我国建筑节能立法研究与建议

2020-07-18韩国清吴景山王海霞

建筑 2020年13期

文 / 韩国清吴景山王海霞

为了推动新时期建筑节能与绿色建筑发展，需要完善我国建筑节能与绿色建筑立法。本文通过梳理我国建筑节能立法发展的背景和历程，分析出当前立法中存在的问题，并以德国、日本等发达国家的建筑节能立法现状为域外考察对象，借鉴其立法经验，最后对完善节能立法提出建议，以期通过法制手段促进建筑节能行业的长足发展。

一、建筑节能立法开展情况

（一）立法发展背景

中国建筑节能推进工作的开展可以追溯至20世纪80年代，整体建筑节能工作的开展可以分为4个阶段，阶段的时间划分和各阶段的工作重点如表1所示。

从推进建筑节能工作开展的不同阶段可以看出，立法工作对促进建筑节能行业的发展起到了承上启下的关键作用。自1997年、1999年分别颁布《节约能源法》和《民用建筑节能管理规定》以来，建筑节能工作的开展便不再仅仅局限于发布行业标准和政策意见，而是在此基础上，及时制定、修订建筑节能相关的法律法规，并通过法律固有的约束力和强制力，规范主体行为，落实主体责任，从而为建筑节能工作的开展提供强有力的法制保障。2008年《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》颁布后，建筑节能和绿色建筑方面的工作全面进行。例如，新建建筑严格执行民用建筑节能强制性标准、强制对国家机关办公建筑和大型公共建筑进行能效测评和标识、对违反条例规定的单位和个人依法处罚等。

表1 我国建筑节能工作的4个阶段

（二）立法发展历程

中国民用建筑节能立法发展历程可从对民用建筑用能的调查工作开始，继而在相关调查结果的基础上，研究制定符合实际情况的技术标准。同时为把发展中总结的成果和经验及时推广，需要辅以相关政策意见的推动，可由部分地区的先行试点开始，待时机成熟后，逐步应用于全国范围。而对建筑节能领域中需要通过法制手段约束的主体行为，则需通过制定相应的法律法规进行保障，而国家层面的民用建筑节能法律法规的基本信息如表2所示。

表2 我国节能法律法规基本信息

地方规范性法规文件作为法律体系的重要组成部分，可进一步具化国家层面的法律法规，弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地实际问题。据统计，全国目前共计27个省（自治区、直辖市）人大或政府颁布了建筑节能方面的地方性法规或政府规章，在建筑节能管理机构、制度、罚则等方面作了具体规定，为地方建筑节能工作的开展提供了有力的法律保障。

我国自2006年制定发布第一部符合国情的《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2006），正式启动绿色建筑推广工作以来，发展绿色建筑已成为住房和城乡建设领域贯彻落实党的十九大会议精神、绿色发展理念以及“适用、经济、绿色、美观”建筑方针的具体实践。然而，涉及国家层面的专门法律法规，或部门规章的绿色建筑相关立法暂未出台。当前主要通过相关的政策意见、评价标准、技术导则等规范性文件指导国内绿色建筑整体工作的开展。

2015年我国绿色建筑步入强制推广阶段后，部分省份结合本地区推广绿色建筑的实际情况，加紧地方立法工作。据统计，目前全国共计10个省（自治区）出台了旨在推动本省绿色建筑发展的地方性法规或规章。另外，湖南、广东、安徽三个省的绿色建筑立法工作已处于向社会征求意见阶段。

二、建筑节能立法现状分析

（一）建筑节能立法亟需适应新形势、新要求

国家层面专门的建筑节能法律主要是《民用建筑节能管理规定》（建设部令第143号）和《民用建筑节能条例》（国务院令第530号），且分别于2005年和2008年颁布。《民用建筑节能条例》作为一部专门规范建筑节能的行政法规，确立了新建建筑节能市场准入制度，确保节能强制性标准得到实施，并在新建建筑节能、既有建筑节能、建筑用能系统节能以及法律责任等方面具体规范建筑节能行为，是一部较为全面和系统、建筑业节能管理的实施细则性质的行政法规。然而，由于立法时间较早，法律中的部分规定已不能满足新时期建筑节能发展的需求，如建筑节能的管理制度如何符合国务院能源总量和强度双控部署要求；在政府“放管服”改革要求下，如何将改革的本质融入法律中；关于农村建筑节能的问题，该如何在法律中进行引导等。此外，建筑节能的地方性法规或规章，同样存在滞后社会发展的问题，所以及时完善法律法规显得尤为重要。

（二）国家层面绿色建筑立法尚处于空白阶段

随着2017年《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》的出台，以及2019年最新《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2019）的颁布实施，绿色建筑在全国范围内的推广已步入重要阶段。但要想实现绿色建筑的高质量、高水平发展，将绿色建筑纳入现行工程建设管理程序，实现全过程管理，保障绿色建筑要求在设计、建设和运营等阶段的全面落实，亟需必要的立法手段。目前，国家层面仍然缺少适用全国范围内的法律、行政法规或者部门规章。虽部分省（自治区）已颁布了绿色建筑法规或规章，也积累了丰富的经验，但地方性法规或规章适用范围的局限性，并不能有效解决绿色建筑在发展中所带来的全国性问题。

（三）现有处罚力度较弱

我国现行建筑节能相关法律法规中的处罚规定，一方面并未对所有的义务主体设定法律责任；另一方面对违反义务的主体处罚力度较弱，如处罚措施单一（主要依靠罚款）、处罚数额较低等规定导致处罚力度不足、违法成本低等客观现实，一定程度上影响法律的实施效果。以《民用建筑节能条例》为例，罚则中对建设单位、设计单位、施工单位最高的罚款数额分别设定为50万元、30万元、20万元，相对于庞大项目投资而言，难以发挥法律应有的作用。

（四）建筑节能标准亟需不断完善

标准在作为法律法规组成部分的前提下，其效用不仅影响自身的执行效果，而且对相应法律法规的实施也产生重大影响。我国建筑节能标准体系已经初步形成，各级各类建筑节能标准基本健全，基本覆盖城镇工程建设各环节，满足建筑节能工程规划、设计、建设与管理的实际需要。然而，随着国家标准化改革的进程，与同等气候条件的发达国家相比，我国现行建筑节能标准体系亟需不断完善。同时，随着建筑科技的多元化发展，建筑工业化、海绵城市、建筑信息模型等新领域出现新问题，亟需研究编制新的建筑节能标准。

三、借鉴国外建筑节能立法经验

（一）德国

德国建筑节能水平始终处于世界前列，这与其建筑节能标准的不断完善密不可分。德国建筑节能标准的发展经历了4次变革，从1976年第一版的《建筑节能法》提出对新建及改造建筑需达到保温要求，到2009年《建筑节能条例》加强了对能耗的相关要求。具体的变革历程如表3所示。

表3 德国建筑节能标准变革历程

从2002年颁布的“EnEV”开始，德国就致力于将多部单行法规集成一部完整的建筑节能法典，并在一部“EnEV”中集中对节能标准、建筑能耗等内容作出规定。同时根据建筑节能行业发展的实际需求，及时修订节能标准，始终保持标准体系的先进性、完整性。

（二）日本

上世纪80年代以来，日本不断出台和完善节能领域的法律法规，如1979年颁布《关于能源使用合理化的法律》（以下简称《节能法》）、2000年颁布《循环型社会形成推进基本法》以及2002年颁布《能源政策基本法》等，并制定了包括财政补贴、贷款优惠以及税收减免等相关激励内容的配套措施，形成了较为健全的节能法律法规体系。日本节能法律法规的效力级别分为基本法、综合法和专门法三个层次，其中基本法统领综合法和专门法。以指导节能工作的基本法《节能法》为例，其于1983年、1993年、1998年、1999年、2002年、2005年、2008年和2013年进行过8次修订，并在1998年修订《节能法》的过程中加入“领跑者”制度（即节能标准更新制度）。在这项制度的影响下，日本建筑行业极大降低了能耗，提高了能源利用效率。

日本节能法律法规体系中的基本法作为上位法统筹全国节能工作，由专门法规作为下位法对基本法进行细化、补充，详细制定节能措施、明确责任主体。加之法律法规的不断修订与完善，使得条文的内容更加具有明确性、落地性以及可操作性。

综上可以看出，域外发达国家在建筑节能相关标准、法规和政策制定上相互配套、支撑，为建筑节能标准的有效实施奠定了坚实基础。而完善我国建筑节能和绿色建筑立法，需要在立足本国国情的前提下，吸取发达国家有益立法经验。

四、我国建筑节能立法建议

（一）适应新形势，适时修订现行立法

建议对《民用建筑管理规定》（建设部令第143号）先行修订。因该部门规章于2005年颁布，距今已有15年之久，亟需结合当前民用建筑节能领域中出现的新问题和新情况展开修订工作。例如在国务院能源总量和强度双控部署下，可考虑建立以实际能耗为导向的建筑管理制度；在政府“放管服”改革要求下，可引入建筑节能市场化管理机制；为解决北方采暖地区农房能耗高、室内舒适度差的问题，可增加农村建筑节能的有关规定，引导建筑节能从城镇走向乡村等。此外，先行对该部门规章的修订也可为后来《民用建筑节能条例》（国务院令第530号）的修订积累经验。

（二）及时填补空白，制定绿色建筑领域规章

建议针对绿色建筑领域，制定国家层面的部门规章，规范绿色建筑高质量发展。相较于国务院或者全国人大及其常委会，国务院各部门更加了解本行业实际现状，且制定周期相对较短；由其先行制定部门规章，也可为后来制定行政法规或者法律积累立法经验。此外，及时出台绿色建筑领域的部门规章，可为尚未颁布地方性法规或者规章的省（自治区、直辖市）提供绿色建筑工作的法律依据。

（三）加大处罚力度，发挥信用管理手段作用

针对处罚力度较弱的问题，需要在建筑节能与绿色建筑的立法中，一方面提高罚款数额；另一方面调整处罚措施，比如可结合当前《建筑市场信用管理暂行办法》中关于“建立完善建筑市场各方主体守信激励和失信惩戒机制”的要求，构建民用建筑节能市场主体信用评价体系，以通过信用管理手段加强对违法主体的监督力度。考虑到建筑节能领域相关主体众多的情况，且不同主体的失信行为和失信后果各有不同，所以可借鉴关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒有关内容，对建筑节能领域相关责任主体进行信用惩戒。