约或提前终止的条款， 于2003年12月21日开始实施。 收费公路开通后， 根据特许经营合同第21.2.1条的规定， 约定的一个特定事项开始生效， 并且直到2005年7月3日发布的建设固定收费站决定获得通过， 或者由环境和旅游部部长针对反对意见进行修正， 该特定事项才结束。 这一规定是商业风险向承包商转移的前提。 在此之前， 由省政府承担收入不足带来的风险。

《西开普省政府报告（2008）》第149页的这一附注还包括一张表格， 用于说明由于“特定事项”， 政府部门在2007 ～ 2008年度和2006 ～ 2007年度， 分别支付了12745万兰特和877万兰特给特许经营者[11] 。

（2）引入权责发生制会计。 南非政府部门会计或将采用现代权责发生制， 由南非会计准则理事会（Accounting Standards Board）依据国际公共部门会计标准（IP SAS）制定新的权责发生制会计准则。 此外， 按照国际财务报告解释委员会第12号文件（IFRIC International 12： Service Concession Arrangement）的方法， 南非会计准则理事会为PPP项目制定了以下指导方针： 如果政府合同签署方实际控制了PPP项目的资产， 则PPP项目的资产及其相关债务应确认计入政府部门的资产负债表。

除正式报告外， 根据财政部条例第16号， 财政部还要定期公布正在实施的PPP项目清单和项目成本估算结果。

四、三国经验比较分析与启示

1. 三国经验与做法比较。澳大利亚、智利和南非都被认为较好地运用了PPP模式， 都没有因PPP或有负债而遭受大的损失。 这些国家管理或有负债的做法合理恰当， 可供其他国家参考与借鉴。

值得注意的是， 澳大利亚、智利和南非过去20年的经济发展势头良好， 这既增加了使用者付费项目的收入， 又确保了政府有充裕的税收收入用于由政府资金参与支持或付费的PPP项目。 其经济增长意味着政府担保赔付的发生概率很低， 合同提前终止的情况更加少见。 也可以说， 澳大利亚、智利和南非的PPP政策为其经济增长做出了贡献， 例如智利运用PPP模式实现了在重要基础设施领域的巨额投资， 这是仅依靠政府无法完成的。 不过， PPP政策最多也只是促进经济增长的一个方面。

此外， 即便掌握了在澳大利亚、智利和南非都可行、有效的PPP实践经验， 仍无法确知哪些做法在其他国家也行得通。 促成这三个国家PPP模式成功的部分缘由难以在其他国家复制， 例如： 澳大利亚的人均收入高; 与其他发展中国家相比， 智利和南非的政府部门较为廉洁、称职和负责任。 而且， 这三个国家在世界银行公布的公共部门治理质量的六项指标中排名均在前50%， 智利和澳大利亚的多项排名还相当靠前。 相对于组建具备或有负债分析技能的PPP中心， 建立廉洁、称职和负责任的公共服务体系难度更大， 但是这可能更有益于管理好或有负债。

尽管存在上述困难， 仍可以探讨或许可供其他国家考虑采用的经验。 本文对上述三国PPP政府或有负债管理情况进行比较， 详见表3。

2. 三国经验启示。科学管理PPP政府或有负债， 值得注意的问题如下：

（1）对项目进行成本效益分析、对PPP和政府直接投资模式进行成本比较， 都可为决策者提供有用信息， 有利于确保政府只为好的PPP项目承担或有负债。 前述分析在一定程度上会影响决策， 但如果在成本比较分析前就已经决定采用PPP模式， 分析的价值就十分有限。 即便如此， 分析结果仍能够影响项目的设计， 为PPP或有负债管理提供信息。

（2）行政管理能力有限的政府也要尽量对政府或有负债进行定量分析。 只有为数不多的国家财政部掌握了对或有负债进行定量分析的技能， 而目标过高的定量分析会带来问题。 土耳其曾在顾问的协助下， 开发了一套复杂分析模型， 衡量政府对能源项目的担保所产生的风险， 但Jenkins[11] 指出， 该模型已停止使用。 现在土耳其政府采用的是简化（功能不如原来强大）的信用评分模型， 目标仅限于估计下一年度出现违约的可能性。

开展多少定量分析比较合适， 部分取决于或有负债的性质。 智利有24个享有收入担保的特许经营项目， 合起来构成了相当大的财政风险。 学者们对政府是否应该提供这些收入担保仍存在争议， 而定量分析的结果可能改变提供或不提供收入担保的决策。 此外， 这些收入担保十分类似， 在衡量和估值时可利用其相似性实现规模经济效应， 即一旦完成了一个项目的收入担保定量分析， 那么下一个收入担保的定量分析工作量就将大大减少。 如果PPP项目的规模小、数量少却种类较多， 对政府担保进行衡量和估值的必要性就不大。 但是， 不能仅仅因为行政管理能力有限就不对拟议的政府担保（此处特指对超出政府控制之外的重大风险的担保）的风险和成本进行估算。 也许政府可用于分析的资源有限， 或有其他更紧迫的事项需要优先处理， 但这种估算并不总是要做到很复杂、很精确才会有用。 此外， 政府如果无法估算此类担保可能导致的成本和风险， 也可以寻求外部顾问的建议， 或干脆避免提供此类担保。

（3）好的定性分析与定量分析同等重要。 定性分析以常识、经济理论与其他理论、标准实践知识以及挑战标准实践的意愿为基础。 在此情况下， 专业PPP小组的参与、出台的指南和标准化合同条款将发挥作用。 另外， 财政部参与定性分析将有利于确保对未来可能的财政成本进行合理考量。

（4）量化PPP或有负债不仅需要财政金融和定量分析方面的专业知识， 还需要基础设施项目设计方面的技能。 PPP或有负债和融资担保类似， 量化融资担保的方法也可用于量化或有负债， 融资担保管理的某些方面与PPP或有负债管理具有相关性[12] ， 但要了解PPP或有负债还需了解PPP和基础设施项目的具体内容。 例如， 应考虑南非查普曼公路的落石风险、智利圣地亚哥市天然气管道未标注在规划图中的风险， 以及澳大利亚政府能够实际控制墨尔本收费公路项目中的那些风险。 智利或有负债和特许经营中心的成员对PPP有深刻认识（其部分成员曾在公共工程部的特许经营小组工作）。 若将PPP或有负债管理和PPP项目管理的其他方面相结合， 就更容易形成上述认识。

（5）现代权责发生制会计可以提供与PPP相关的有用信息， 减少政府利用PPP隐藏财政成本的企图。 智利对或有负债进行定量分析， 并在此基礎上发布扩展报告。 不过， 在PPP报告方面， 这三个国家最吸引人的可能是澳大利亚采用现代权责发生制会计。 与PPP特别报告相比， 年度财务报告经过审计更引人注目， 因此更加有效、清晰、可信。 此外， 在不便获得信息时， 政府也不能因此决定停止编制报告。 如果依照经认可的国际会计准则编制报告， 则报告的可信度将进一步提升。

五、建议

针对PPP的或有负债管理， 本文从建立PPP规则， 确保政府主管官员们有动力、信息和能力考虑、管理或有负债的成本和风险等方面提出以下几点建议： ①项目筛选时进行成本效益分析， 在决定采用PPP模式还是传统政府投资模式时进行物有所值（Value for Money， VfM）分析; ②量化或有负债的成本和风险; ③PPP项目须经财政部审核， 并由内阁、财政部或者其他负责未来支出的机构批准; ④政府应当承担其最有能力管理的风险， 即承担政府通常可控制或者至少可影响的风险; ⑤编制财务报告应采用现代权责发生制会计准则， 减少利用PPP掩盖财政债务的企图; ⑥公布PPP合同， 同时披露政府需承担财政责任的其他成本和风险信息; ⑦完善预算体系， 将或有负债成本计入政府预算; ⑧建立并运用担保基金， 以鼓励将已知的担保成本计入政府账目， 并且在需要政府兑现担保时进行支付; ⑨政府应对所提供的担保收费。

仅凭三个国家的案例研究很难得出其经验在其他国家都适用的结论。 本文旨在介绍前述三个国家或有负债管理的相关实践， 并在总结其经验的同时， 讨论其中哪些经验或做法或许是可资借鉴采用的， 以促进PPP在我国的可持续发展。

【 主 要 参 考 文 献 】

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[ 2 ]   Linda M.. Public Private Partnerships in Australia： An Overview of Their Nature， Purpose， Incidence， and Oversight[ J].University of

New South Wales Law Journal，2006（3）：250 ～ 262.

[ 3 ]  Government of Australia. Infrastructure Australia Framework and Overview[Z].In National Public Private Partnership：Volumes 1 to 6，

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[ 4 ]   Government of Victoria， Australia.Partnerships Victoria[Z].Melbourne： Department of Treasury and Finance，2000.

[ 5 ]   Engel Eduardo， Ronal  Fischer， Alexander  Galetovic. Least-Present-Value-of-Revenue Auctions and Highway Franchising[ J].Political

Economy Journal，2001（5）：993 ～ 1020.

[ 6 ]   Engel Eduardo， Ronal Fischer， Alexander Galetovic. Public-Private Partnerships： When and How[ J].Draft，2009（1）：N/A.

[ 7 ]   世界银行集团著.财政部政府和社会资本合作中心译.PPP财政承诺管理[M].北京：中国商务出版社，2015：N/A.

[ 8 ]   Cebotari Aliona， Jeffrey M. Davis， Lusine Lusinyan， et al.. Fiscal Risks： Sources， Disclosure， and Management[M].Washington， DC： Fiscal

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[ 9 ]   Government of South Africa. Treasury Regulation 16：Public-Private Partnerships[Z].Terms of the Public Finance Management Act，2004.

[10]  Government of South Africa. Public-Private Partnership Manual： National Treasury PPP Practice[Z].Terms of the Public Finance

Management Act，2004.

[11]   Jenkins Glenn P.. An Analysis of Current Practices on Contingent Liability Management in Turkey and South Africa[ J].Financial Management，

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[12]   马恩涛，李鑫.PPP政府或有债务风险管理：国际经验与借鉴[ J].财政研究，2018（5）：37 ～ 47.