我国职业安全规制的演进特征及趋势研究——基于职业安全规制政策的文本分析

胡 进

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410012)

高度工业化和社会化大生产过程中产生的职业安全问题表明，在市场失灵、信息不对称和政府监管不足等情况下，社会面临的职业安全问题形势会日渐严峻。因此，职业安全规制作为社会性规制的重要范畴，是有效解决职业安全问题的工具和手段，是劳动者在其职业生产活动过程中，由政府规制主体以降低或者防止劳动者在职业生产活动过程中可能发生的各种生产安全事故和职业病而制定和实施的规制政策与行为，是保障劳动者生命健康和财产安全的强制性制度安排。但是，随着高危行业工种的增加、安全生产技术革新带来的规制空白以及重大安全生产事故和职业病频发等职业安全问题不断出现，我国职业安全规制的内容和水平已不适应当前安全生产形势要求。鉴于此，基于我国职业安全规制政策的文本分析，对我国职业安全规制变迁的特征及趋势进行研究，以梳理出政府职业安全规制的内在逻辑与影响机制以及我国职业安全现状和问题，并提出有效的改进之策。

1 我国职业安全规制的演进轨迹

职业安全规制变迁与国家的经济、政治密切相关。我国在确保安全生产与防治职业病上实施了一系列法律、政策和战略规划等职业安全规制政策，规制内容不断完善，规制水平和力度也在不断提高和增强，呈现出典型的强制性制度变迁特征。企业重大安全生产事故和职业病爆发是职业安全规制变迁的动力[1]。基于职业安全规制政策的文本分析，我国职业安全规制变迁经历了以下四个时期：

1.1 规制体系的初建规划时期(1949—1978)

建国初期到20世纪70年代末的计划经济时期，国家以指令性计划和公有制为主要的强制性供给手段，初步规划和建立了我国职业安全规制政策和监管体制，为我国职业安全建设发展奠定了基础。1949年通过的 《中华人民共和国中央人民政府组织法》指出，中央人民政府成立劳动部，作为加强劳动保护的专门监管机构，建立科层制的劳动部门监管体制，以及《共同纲领》中“实行工矿检查制度,以改进工矿的安全和卫生设备”等宏观层面的规定[2]，为劳动部门制定劳动保护和监管安全生产的职业安全规制提供法理基础。1950年5月，劳动部发布《省市劳动局暂行组织通则》《市劳动介绍所组织通则》以及《失业技术员工登记介绍办法》等，规定省、市人民政府设置劳动局，掌管和监督工矿安全卫生设备的研究、检查及劳动保护的督导等劳动行政事宜，开启由劳动部门开始负责职业安全规制时期。1954年《宪法》将劳动部监管为主的职业安全规制工作确定下来。1956年国务院又先后颁布《工厂安全卫生规程》《工业职员伤亡事故报告规程》以及《建筑安装工程安全技术规程》“三大规程”规章制度， 以及《防止沥青中毒办法》《工厂安全卫生规程》《关于实行“职业中毒和职业病报告试行办法”的联合通知》、1963年《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》等有关职业安全和卫生的规制政策等，均要求各地方政府和各产业部门开展职业安全工作并设立专门职业安全监管机构。据此，我国职业安全规制体系初步建立起来。

1.2 规制政策具体化与可实施化的改革调整时期(1979—2002)

改革开放后，随着新技术新材料的出现，职业安全领域出现规制空白，加上我国职业危害不断从城市向农村转移等原因，改革调整此前职业安全规制工作成为了当时无法回避的急迫任务。因此，这一时期国家在恢复职业安全规制工作时，开始全方位加强职业安全规制建设和安全生产监察制度，职业安全规制逐步具体化，在制定职业安全规制政策时也更加注重针对性与可实施性。一方面明确开办企业的安全和卫生条件，1983年国务院公布《国营工业企业暂行条例》，规定申请开办企业的环境保护、劳动安全、卫生和消防安全设施方案等要符合国家标准；《关于加强工业企业管理若干问题的决定》《全民所有制工业企业厂长工作条例》等，也要求企业认真加强职业安全生产工作，保障企业职业安全。另一方面，职业安全具体标准化建设和立法工作进入新阶段。1981年国家劳动总局发布的《开展劳动安全标准化工作的通知》指出：“劳动安全标准是劳动安全工作的技术法规，是执行安全监督的法定技术依据。”《职业健康安全管理体系规范》国家标准、《矿山安全法》《工会法》《劳动法》《职业病防治法》以及2002年《安全生产法》等职业安全法律和《电子工业安全卫生条例》《化工企业安全管理制度》《爆炸危险场所安全规定》等具体行政规章的规制实施，标志着我国职业安全规制进入系统化发展时期。

1.3 规制力度加大和规制工具多样化的巩固发展时期(2003—2011)

加入世贸组织后，我国改革开放的领域进一步扩大，工矿行业快速增长，城市化、工业化进程也在不断加快，劳动者面临新的职业安全问题。因此，这一时期以科学发展观为重要指导思想，高度重视职业安全的规制力度的强化和规制工具的多样化，我国职业安全规制监管工作进入新时期。首先，职业安全规制监管体制发生重大变革，逐步建立以国家安全监督部门为主的职业安全多头监管体制，规制力度进一步强化。2003年国务院机构改革中将国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，作为国务院的直属机构(副部级)，以利于综合监督和管理安全生产及安全监察。2008年国务院机构改革中，国家安监总局成立职业安全健康监督管理司，专职于职业安全规制工作，加强职业安全监察执法[3]。其次，进一步规范企业安全管理，注重市场化等多样化规制工具的综合性管理。2004年国务院发布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》继续强调要强化企业安全管理，落实安全生产主体责任，并提出建立企业提取安全费用制度，运用灵活多样的职业安全规制工具的综合措施进行治理。同年出台的《安全生产许可证条例》首次用市场化规制手段对企业准入进行规制。此后，建筑施工企业、煤矿企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业和非煤矿山企业等诸多企业准入制度的实施，进一步严格规范安全生产准入条件，加大了职业安全监管和违法处罚力度。

1.4 职业安全规制长效机制构建的深化改革时期(2012—今)

新的历史时期和历史方位下，党中央高度重视职业安全工作，我国在职业安全方面取得巨大成就。2018年全国煤矿首次实现了事故总量、较大事故、重特大事故和百万吨死亡率“四个下降”，取得了前所未有的好成绩，其中全国煤矿百万吨死亡率下降至0.093，首次降至0.1以下，创历史最好水平[4]。党的十八大、十九大明确指出，要树立安全发展理念，建设平安中国。因此，这一时期的职业安全规制主要围绕正确处理安全生产同经济健康发展之间的关系，牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的“红线意识”， 构建职业安全规制的长效机制。完善和修订国家职业安全的法规标准，加强职业安全监管监察执法，是构建职业安全规制长效机制的重要内容。同时，技术更新和产业升级要求及时补充和完善国家职业安全技术标准，加紧建立涵盖所有行业的职业安全标准技术和规范。因此这一时期主要是对原有的职业安全法规制度等进行修订完善(见表1)，形成规范有力的制度保障体系，构建职业安全的长效机制。特别是2016年12月中共中央国务院公布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义发布的关于职业安全工作的纲领性文件，为当前和今后一个时期我国安全生产领域的改革发展指明了方向和路径。

表1 2013—2018年期间修改和完善的部分职业安全法律法规

2 我国职业安全规制的演变特征

回顾建国以来我国职业安全规制的变迁过程，职业安全建设取得了巨大进步，但也有过挫折和教训，总体演变的特征比较清晰。

2.1 规制政策从宏观规划向注重针对性和实施性的微观策略转变

计划经济时期，国家主要采取强制性的供给手段出台职业安全规制政策，初步建立职业安全规制政策体系，各项职业安全规制政策也主要从宏观层面进行规划，基本围绕和服务于宏观层面的职业安全工作。但伴随改革开放领域的不断拓展，多种经济成分的引入使得职业危害的种类不断增加，特重大安全生产事故频发，特别是面临着严峻的职业病防治工作，职业安全规制需要同步调整和适应市场经济的发展。政府不断细化和强化职业安全规制建设，职业安全规制政策更加注重针对性和实施性。国家职业安全规制政策，实现从注重职业安全宏观规划向注重针对性和实施性的微观策略转变，开展了重点行业的职业安全问题治理工作。

以职业病防治工作为例，2001年通过的《职业病防治法》细化此前规定的用人单位职业卫生要求，如要有配套的更衣间、洗浴间、孕妇休息间等卫生设施领域，注重针对性和实施性，具体完善了职业病防治工作。2002年《卫生部劳动保障部关于印发〈职业病目录〉的通知》以及国家职业病防治规划(2009—2015年)(2016—2020年)等具体政策，进一步完善和细化了职业病防治工作，有针对性地采取预防措施，开展重点行业的职业病治理工作。

2.2 规制方式从被动遵从向地方政府主动创新转变

在中央集中统一领导下，中央政府通过发布行政规章等为地方政府提供政策指引，以此实现职业安全的有效规制。改革开放以前，由于实行高度集中的计划经济体制和管理体制，地方政府在执行职业安全规制时往往是被动式遵从，而忽视了地方和行业在职业安全监管中的具体情况。改革开放以后新材料和新技术的应用，使得我国职业危害不断从城市向农村转移，从发达地区向欠发达地区转移[5]。因此，地方政府需要积极主动创新职业安全规制手段和方式，及时有效治理本区域的职业危害。在重大政策制定中，由于政策创新受政治权威主导，因此中央政府与地方政府之间的互动学习创新有助于公共政策走向明晰化和定型化[6]，更有利于地方政府在职业安全规制政策执行时充分考虑本地区的具体情况。如，早前北京市创新建立了安全生产信息网络平台以及安全生产违法行为记录系统，记载生产经营单位及其主要负责人的违法行为及处理结果。2006年国家安监总局首次明确要建立和公布非法从事危险化学品道路运输活动的黑名单，这是国家在安全生产领域正式提出“黑名单”制度。企业“黑名单”制度和诚信档案制度的建立和推广，形成了企业安全生产的制约机制。

2.3 规制技术从事后推广向规范企业生产全过程转变

加强全国职业安全工作，不仅需要职业安全法律法规和行政规章制度，安全生产技术标准也必不可少。国家制定安全技术标准，通过规定企业在新建、扩建和改造时的安全卫生标准以及保护劳动者必须具备的基本条件，以职业安全技术来降低生产过程中的安全事故，确保劳动者的职业安全。由于计划经济时期以及改革开放初期的经济发展水平和科技水平落后于发达国家，我国早期的职业安全规制政策和劳动安全标准建设处于摸索和改革阶段，因此一些重要的安全技术或规程标准以事后推广为主。以煤矿安全生产技术为例，改革开放前，我国煤矿安全标准和煤炭行业安全技术设备落后，特重大煤尘爆炸事故频发，需要加大对瓦斯、煤尘和火灾防治等技术推广应用。改革开放以后，国家有关部门加紧制定并颁布了针对企业生产全过程的安全技术标准，从以事后推广为主向以技术支撑企业生产全过程的控制为主转变，贯彻落实“安全第一，预防为主”方针，对工程和设备的设计、施工到生产、使用和维护等全过程颁布了专门的安全技术标准，目的是全方位提升企业安全生产水平。至此，对煤矿和非煤矿的所有企业的生产全过程，都有了相应的安全技术或规程标准对其进行规制。

2.4 规制工具从单一行政控制向兼顾市场化规制工具转变

改革开放前实行高度集中的计划经济体制，政府作为职业安全规制的强制供给者，目的就是通过颁布相关的法律、行政法规和部门规章等规制文件，强制要求企业进行生产安全和卫生建设。因此，这一时期的职业安全规制工具是单一的行政控制，且主要以国务院和相关部门的条例、通知为主。随着改革开放后多种经济成分的加入，政府注意到需要不断加强和补充职业安全规制建设，尤其是需要通过多样化的规制手段，如通过企业准入、罚款制度等市场化规制和安全生产标准等技术化规制工具，既从行政控制层面要求企业改善职业安全状况，又从市场、技术等多个方面实现有效规制。职业安全规制工具实现从单一行政控制向兼顾市场化多样性规制工具转变，不断完善职业安全规制的工具体系，从多个方面有力保障职业安全。如，从源头实现职业安全治理，通过企业准入制度等市场化规制进行控制，严格规范企业的安全生产条件。国家也通过税收优惠和补贴政策来鼓励企业安全生产建设，通过罚款制度来加大对事故企业的处罚力度。如，2018年《安全生产专用设备企业所得税优惠目录(2018年版)》规定，购置并实际使用安全生产专用设备的企业有权享受企业所得税抵免优惠政策。

3 未来我国职业安全规制的趋势分析

针对安全生产事故频发以及劳动者自身的不安全行为等造成的职业安全问题不断出现，要求未来我国应在强化监管力度、运用智能化监管方式以及将应急管理和常态化监管有效结合等方面来继续改善政府职业安全规制水平，提升社会整体安全效益。

3.1 推进职业安全规制专门立法，加大安全监管力度

作为有效规制和保障企业进行安全生产管理的最重要的硬约束，职业安全规制的专门法律能够为劳动者的职业安全和健康提供制度性支持，也能为相关规制机构框定监管的权力与职能。而目前我国的《安全生产法》和《职业病防治法》等法律化规制仍然属于行政监管的法律范畴，调整对象主要是企业安全生产的主体责任和监管者的规制控制等，缺乏保障劳动者职业安全权益的法律制度性支撑[3]，同时我国职业安全法律化规制的立法层次和规制内容还需要进一步提升和完善。因此，未来我国职业安全规制在持续完善行政监管法律下，应继续推进和加强职业安全的专门性立法工作。如，充分明确从业人员的职业安全权利与义务，强化对企业和劳动者自身不安全生产行为的监管处罚力度，进一步细化政府、企业、劳动者个人的行为边界，既要有效规制从业人员的不安全劳动行为，提高其职业安全意识和能力，又要能确保政府职业安全规制机构在依法专司于职业安全监管、职业疾病救治以及安全生产事故处理等职能方面，依托我国职业安全规制的专门法律体系，加大安全监管力度。

3.2 优化组合职业安全规制工具，创新智能化监管方式

职业安全规制目标的实现必须依托组合化、智能化规制工具的恰当使用。当前我国职业安全规制工具主要包括法律化规制、市场化规制、技术化规制和社会化规制工具等，其中法律化规制主要是指包含安全生产和职业病防治内容的法律、法规、政策文件和行政措施等，在职业安全规制工具的使用中居于绝对重要地位。虽然我国职业安全规制工具从单一行政控制向兼顾市场化、技术化规制工具转变，但仍然是以行政命令为主。而强制性的规制必然给企业带来生产成本的增加，规制强度一旦超过企业所能承受的规制边界，将不利于企业参与市场竞争。因此，在加大职业安全规制行为力度的同时，政府必须思考职业安全规制工具的优化组合，尤其要利用智能化的监管工具，达到规制的最佳效果。因此，未来我国职业安全规制应优化组合职业安全规制工具的使用，兼顾市场激励、公众参与和技术化工具，开发和利用职业安全监管云平台、探测设备、自动报警控制智能技术工具来优化监管方式，方便政府规制部门和社会公众掌握安全生产信息，尽可能发挥各规制工具的最佳效果，以达到既能对企业内部安全管理达到最佳激励，又能提升政府的职业安全监管水平，进而实现社会安全利益。

3.3 将应急管理和常态化监管有效结合，完善安全监管体系

职业安全规制作为政府治理体系的重要组成部分，在积极治理安全生产事故和防治职业病等职业安全问题方面具有重大意义。但近年来，频发的职业安全问题也从侧面反映了某些政府部门对职业安全规制的不作为，以及企业对安全生产的不重视，尤其是出现了职业安全领域的权力寻租问题。因此，实现职业安全的有效规制，要完善职业安全监管的制度和权力监督体系，使地方政府和规制部门在制度和压力下积极作为，将应急管理和常态化监管有效结合，既要保证紧急安全事件发生后的有序管理，又要确保常态化监管渗透到企业的各个安全生产环节，确保职业安全监管、职业安全问题的发现、调查与处理等环节的公开透明。当然，安全生产事故频发不只与职业安全规制政策的某些波动性有关，也与劳动者自身的不安全行为直接相关。因此，要加强职业安全常态化监管，积极对劳动者进行职业安全政策教育，提升劳动者的职业安全意识，强化社会监督和公民参与，发挥社会和公众在应急管理和常态化监管中的双重作用，构建一种政府规制、社会监督和公民参与的职业安全监管体系，提升职业安全的治理水平与质量。