日本转基因食品管理体系研究进展

翟帅，朱强，杨笑玥

1. 湖州师范学院商学院（湖州 313000）；2. 浙江财经大学财税学院（杭州 310018）

近年来，转基因作物的研发与利用在全球范围内已经形成一股趋势，转基因技术的发展在很大程度上促进了食品生产领域的革新，但其潜在的安全风险也引发了人们对食品安全的担心和关注[1]。确保转基因食品的安全、保护消费者的健康是政府刻不容缓的任务。日本在转基因食品安全标示方面的政策法规以及转基因食品安全管理方面的经验将作为我国制定转基因食品相关管理法规的参考。

首先分析了世界各国关于转基因食品标示政策的立场，随后分析了日本转基因食品安全的管理，包括日本转基因食品安全评估规范、日本转基因生物管理架构、日本转基因食品进口查验管理、日本转基因食品标示管制度以及日本消费者对转基因食品的态度等，并据此为我国转基因食品管理的发展方向提出建议。

1 各国转基因食品标示政策比较

近年来，由于转基因食品的发展及其所存在的潜在健康风险，各国消费者对转基因食品的消费态度也在发生变化，纷纷要求对转基因食品的消费具有知情权。纵观各国转基因食品的标示政策，不同的国家对转基因食品的态度也不尽相同。总结来说，可以分为三种：（1）允许标示型。该政策充分考虑到民众的知情权，采取的主要措施是对商品进行转基因食品标示；（2）无需标示型。该政策认为转基因食品与一般食品没有差异，无需进行标示。（3）强制标示型。该政策认为转基因食品需要进行严格的标示，且需要对所有程序进行严格管理。

表1 各国转基因食品政策立场比较

1.1 美国、加拿大转基因食品标示政策

美国是世界上转基因作物研发最早的国家，其转基因作物的种植面积也是全球最大的[2]。美国对待转基因食品的标示政策属于无需标示型，企业可采取自愿态度对转基因食品进行自愿标示。总体而言，美国转基因食品在上市的时候，实行自愿咨询向相关部门汇报，经确认符合相关法律法规要求后，则不需要进行查验登记，且无需进行转基因食品标示。加拿大的转基因食品标示政策与美国相似，在转基因食品上市前需先进行申报，经卫生部门审查合格后方可上市。上市的产品也不需要进行转基因食品标示。

1.2 澳大利亚、新西兰转基因食品标示政策

澳大利亚和新西兰政府联合成立了食品标准局，制定共同的转基因食品标示政策[3]。食品标准局是一个独立的法定机构，主要负责澳大利亚和新西兰食物标准的制定和检验。就转基因食品标示政策来说，澳大利亚和新西兰采取允许标示型的政策，相关转基因食品在上市之前必须经过主管机关核准，并通过比较原则进行个案评估，确认是否可能引发潜在的食品安全问题[4]。

1.3 欧盟转基因食品标示政策

对于转基因食品的标示问题，欧盟在采取强制标示态度的同时，也实行了高标准的管理，要求只要食品中转基因成分超过0.9%，即应进行转基因食品标示。且转基因食品的标示方式必须让消费者易于阅读[5]。同时，欧盟在转基因食品的上市审核、追踪监控、信息公开、公众参与等各方面等都制定了严格的法规法规。

1.4 韩国转基因食品标示政策

韩国政府对转基因食品的管理态度属于允许标示型。韩国转基因食品标示管理工作主要由农林水产食品部负责，根据《基因重组食品标示基准》采取义务标示对转基因食品进行规范[6]。

1.5 日本转基因食品标示政策

日本转基因食品标示管理工作主要由厚生劳动省和农林水产省负责。厚生劳动省根据《食物卫生法》对转基因食品进行科学检验，评估转基因食品的安全程度，并对转基因食品的标签资料进行安全评估。农林水产省根据《农林产品统一及正确标签法》让消费者在掌握充分资料的情况下选择食品。就转基因食品标示政策来说，日本政府对转基因食品的政策也是允许标示型。当中央主管机关判定转基因食品没有生物多样性的疑虑时，即可给予使用承认，但是各地方政府仍可在此基础之上制定当地的管理条例对相关食品予以规范。

2 日本转基因食品安全管理

2.1 日本转基因食品安全评估规范

日本人多地少，国内食品大多依赖进口，但是对转基因食品的态度日本还是非常谨慎的。日本通过制定相关法律法规以及相关公告、准则，逐渐形成了转基因食品安全审查制度。2001年日本要求未经安全性审查的转基因食品禁止进口和销售。2003年日本内阁府设立食品安全委员会，并由食品安全委员会提供转基因食品的安全性审查意见。其审查流程如图1所示。

2.2 日本转基因生物管理架构

日本于2003年公布了《转基因生物使用规范的生物多样性确保法》（又称《卡塔赫纳法》）作为日本转基因生物的规范法规。日本主要有文部科学省、经济产业省、农林水产省、厚生劳动省以及财务省等五个部门对转基因食品进行管理。其中文部科学省主要负责审批生物技术研究以及转基因食品开发阶段的工作；经济产业省主要负责生物技术在化肥生产方面的应用；厚生劳动省主要负责食品和食品添加剂的审批；农林水产省主要负责审批重组生物向环境中的释放；财务省主要负责工业酵素的生产等[7]。日本转基因生物的管理架构如图2所示。

图1 日本转基因食品安全审查流程

图2 日本转基因生物管理架构

2.3 日本转基因食品进口查验管理

日本检疫所基于《食品卫生法》对进口食品进行监控，2001年日本检疫所开始进行转基因食品的查验工作。其对进口食品的查验项目主要包括：转基因食品检查、残留农药检查、重金属等有毒有害物质检查、抗生物质等动物医药用品检查，以及引起食物中毒的微生物检查等。同时，为了确保没有未经安全性确认的转基因食品进口，检疫所检查的对象主要有两种：一种是在日本国内没有通过安全性审查，存在进口疑虑的转基因食品；一种是在日本国内已通过安全性审查的转基因食品，主要为大豆和玉米等作物。

2.4 日本转基因食品标示制度

日本转基因食品标示制度起始于1997年修订的《关于农林物资的规格化以及确定质量标示的法律》，该法案首次明确了对日本转基因食品的具体要求或做法。自2001年起对以玉米和大豆为主要原料的24种产品需要对其是否使用转基因原料作出明确的标示说明。同年，日本农林水产省颁布了《转基因食品标示法》并初步确立了以产品为规制对象的有限全面标示制度。2015年日本开始实施《食品标示法》，并对转基因食品标示做了专门的规定，具体规定了转基因食品标示的内容和类型[8]。

日本对于转基因食品的标示规范，可以分为3种：第一种为使用分别生产流通管理的转基因食品为原料，需进行强制标示；第二种为未使用分别生成流通管理的转基因食品为原料，可进行自愿标示；第三种为混合使用分别生产流通管理的转基因食品为原料，需进行强制标示转基因不分别（见表2）。这里所说的分别生产流通管理指的是使用转基因技术的作物与非应用转基因技术的作物。

表2 转基因食品标示的区别

2.5 日本消费者对转基因食品的态度

鉴于日本国民的健康意识强烈，转基因食品在日本普遍受到消费者的重视。2008年日本内阁府在对转基因食品态度的调查中显示，大多数日本消费者对转基因食品有不安全感。随后，随着日本民众对转基因食品认知的逐渐提升，日本消费者对转基因食品的态度日趋多元化。2009年日本经济新闻的一项调查显示消费者对转基因食品的接受度达到50%[9]。然而2017年日本消费者厅的新一轮调查则显示有40.7%的消费者对转基因食品标示担心，11.4%的消费者表示不担心，28.8%的消费者表示不在乎，另有18.9%的消费者表示不知道。可见消费者对于转基因食品安全性的态度和心理是复杂多变的，仍将会持续发展。

3 日本转基因食品安全管理对我国的经验启示

3.1 完善中国转基因食品安全管理制度建设

关于转基因食品安全的相关法律法规，中国经历了初步探索与发展完善等阶段[10]。2001年，农业部依据《农业转基因生物安全管理条例》制订《农业转基因生物安全评价管理办法》，将转基因农产品的直接加工品及含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品纳入管理范畴。除此之外，《转基因食品卫生管理办法》在转基因食品食用安全性和营养品质评价采用了危险性评价、实质等同、个案处理等原则。从整体上来看，中国的转基因食品安全管理制度建设方面仍然存在一些问题，如在转基因产品信息追溯制度、检验检测标准等方面都存在明显的不足[11]。对此，可以借鉴日本的力帆模式，对相关转基因产品信息追溯、检验检测标准等相关问题作出具体明确规定。

3.2 优化中国转基因食品安全管理机构设置

在转基因食品安全管理机构的设置方面，中国也有可以优化完善之处[12]。借鉴日本的模式，结合中国具体国情，设置中央和地方上下两级管理部门，各部门相互合作，建立自上而下的信息反馈及检测机制。同时，应将转基因食品安全的管理工作进行细分，按照转基因食品安全评估、核准、查验等各部分，明确各部门对转基因食品安全管理的权力和责任，避免出现多头管理、互相推诿等现象[13]。

3.3 建构合理的公众参与机制

日本民众的健康意识非常强烈，在转基因食品的认知方面往往有独特的意见和想法。这与日本政府长期以来建构良好的公众参与机制分不开[14]。而纵观中国，消费者对转基因食品的总体认知不高。因此，对转基因食品的概念、标识、风险、管理及转基因食品的法律法规等各方面，需要通过多渠道加大对消费者关于转基因食品安全的知识普及。只有建构合理的公众参与机制，消费者才能充分认知转基因食品，并作出客观的转基因食品的消费意愿选择[15]。

4 结语

综上所述，关于转基因食品的安全性以及安全管理模式的研究在日本已经发酵很久，由于日本特殊的地理环境，其无可避免地面临转基因食品的进口问题[16]。日本对于转基因食品的标示政策是允许标示型。日本通过制定相关法律法规以及相关公告、准则，逐渐形成了转基因食品安全审查制度。在转基因生物管理架构方面，日本主要有文部科学省、经济产业省、农林水产省、厚生劳动省以及财务省等五个部门对转基因食品进行管理。在对转基因进口食品的查验方面，其检疫所检查的对象主要有两种：一种是在日本国内没有通过安全性审查，存在进口疑虑的转基因食品；另一种是在日本国内已通过安全性审查的转基因食品。可见消费者对于转基因食品安全性的态度和心理是复杂多变的，仍将会持续发展。近年来，我国在转基因食品安全管理方面已经取得了相当大的成果，但与日本等发达国家相比，仍有一段距离，我国应完善转基因食品安全管理制度建设；优化转基因食品安全管理机构设置；建构合理的公众参与机制。