印尼职业教育改革的目标、措施与面临的挑战

刘亚西

摘  要： 基于促进人口充分就业、提升职业教育发展质量以及提升教育公平等方面的考量，印尼政府进行了一系列的职业教育改革实践，包括多举并措实施职业技能提升行动、建立基于国家资格框架的职业教育标准和注重公共教育资源向弱势群体倾斜等，但是囿于职业教育资金投入与分配有待提升和优化、职业教育专业设置匹配产业发展相对滞后和职业教育师资规模与结构问题等因素，印尼职业教育要实现高质量发展仍道阻且长。

关键词： 印尼职业教育; 改革; 目标; 措施

中图分类号： G710          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2020）03-0026-05

2016年9月，东盟领导人通过的《东盟互联互通总体规划2025》（Master Plan on ASEAN Connectivity 2025）指出，加强运输通信等基础设施联通、投资贸易等机制性联通以及教育文化等人际互通是实现东盟经济、政治安全和社会文化三大共同体的基本途径。[1]印尼作为东盟最大的经济体，拥有世界第四大人口规模，在为东盟区域劳动力市场提供合格的技术技能人才以及推进教育文化互联互通方面责任重大。因此，近年来印尼高度重视职业教育的改革发展，开发了一系列的职业教育质量提升项目工程，职业教育发展态势良好。

一、印尼职业教育改革的目标

印尼职业教育改革的根本动因在于促进人口充分就业、提升职业教育质量和促进教育公平。

（一）促进人口充分就业

按照西方经济学家J.M.凯恩斯（John Maynard Keynes）的就业理论，充分就业是指在一定的工资水平基础上，但凡愿意参加工作的人都能够获得工作的机会。[2]印尼作为世界上最年轻的国家之一，人口红利巨大。据统计，目前印尼人口总数约为2.68亿，约占世界总人口的3.5%，居世界第四位。其中，从性别比例来看，男性人口约为1.35亿，占总人口的50.3%;从人口年龄分布来看，25岁以下的人口占比27%，处于工作年龄阶段（15-59岁）的人口占比67.5%;[3]此外，根据国际劳工组织发布的最新数据显示，印尼近五年来的劳动力参与率也基本维持在68%左右，反映出印尼劳动力就业在整体上比较充分。但是女性劳动力参与率约为53%，远远低于男性约84%的劳动力参与率。就失业情况而言，印尼人口总失业率约为4.3%，年轻男性与女性人口的失业率都约为16%（见表1）。因此，如何解决面向青年和妇女两大群体的人力资本开发是印尼社会发展的关键问题，而加强青年和妇女的职业技术教育与培训是有效促进人口就业的一种有效途径。

（二）提升职业教育发展质量

在《东盟互联互通总体规划2025》框架下，“人际互通”战略不仅强调要重视旅游业发展，也要进一步加强基于区域资格框架的劳动力技能匹配和学生交往。[4]对于印尼而言，加强技能匹配，不仅要求职业教育能够培养出合格的、数量充足的、符合国内经济产业发展需求的职业技能人才，还能够面向东盟经济共同体，培养对接区域资格框架的国际化技能人才，并与东盟区域的经济产业发展需求相对接;从加强学生交往的角度来看，亦是衡量印尼职业教育国际竞争力的重要体现。职业教育作为一种技术文化传播的载体，其本身就是一种国家软实力的重要体现，作为东盟区域人口数量最大的国家，没有强大的职业教育体系做支撑，就难以在学生的国际交往场域中占据主动权。但是，根据印尼职业教育毕业生就业情况显示，职业高中（sekolah menengah kejuruan）开放失业率（Tingkat Pengangguran Terbuka）高达近25%，[5]在各级各类教育中比例最高，在一定程度上表明印尼职业高中人才培养质量不高，难以满足职业市场的实际需求。

（三）促进职业教育公平

教育公平作为社会公平的重要体现，已经在国际社会形成广泛共识。一般认为，教育公平主要体现在平等的受教育权、平等的公共教育资源、向弱势群体倾斜的公共教育资源等诸多方面。[6]对印尼政府而言，深化职业教育改革亦是其促进教育公平的重要体现。究其原因，从保障公民受教育权的角度而言，基于1945年印尼《宪法》（Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia）中对于教育之于公民、社会的功能作用，印尼政府于2003年颁布了《国家教育制度法》（Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional），在确保职业教育体系合法性的基础上，强调社会公民依法享受公平的职业教育受教育权;从公共教育资源投入的角度来看，一则过去几年间，印尼基尼系数一直浮动在0.4左右，表明各省域（地区）间存在严重的贫富差距现象;二则根据职业教育开发总局（Direktorat Pembinaan SMK）公布的数据显示，无论是从学校教学设备和基础设施建设基本情况，或是从师资水平、生师比等指标，职业教育办学都表现出明显的区域差异特征，亟需从国家层面进行合理统筹，加强对经济欠发达地区的帮扶和关注。

二、印尼职业教育改革的举措

为确保实现上述职业教育发展目标，印尼政府发起了一系列深化职业教育改革的有力举措，主要可归纳如下：

（一）面向就业：多举并措实施职业技能提升行动

为了提升职业教育毕业生的就业技能和更好地适应职业岗位，帮助学生顺利实现就业或创业，以顺利完成从学生到职业人的过渡。印尼政府一方面充分发挥劳工部（Kementerian Ketenagakerjaan Republik Indonesia）在促进劳工就业方面的沟通衔接作用，在面向全社会及时发布就业信息动态的同时，开发了种类多样的非正规职业培训项目，打破了市场人才需求与职业培训供给之间的信息孤岛，帮助待就业人群顺利实现就業。截至目前，印尼劳工部管辖范围内共开办公立培训机构322所，私立培训机构3755所，社区培训机构731所;[7]同时，在正规职业教育系统，印尼政府还通过政策制定并配套财政投入，要求职业学院加强对毕业生实践技能的培养与提升，比如2019年发布的《关于实施职业高中技能提升计划的政府资助意见》，专门划拨110亿卢比（约合人民币530万元），计划面向220个四年制职业高中开展职业能力鉴定、加强实习实训和创新创业教育以及实施先前学历认证等，帮助学生顺利走向工作岗位;此外，为有效提升职业院校人才培养的国际竞争力，印尼职业学校注重加强学生的英语能力培养，并将TOEIC考试作为职业学校人才培养的重要内容予以重视。[8]

（二）质量保障：建立基于国家资格框架的职业教育标准

印尼政府于2012年发布了国家资历框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，KKNI），从科研（science）、知识（knowledge）、方法（know-how）、技能（skill）、情感（affection）和能力（competency）等六个方面划分了共9个级别的能力标准，无论是通过正规教育、非正规教育或非正式教育等，都可以通过专门认证机构的认定获得相应的技能等级证书（见图1）。[9]基于此，印尼政府于2018年从国家层面制定并发布了《国家高中职业/伊斯兰学校职业教育标准》（Standar Nasional Pendidikan SMK/Madrasah Aliyah Kejuruan）， 详细规定了包括毕业生能力、教育过程、教育设施、教育评估、教育管理、经营成本和教育工作者等方面的教育标准，作为开展高中阶段学校职业教育实践的最低水平，为提升职业教育人才培养质量提供了制度保障。在此基础上，印尼还在全国范围内设立了职业认证机构（LSP），对全国职业学校办学资质以及学生技能水平进行质量评估，确保职业教育人才培养的质量。

（三）体现公平：注重公共教育资源向弱势群体倾斜

在促进教育公平方面，职业教育作为一种面向就业、面向平民的教育类型被赋予了广泛的外延价值。自2015年印尼政府发起学校扫盲教育（Gerakan Literasi Sekolah，GLS），各职业高中纷纷立足校本实际，开展了各种形式的识字活动，出版职业高中扫盲实践的书籍，举办扫盲知识竞赛等类型多样的实践活动，帮助文化弱势群体提高知识素养。[10]此外，印尼政府尤为关注职业教育公共资源向偏远贫困地区和社会弱势群体倾斜，一方面，通过政策制定并配套经费补贴的形式，支持经济欠发达地区新建职业学校，确保当地学龄儿童有学可上，有书可读;另一方面，还在全国范围内实施印尼智慧卡项目（Program Indonesia Pintar，PIP），该项目是由教育和文化部协同社会事务部和宗教部组织的，面向全国贫困、残疾、孤儿等社会弱势群体的学龄儿童（6-21岁）提供教育现金援助，帮助其接受正规或非正规教育，其中，对于接受职业高中以及相同学历水平职业培训项目的学生每年资助100万卢比（约合人民币476元）。[11]

三、印尼职业教育改革面临的挑战

由于历史和政策的原因，印尼职业教育发展起步较晚，发展基础相对薄弱，在深化改革方面亦面临诸多挑战。

（一）职业教育资金投入与结构分配有待提升和优化

根据印尼《国家教育制度法》规定，国家政府和各地方政府应将总体预算的至少20%用于教育投入。结合职业教育开发总局（Direktorat Pembinaan SMK）的一份调查数据显示，从国家层面来看，由于教育管理涉及劳工部、研究技术部等多个部委，其中教育与文化部得到的拨款仅有7.31%，还需要用于小学、初中、普通高中、职业高中、文化活动等诸多事宜，真正用于职业高中改革发展的经费十分有限。并且近年来职业学校数量一直在不断增加，但其财政拨款并未按比例得到提升;从省级层面来看，各省教育财政投入差距悬殊，仅有西苏门答腊省提供的教育预算超过了《国家教育制度法》规定的20%，但诸如西加里曼丹省，西巴布亚州等7个省份的教育财政分配尚不及省财政预算的10%，表明国家公共教育资源在配置上仍未有效实现公平覆盖。加之部分省份在职业高中实施“免费学校”（sekolah gratis）项目，即免除学生学费政策，更是令部分职业教育办学只能依靠财政拨款，面临捉襟见肘的尴尬境地。[12]

（二）职业教育专业设置匹配产业发展相对滞后

面对新一轮科技革命带来的智能制造、大数据等先进元素越来越多的应用到生产活动，印尼的企业形态、工作性质都在发生着巨大转变。国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）关于《转变中的东盟：科技如何改变工作与企业》表明， 东盟国家的工人面临高度自动化带来的失业风险， 其中印尼汽车制造业将有60%的工人可能被机器人替代;在零售业、纺织业等其他领域， 低技能工人被机器人替代的比例也很高。[13]同时，根据印尼政府2018年发布的职业高中课程标准来看，目前印尼职业高中共开设有九大类146个专业;[14]相比我国最新中职专业目录中18个大类353个专业，[15]尽管可能会有专业类别划分上的差异，但依旧可以在一定程度上表明印尼职业教育仍有一大批面向职业岗位的专业空缺，即职业教育专业设置严重滞后于产业发展。由此，固有专业设置不能充分满足以及新兴产业发展亟需设置新兴专业，为印尼职业教育革新带来了双重挑战。

（三）职业教育师资规模与结构问题并存

教师是学校办学发展的基石，没有数量充足的、合格的教师，印尼职业教育改革振兴只能沦为口号式的呐喊，可以说，教育改革目标的实现在一定程度上取决于教师的发展水平。分析印尼当前职业教育师资情况会发现，就规模层面而言，印尼师资数量短缺现象严重。以2018年国立职业高中教师数量为例，根据职业学校和在校生数量测算，当年理想教师人数应为193 259名，但是目前公立职业学校仅有專任教师81 107名，除去即将满龄退休的教师人数，将有119 412名教师的数量空缺;就教师结构而言，一是教师质量结构尚待优化，根据国家教育认证机构对职业高中教育工作者的认证结果显示，全国仅38%的教师获得通过，被认为具备建设高质量职业教育的应有水平，有62%的教师被认为资质尚有不及;二是教师学科需求结构不均衡。据不完全统计，教师最紧缺的专业如工程技术缺额在1.5万人以上，但由于教师分布分配不均衡，部分学校工程技术类专业教师仍有富余，合计共近800人。[16]这些师资发展面临的问题也势必是印尼职业教育改革发展的重要掣肘。

四、结语

总的来看，由于印尼政府的高度关注，其职业教育目前正处于深化改革、蓬勃发展的“黄金机遇期”。但是从发展面临的现状来看，职业教育相关标准的滞后以及职业教育师资数量与结构的失衡等问题，对于职业教育办学质量的提升无疑是严重掣肘，毕业生规格与新兴产业仍会在一段时间面临技能错配问题，也不利于学生稳定就业。此外，尽管国家出台了一系列支持职业教育改革发展的利好政策，也配套了资金或设备予以支持，但在覆盖范围以及深度上仍难以在短期内充分渗透，因此，距离印尼政府期待的职业教育高质量发展仍有一段道阻且长、道阻且跻的征程。

参考文献：

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[2] 凯恩斯. 就业、利息和货币通论[M]. 陆梦龙，译. 北京：九州出版社，2007：45.

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[4] ASEAN. Master Plan on ASEAN Connectivity 2025[EB/OL]. [2020-04-20]. http：//asean.org/storage/2016/09/Master-Plan-on-ASEAN-Connectivity-20251.pdf.

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[11] Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan.Apa ituPIP？[EB/OL]. [2020-04-22]. http：//indonesiapintar.kemdikbud.go.id/.

[12] Arie Wibowo Khurniawan， Muh. Abdul Majid. ANALISIS KETERCUKUPAN PEMBIAYAAN PENDIDIKAN SEKOLAH MENENGAH KEJURUAN[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK.2019：6-8.

[13] ILO Regional Office for Asian and the Pacific. ASEAN in transformation： How technology is changing jobs and enterprise[R]. Switzerland： International Labour Organization， 2016.

[14] Direktorat Pembinaan Sekolah Menengah Kejuruan.KI dan KD SMK/MAK[EB/OL]. [2020-05-05]. http：//psmk.kemdikbud.go.id/kdp.

[15] 教育部. 教育部辦公厅关于征求对新版《中等职业学校专业目录》意见的函[EB/OL]. [2020-05-05]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_953/201901/t20190103_365857.html.

[16] Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. DARURAT GURU KEJURUAN DI SEKOLAH MENENGAH KEJURUAN（SMK）[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK. 2019：10-12.

Abstract： In view of promoting full employment of the population， improving the quality of TVET， and enhancing the educational equity， the Indonesian government has carried out a series of reform practices in TVET， including taking multiple measures to enhance vocational skills ，establishing the TVET standards based on the national qualification framework， and paying attention to make the public educational resources inclined to the disadvantaged groups. However， since the investment of TVET still needs to improve and optimize， the major setup still lags behind the industry development， and the scale and structure of TVET teachers still face challenges， there has still a long and difficult way to realize a high-quality development stage.

Keywords： Indonesian TVET; reform and revitalization; Direction

（責任编辑：程勇）