自治与分离：巴斯克公投案例的解析与启示
2020-07-16路雨微
摘 要：巴斯克是西班牙境内在诸多内外部因素共同影响下形成的高度自治地区。1979年，巴斯克地区通过“自治章程公投”，获得了永久自治地位，取得了广泛的自治权力。2008年“巴斯克前途公投”因被西班牙宪法法院判定违宪而流产。这两次公投在类型、性质和结局等方面均不相同。前者在类型上属于立法创制性公投，在性质上属于典型的民主性公投，是具有西班牙公民身份的主体依照宪法和法律运用直接民主形式来决定西班牙国家事务;后者在类型上属于咨询性公投，在性质上不属于民族自决，而是“异化”的民主性公投，且在议题设定上超出了民主性公投的应然范畴，带有明显的分离性质。遏制分离性公投必须强化“反制权”：通过完善和运用国内法来限制公投的议题、效力、发动门槛等，对其进行严格的违宪审查。
关键词：巴斯克;公民投票;高度自治;分离主义
中图分类号：K551.54 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2020）04-0052-12
公民投票（以下简称“公投”）是实现民族自决、摆脱殖民压迫的重要方式，也是一国民众参与民主、表达政治意见的有效手段。从政治哲学角度来看，公投是建立在人民主权理论基础上的一种直接民主形式，是代议制民主的补充。但是，公投的理论自足不能够涵盖其全部特征。在实际运作中，其不仅与民族、宗教等敏感议题相联系，而且关涉领土变更、国家安全等重大政治问题。本文通过解析西班牙巴斯克公投案例，阐释民主性公投与分离性公投的不同，对警惕民主性公投变异、遏制分离性公投提出若干思考。
一、巴斯克问题的由来
（一）巴斯克人民族认同的形成
巴斯克人分布于西班牙北部和法国西南部，其中七成以上在西班牙[1]。西班牙的巴斯克人主要聚集在巴斯克自治区（包括比斯开、吉普斯夸、阿拉瓦三个省），面积约7 200平方公里，人口约占西班牙总人口的5%。巴斯克地区属于伊比利亞半岛，拥有丰富的矿产资源，交通十分便利，地理位置优越，经济发展程度超过了西班牙其他地区。西班牙最大的工业园区即坐落于此[2]。历史上，巴斯克民族从未被外部文化同化，从未被外族武力征服过。罗马统治伊比利亚半岛时，曾把此地作为矿产产出地，巴斯克人奋起反抗，摆脱了罗马帝国控制[1]99。在西歌德王国统治和阿拉伯人占领时期，巴斯克人一直与当权者进行斗争，使各种外部势力对伊比利亚半岛的渗透异常艰难[1]101。尽管独立的巴斯克人国家从未出现过，但较高的经济发展水平、漫长的历史积淀和自成一格的语言文化传统，培养了巴斯克人强烈的民族认同感、自豪感、优越感和排外情绪。
（二）自治的由来：集团贵族观念和福埃罗斯制度
集团贵族观念是巴斯克民族独特感的道德核心，是巴斯克与西班牙中央政府冲突的重要原因之一，也是巴斯克人与历届西班牙中央政府在自治权谈判中的争论焦点。集团贵族观念是指一名巴斯克人，只要证明自己是由巴斯克父母在比斯开、吉普斯夸、阿拉瓦或纳瓦拉山谷所生，均因其血统纯正而自动成为贵族，而且这种权力受历代西班牙君主政权的承认[3]。这进一步巩固了巴斯克人的民族同一性，还带来了实在利益：通过使西班牙政权承认集团贵族制，西班牙的巴斯克人整体获得了免除赋税、兵役，自由携带武器甚至与外国订立协议等特权[4]。除此之外，巴斯克地区合并到西班牙之后，仍然享有特惠制度，即“福埃罗斯制”。该制度的本质在于巴斯克人可以按照地区习惯法施政[5]。13世纪，西班牙王国的巴斯克三省（以及相邻的纳瓦拉省）在此制度下享有高度自治，甚至税收、兵役都不受管辖[6]。
（三）自治的演变：卡洛斯战争与王朝控制力的式微
1833年，西班牙国王费尔南多七世去世，传位给其女伊莉莎白二世。这引起了费尔南多七世弟弟卡洛斯亲王的不满，于是发生了王位争夺战。巴斯克地区依附卡洛斯亲王。后因卡洛斯亲王战败，西班牙国王取消了巴斯克地区的特权，仅保留其行政及财政权。1872年，卡洛斯亲王趁西班牙政局不稳之际，在巴斯克地区发动了第二次战争，结果又被击败。1876年，西班牙取消了巴斯克地区的全部特权[7]，代之以西班牙中央政府与巴斯克地区政府签署的“经济协议”。该协议的实质内容为巴斯克上缴中央的税额要少于其他省[8]。
政治上的不如意激发了巴斯克人的民族主义情绪。一批巴斯克启蒙思想家开始鼓吹与西班牙和法国相区别的语言文化。同一时期，西班牙的知识分子也在寻求伊比利亚半岛上能融合各地民众的历史和文化认同，但收效甚微。早年，包括巴斯克在内的许多地方都设有议会，由当地德高望重者组成，兼有立法和司法的功能，各地的官员和国王都高度尊重这样的传统和政治势力，唯独马德里的卡斯提王室不这样做，反而要求各地效忠王室，实行中央集权[1]104。这种分殊削弱了地方对中央的向心力，导致地方各行其是，国家徒有形式上的统一。
（四）自治诉求的膨胀与异化：反抗佛朗哥政权与“埃塔”的诞生
1931年，西班牙共和人士推翻专制国王阿方索十三世，成立第二共和国，开始施行一系列温和的族群政策，寻求建构一个能容纳所有族群，尊重少数族群历史文化，赋予其政治上自治权的国家[7]。由于既得利益势力庞大、盘根错节，改革难以一次到位，反使共和政府内部因意见不合、改革缓急等问题失去团结。1933年，右派重新执政，否决掉原本就难以推行的改革，此举引发民众更大不满，导致其在1936年大选中失利[1]104。以“人民阵线”为主的西班牙左翼政府上台执政，通过了《巴斯克自治法》，允许巴斯克人实行民族自治，可以使用本民族语言文字，组织地方武装[9]。
1936年，佛朗哥等法西斯将领发动叛乱，否认共和政府的合法性，呼吁全国军队倒戈。1937年，佛朗哥向巴斯克进攻。巴斯克一带是西班牙全境中工商比较发达的区域之一，居民民主意识浓厚，左派和自由派势力强大，是共和政权的重要支柱[1]104。巴斯克人民站在共和国政府一边英勇抵抗，使叛军受到很大损失。佛朗哥取得政权后，对境内高涨的族群问题采取高压政策，下令取消巴斯克自治，对巴斯克实施语言种族同化政策，强迫巴斯克人迁移家乡，鼓励西班牙其他地区人民移居巴斯克地区，导致巴斯克语及文化衰微[7]119。佛朗哥还宣布比斯开、吉普斯夸两省为“犯罪区”，在整个巴斯克地区派驻大批军队和警察，逮捕杀害了大批巴斯克民族主义战士[9]。
这一切刺激了巴斯克人的民族主义情绪，招致巴斯克人的仇恨，恐怖主义组织“埃塔”应运而生。“埃塔”作为一个集团出现于1959年7月31日，是巴斯克语“巴斯克人的国家和自由”的缩写，其早期成员主要是巴斯克民族主义党中的激进分子。成立之初，“埃塔”以武装斗争反对佛朗哥的独裁统治，得到了西班牙人民的广泛支持。但从20世纪70年代开始，“埃塔”的恐怖活动日益升级，甚至威胁到了无辜平民的生命[9]。1979年《巴斯克地区自治章程》通过后，“埃塔”中强烈要求“以武力谋取独立”的强硬派逐渐控制了整个“埃塔”。“埃塔”成为一个彻头彻尾的恐怖主义组织，走上了极端民族主义的道路。它更在之后的30余年里，成为要求巴斯克独立建国的主要政治力量。直至2011年10月21日，该组织才宣布永久停火。
前文对巴斯克民族自治史的回顾发现：作为单一制国家组成部分的巴斯克，其自治权力不是来自中央政府的配给，而是来自中央政府对其历史形成的“事实”权力的承认。这种承认而非配给，加剧了巴斯克地区与西班牙中央政府之间关系的紧张性和复杂性。
二、两次巴斯克公投的比较
（一）第一次公投：巴斯克获得自治地位
1.自治色彩浓厚的1978年宪法。1975年，佛朗哥去世。西班牙建立了君主立宪政体，推行民主政策，强调地方分权。1978年12月7日通过的西班牙民主宪法，为巴斯克取得自治地位奠定了基础。这部宪法是典型的妥协宪法，提到民族和地方自治的条款非常多，彰显了民族问题对西班牙宪制的重要程度。第二条规定：“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙国的各民族和各地區的自治权利及其团结。”[10]这在强调西班牙主权统一的基础上，重申了民族自治权和地区自治权的重要性，强调了两者在国家政治权力体系中享有同等地位。第三条规定：“卡斯蒂利亚语，即西班牙语为国家官方语言。……西班牙的其他语言，根据各自治区的法律为各自治区的官方语言。西班牙的各种语言形态均为文化财富并受到特别的尊重和保护。”[10]这就在强调将西班牙语作为国家官方语言的同时，从国家顶层设计的角度肯定了各民族语言作为自治区域范围内官方语言的地位，体现了对民族文化多样性的尊重。第六十一条第一款规定：“国王在议会登基时，应宣誓忠于职守，遵守并监督遵守宪法和法律，尊重公民和自治区的权利。”[10]1201宪法将公民与自治区相提并论，从形式上提升了自治区的宪制地位。自治区的自治权获得了同公民权利一样的政治合法性，成为国王登基时必须宣誓效忠的权力主体之一。第六十九条规定：“参议院是地区代表院。根据组织法规定，每省通过选民自由、平等、直接、秘密的选举方式选出四名参议员……此外，自治区还任命一名参议员，并在本区内，选民每达到一百万，再增加一名参议员。”[10]1201西班牙宪法在国家经济政策与地区协调发展、地方税收和财政、领土划分与国民流动、地区民族文化保护等多方面明确了自治区的权利义务。特别是其第一百四十三至一百五十八条详细界定了自治区的概念范围、成立条件、与中央政府关系、行政司法方面的权力[2]。
2.宪法附加条款对巴斯克自治地位的强化。西班牙宪法秉承了民族平等的精神，既捍卫了国家主权统一，又保证了地方和民族的权利。但是，巴斯克民族主义党认为，该宪法在促进巴斯克地区经济发展、扩大巴斯克人政治权利上仍然难以满足他们的要求，提出要恢复“福埃罗斯制”。巴斯克民族主义党打出捍卫民族利益的旗号，获得了许多人的支持。为遏制巴斯克地区的分离主义倾向，西班牙宪法通过了附加条款，规定“宪法保护和尊重特殊权利地区的历史权利，在必要的时候，将在宪法和自治章程范围内对上述特殊制度进行总体更新”[10]1212。
附加条款出现了尊重特殊地区历史权利（即“福埃罗斯制”）的表述，但同时也明确提出了保障和尊重这一权利的前提是不得超越宪法本身对自治区自治地位的界定。换言之，“福埃罗斯制”的地位必须在宪法之下。这与巴斯克民族主义党希冀恢复中世纪国王既效忠宪法、又效忠“福埃罗斯制”的设想大异其趣。他们呼吁支持者抵制该宪法，在对西班牙宪法进行公投时弃权。最终，西班牙宪法公投投票率达到了67.1%，参与投票的公民中有91.8%的人支持宪法;而巴斯克地区投票率仅为44.65%，支持率为74.60%。无论是投票率还是赞成率，巴斯克在西班牙所有地区中都是最低的。巴斯克的吉普斯夸和比斯开省投票率在43%～44%，支持宪法的不到70%，20%的人明确表示反对;阿拉瓦和纳瓦拉的情况稍好一些，60%～65%的选民参加了投票，20%的人反对宪法[8]。巴斯克没有参与投票的公民比例和投反对票的公民比例远远超过其他地区。在一部分巴斯克人看来，1978年宪法并未在巴斯克“事实通过”，并未获得巴斯克地区人民的“多数同意”，西班牙其他地区的人民通过的宪法对巴斯克“无效”。
这里涉及一个关于宪法认同的根本性问题——宪法生效是否需要组成国家的所有政治共同体一致同意，基于多数同意而生效的宪法是否具有规约全体国民的效力。更直接点，该问题可以表述为：在宪法生效过程中投反对票的地区，为什么要服从宪法。这在很大程度上不是一个制宪理论问题，而是组成该国的所有政治共同体的制宪共识问题。在一个国家的制宪时刻，各方必须对制宪的一些基本问题达成共识，比如制宪方式、宪法生效门槛等。在《联邦党人文集》中，麦迪逊认为：“制宪……不是国民的事，而是联邦的事……它必须根据参与此事各州的一致同意产生。”[11]美国作为典型的联邦制国家，宪法的合法性要以州为单位的制宪会议批准通过。但在单一制国家，宪法草案可直接由选举的代表会议通过，或者提交公投，设定一定比例即可通过。譬如，在德国魏玛时期，“安许茨指出：‘宪法并不是比普通法律位阶更高的规定，……宪法也并不超然于立法权之上，反而是后者得处分的对象。”[12]
按照这种逻辑，制宪与立法并不存在根本区别，无需超越立法过程中“多数同意”的基本原则，达到“一致同意”。可以说，美国宪法生效的门槛之所以特殊，在于制宪与建国之间的紧密耦合关系。美国建国领袖“一致同意”的制宪思想，与其说是宪法生效门槛，不如说是建国条件。而在大多数于制宪时已经存在确定主权领土归属的国家中，“一致同意”并非必要条件。西班牙是单一制国家，主权权力由中央政府垄断。宪法标示主权权力，其生效是由公投中的多数赞成而决定的，个别自治地区的低投票率不影响全体国民多数意志赋予宪法的权威性和合法性。同时，宪法一经多数通过，就对主权领土范围内所有的地区、人民具有同等的约束力，地区性法律不能与之相抗衡。从法理上说，巴斯克地区应遵守西班牙宪法及其补充条款的规定。但为缓解巴斯克地区日益严重的分离主义倾向，西班牙政府时任首相苏亚雷斯仍积极谋求新的政策调整，对此应予以肯定。
3.巴斯克通过公投获得自治地位。西班牙宪法第一百四十三条对自治区的创制作出了规定。自治区的创制有两种方式：一是按照宪法第一百四十八条第二款的规定：“（自治）五年后，自治区可通过修改其章程，在第一百四十九条规定之范围内逐步扩大其职权。”[10]1209二是按照宪法第一百五十一条的规定：“在下述情况下，无须执行第一百四十八条所述之五年期限，即，自治进程倡议除由有关省议会或岛屿间机构在第一百四十三条第二款规定之期限内通过外，亦须有关各省内至少代表本省多数选民的四分之三市镇议决，并按组织法之规定，经公投由各省选民绝对多数赞成批准。”[10]1210
较之于前一种方式，后一种方式能较快达到扩大自治权限的目的，但需付诸公投表决。西班牙众议院立法委员会和巴斯克议员会议代表团联席会议花费了3年多时间，终于在1979年7月21日通过了《巴克斯地区自治章程（草案）》[13]。西班牙政府于1979年10月按照第二种方式的要求，在巴斯克地区推动公投。通过投票，巴斯克确立了永久自治地位，并享有了广泛自治权力：确立了地区的旗帜，巴斯克语与西班牙语享有平等权利;可以与中央政府谈判重定地区税额;成立隶属于地区的自治警察;地区每一个省可选出同样数目的巴斯克人组成地区议会;巴斯克政府享有执行和行政权，其主席由议会选出并经国王批准[8]。
由表1数据可见，组成巴斯克自治区的三个省，赞成票都多于反对票;但无效票居多的事实，仍体现出巴斯克人民在对西班牙中央政府态度上的纠结与矛盾。198l年2月23日，西班牙发生了一场军事政变，起因是军人不满执政党处理自治区问题的策略和对待“埃塔”暴动过于软弱的态度。政变危机化解后，西班牙议会为安抚军人情绪，防止类似事件再次发生，于1981年4月通过了《自治化协调组织法》。该法案主要针对宪法第一百五十条第二款的规定，目的在于延缓自治权的转让，实质是对自治权的限制。随后在1982及1986年两次议会大选中获胜的西班牙工人社会党依照《自治化协调组织法》的规定，冻结了宪法一百四十八条第二款和第一百五十条关于自治区于自治五年后可以要求中央转让或委托自治权限的规定，遏制了自治区权限的进一步扩大。这项措施导致巴斯克、加泰罗尼亚与西班牙中央政府之间冲突不断。
（二）第二次公投：分离倾向被遏止
1.流产的“伊巴列切计划”。2001年，巴斯克自治区主席伊巴列切提出一份名为“巴斯克共同体政治法令”的草案。这份草案又被称作“伊巴列切计划”。草案修改了1979年以来实施的《巴斯克自治章程》，赋予了巴斯克地区更多的自治权，主张根本改变巴斯克与西班牙之间的关系，提出在“巴斯克共同体”架构下与西班牙政府分享主权并且享有人民自决权;巴斯克人民维持公民与国民的双重身份;同时赋予巴斯克政府举办公投的权力。
巴斯克地方议会在2004年12月30日以39票赞成、35票反对通过了该决议。由于可能从根本上对西班牙宪法造成冲击，该计划于2005年1月被提交到西班牙议会进行辩论和投票表决。当时西班牙的两大政党——工人社会党和人民党，试图在宪法法庭对巴斯克议会的决定提出违宪质疑，但法庭却以微弱优势批准了巴斯克议会向西班牙议会提交“伊巴列切计划”。最终，该计划在西班牙议会以313票反对、29票赞成、2票弃权的表决结果被否决。
2.违宪的“民调”公投。“伊巴列切计划”被西班牙议会否决之后，2007年9月28日，伊巴列切在组成巴斯克地区政府的三黨联盟支持下，向巴斯克议会提出了一项新的议案，要求于2008年10月，就巴斯克前途进行公投。公投议题如下：议题一：如果“埃塔”表明永远放弃武力，你是否支持以谈判方式结束暴力;议题二：你是否同意巴斯克所有政党以协商方式达成民主协议以决定巴斯克人民的前途，并于2010年底前将最终协议付诸公投？西班牙工人社会党和人民党的巴斯克分支都反对这项提案，部分议员弃权，最终使其在巴斯克议会中获得了33票赞成、33票反对的平局。2008年6月27日，巴斯克议会再次投票，以34票赞成、33票反对、7票弃权的结果通过了此项提案。
西班牙政府随即向西班牙宪法法院提出上诉。2008年9月11日，宪法法院判定此项公决法案违宪。宪法法院认为，只有作为“唯一合法的主权国家代表”的中央政府才能举行类似的公投，巴斯克地区与整个国家关系的任何变动都应付诸全体西班牙人民来决定，而不是由巴斯克人自己来决定。伊巴列切随即呼吁巴斯克民族主义党向欧洲人权法院提起上诉。2012年2月，欧洲人权法院维持了西班牙宪法法院的裁决，认为西班牙政府没有违反欧洲人权公约。
三、两次公投的比较和问题界定
（一）两次公投的类型归属
公投在西班牙政治发展进程中发挥了重要作用，西班牙宪法也直接提及了公投的实施要件。西班牙议会1980年1月18日通过的2号组织法，就是依照宪法授权专门规制公投的法案（以下称《公投法案》），分为公投形式与公投程序两大章。《公投法案》规定，公投适用于三种情况：咨询性公投、公民复决、公民创制。具体到巴斯克的两次公投，从宪法依据上看，第一次是创制性公投，第二次是咨询性公投。
1.第一次公投：创制性公投。公民创制分为制宪创制和立法创制。有关西班牙自治区自治章程的公投属于立法创制性公投。依照宪法第一百五十一条第二款的规定，自治章程的通过要遵循下列程序：“①政府召集在要求自治地域范围所含之选区选出的众议员和参议员，组成议员会议，专门负责起草自治章程草案。会议之各项决议均以其成员之绝对多数通过。②自治章程草案经议员会议通过后，提交众议院宪法委员会。该委员会在两个月内进行审议，提出建议的议员会议派代表团与会，以便共同确定章程草案的定稿。③如达成一致意见，定稿文本交由章程所涉及之地域内各省选民公投表决。④如果章程草案在各省经多数有效票批准，则提交总议会。两院全体会议举行批准投票，就草案文本做出决定。章程获准后，由国王裁准并作为法律颁布之。⑤如未能达成本款第二项所述之一致意见，章程草案将被作为法律草案由总议会研处。总议会通过之文本交由章程草案所涉及之地域内各省选民公投表决。如经各省多数有效票通过，则按第四项之规定颁布。”[10]1210《公投法案》进一步对公投程序作出规定：有意进行自治的省政府或相关岛屿，可以提出进行公投，并且需要在提出自治倡议六个月内，获得各省或岛屿四分之三的城市，以及每一个省或岛屿多数选民的支持;一旦达成自治倡议，政府将敦促其在五个月期限内举行公投：公投须获得每个省或岛屿多数选民的支持，如果未获得通过，五年之内不得重复提案。按照上述规定，1979年巴斯克自治区与加泰罗尼亚自治区、1980年加利西亚自治区与安达鲁西亚自治区，均是经由该类型公投方式取得自治地位的。
2.第二次公投：咨询性公投。咨询性公投不是直接创制法律，通常没有法律约束力，也不是强制实施的，但却能反映出公民对于特定政府政策的态度，对施政具有指导性作用。这类法案通常通过向政府施加民意压力而影响实际政治运作过程。一项政策如果付诸公投，那么政府的政策过程就处于公开状态，而公民的偏好将非常直接地显现出来，此时政府如果逆公投结果而为，需要承受比较大的民意压力。咨询性公投带来的政治压力，与源于政党、国会党团、利益团体、民意调查等事实拘束力没有什么不同[7]。西班牙对咨询性公投的规定体现在《公投法案》第六条：依照宪法第九十二条，“特别重要的政治决定可以提交全体公民的征求意见性公投。公投由众议院事先授权，政府首先提议，由国王召集”[10]1204。西班牙实行民主政体后，1986年举行的关于是否继续留在北约的公投，以及2005年关于是否通过欧洲宪法的公投都属此类型。曾计划于2008年发起的关于巴斯克前途的公投（被西班牙政府阻止并取消），也属此类型。
（二）两次公投的性质廓清
《公投法案》对公投类型的规定，是对主权国家内部公投的分类。但是按照这种分类方式，难以厘清巴斯克两次公投的不同性质，更不便于深入考察导致巴斯克两次公投不同结果的原因。为何同是巴斯克地区公投，第一次顺利通过，而第二次因为违宪而失败呢？巴斯克前途公投是巴斯克人在行使“民族自决权”吗？巴斯克人有权利通过公投的方式决定自己的“地位”和“前途”吗？为阐明这些关键问题，此处依据王英津教授关于自决性公投和民主性公投的类型划分方式，对巴斯克两次公投进行性质界分[2]。
1.第一次公投：典型的民主性公投。其一，此次公投是巴斯克人民为获得自治地位而进行的公投，解决的是西班牙国家的内部事务，使用的手段是直接投票。它属于“公民创制”，其英文应为initiative，与referendum（在与“公民创制”相对应的语境下，被译为“公民复决”）同属于广义范围内的公投。它与plebiscite所代表的，专指对领土、主权有争议的国家或地区，人民以投票决定其前途的“公民自决”有根本区别。其二，此次公投是西班牙独立建国后实行的直接民主，区别于代议制下的公民选举。巴斯克人民依照宪法和法律就自治地位这一公共议题进行投票，不经过代议制机构，而是诉诸直接民意表达。这是巴斯克人民直接民主权利的实现，是对代议制民主的一种补充，也是在西班牙民主化初期对宪制的一种必要完善。其三，此次公投是依照宪法和法律进行的，在效力上低于宪法。西班牙宪法第一百五十一条给予自治区人民通过公投扩大自治区权限的权力。巴斯克第一次公投的合法性来源于宪法规定，投票结果具有宪法强制性。其四，此次公投的主体具有西班牙公民身份。巴斯克1979年第一次公投是在遵守西班牙宪法、承认西班牙主权的基础上，在西班牙中央政府主导下，由当地议会组织举行的。参与投票的巴斯克当地居民是名副其实的“西班牙公民”。其议题主要涉及巴斯克地区人民的利益，对西班牙其他地区居民的利益没有直接影响。
2.第二次公投：带有分离性质的民主性公投。每次国际社會发生类似巴斯克前途公投一类的公投，总有人为其背书，认为这是在行使民族自决权。但是通过对一系列国际成文法和国际习惯法的分析不难发现，民族自决权的持有者只能是殖民地人民和其他被压迫民族。“现行国际法不关注一个主权国家内部的人民是否享有自决权，因为国际法把它视为内政，……在现行国际法上只承认殖民地人民、被压迫民族和被外国占领的领土上的人民享有自决权。”[14]同时在多民族国家内部，例如在西班牙，某个少数民族是不能成为自决权主体的，因为“民族自决权不是给予每个具体的少数民族的……自决权不适用于主权国家中的一部分人民，这是保障一个主权国家的完整性所必需的”[14]116。
从实然层面讲，巴斯克第二次公投仍然属于民主性公投，而非自决性公投。因为它不具备自决性公投的基本要件，反而在宪法地位、行使主体、启动时机等方面仍然符合民主性公投的一般特点。其一，从巴斯克的历史与现实来看，它不属于殖民地、被压迫民族或被外国占领的地区。第二次公投发起时，巴斯克地区有着法定意义上的“自治区边界”：对巴斯克地区的地理范围，巴斯克内外的所有权力主体均无异议;巴斯克周边也不存在归属不明的殖民地、托管地。其二，不论是从过程还是结果来看，被紧急叫停的2008年巴斯克公投不是按照国际法，而是拟按西班牙宪法规定程序推进的。它属于非强制的咨询性公投，没有超越国家、超越宪法的权威。其三，从应然角度看，如果巴斯克希望通过公投实现“独立建国”的目的，那么变更的是西班牙国家的领土和主权范围，应由西班牙全体国民以自由投票方式决定。事实上，2008年巴斯克公投仅限于巴斯克一地的人民，从投票主体来看，不具备民族自决的合法性。其四，巴斯克地区的居民具备西班牙公民的身份，具有西班牙国籍。
由上可知，巴斯克第二次公投仍属于民主性公投，但在适用范围即议题设定上，超出了民主性公投的应然范畴，这是它没能付诸实施的重要原因。2008年巴斯克公投的主题为“是否同意巴斯克所有政党以协商方式达成民主协议以决定巴斯克人民的前途”。西班牙宪法法院认为，此项提案内容涉及主权变更，会影响西班牙全体人民利益，必须由全体人民投票决定，巴斯克自治区没有权力就此议题举行地区性公投，于是判定其违宪。巴斯克2008年公投议题的设定，事实上包含着脱离西班牙、成为一个主权实体的政治意蕴，即通常所说的“分離”。“分离”不同于“自决”，“自决”挑战的是殖民统治，“分离”挑战的则是国家主权和领土完整。
否定分离性公投的合法（合宪）性不是西班牙的创制，而是国际社会的普遍共识。毕竟，保持主权和领土完整是一国处理民族、宗教、地区问题的底线。西班牙宪法法院的判决是在法律上解决巴斯克、加泰罗尼亚等民族和地区问题的重要依据。它明确了几条重要原则：其一，国内自治共同体的前途，涉及领土主权的变更，不是该自治共同体内人民可以单独决定的事务;其二，打着“民调”和“咨询”的旗号从事民族分离的所谓公投，中央政府有权制止。欧洲人权法院维持西班牙宪法法院判决的做法也说明以下两点：其一，国际法对自决权的行使有严格条件限制，自决权不是分离行为的保护伞，不被国际社会所支持;其二，分离权不是人权，不受人权条约保护。
（三）两次公投的影响因素
全面理解巴斯克人的“公投冲动”，除要回溯其政治和文化发展史外，还要了解西班牙国家的历史建构过程。有些方面还要放到伊比利亚半岛卷入欧洲文化核心的过程中分析，同时要注意“欧洲观念”的发展。唯有如此，才能领会巴斯克问题在西班牙与国际社会之间存在的认知差异[1]94。
1.影响分离性公投的外部因素：欧盟和欧洲人权法院的态度。近年来，分离性公投在欧洲屡见不鲜，这与欧洲现实政治环境是密不可分的。传统上，始终有两股力量形塑着欧洲人的认同，一是以罗马帝国荣光、基督教文化的共同记忆和文化传统为主的统合力量，二是以各个民族性的分殊化为前提的独立自主力量。自19世纪欧洲民主主义浪潮兴起之后，欧洲的统合力量开始弱化，冷战时期又回升。冷战结束后，国际局势日渐转向区域对抗，因此欧洲各国都在思考彼此之间究竟要走向“分”抑或走向“合”，不但有欧盟应更加紧密的呼声，也有强化自身特殊性的需求。加上苏联解体、冷战结束，如何对待东欧各国、如何处理波罗的海三国等问题成为紧迫的问题，于是，有关分离主义的探讨便多了起来[1]95。同时，欧盟及北约在第二次世界大战后成功建构了欧洲经济及军事安全保护网，尤其是欧盟成功地推进欧洲市场一体化，继承了全球化自由与平等的内核，进一步消解了关税与非关税壁垒，为商品、服务与生产要素流通创造了条件[15]，打破了国家在权力上的垄断，也为区域内的小国提供了更大的生存空间。
除此之外，60余年间，欧盟建立了世界上首个涵括区域、国家、地方的多层治理架构。在这个架构中，部分主权权力向上移至欧盟，向下下放至地方政府，地方政府可以跨过国家直接与欧盟处理关系及合作[16]。而一旦一个地区成为自由贸易、统一市场的一员，就更有可能寻求对母国的独立或自治[17]。1988年，西班牙批准了《欧洲地方自治宪章》。其第十条第三款规定：“在法律规定的临时情况下，一个地方可以同其他的地方合作。”1989年10月，巴斯克同法国的阿基坦大区签订了一项跨界合作协议，该协议书解释了边界共享的合理性、相邻且具有相同地理特点的关系，如何共同拥有同一文化遗产和共同的语言，及其如何保证实现共同的计划[18]。这种欧洲跨界合作不仅使每一个欧盟成员国都能享有基本的经济和军事保障，还使跨国民族有了构建经济甚至政治共同体的平台。欧洲的分离性公投还有一个显著特点，即很多都与经济利益相关，巴斯克及加泰罗尼亚地区经济发展水平长期领先于西班牙其他地区。在巴斯克人看来，西班牙中央政府是在用巴斯克等较发达经济体的利益为西班牙其他地区“输血”。失利团体得不到母国的福利补偿，加之历史积蓄的不满情绪，索性要求独立掌控与处理本地区的经济政策[19]。这种经济社会发展的不平衡，是分离主义情绪不断膨胀的重要原因。
在此经济政治社会背景下，一些地区往往倾向于将分离诉求诉诸欧盟法院和欧洲人权法院。作为欧洲在人权保护方面的基本章程，《欧洲人权公约》规定，凡加入的国家一律接受欧洲人权法院的判决，即便败诉也必须承认。甚至，欧盟法院对欧洲法的解释直接约束欧盟成员国的国内法院，欧洲法的法律效力高于与之相冲突的成员国家国内法[20]。这意味着，只要获得欧盟法院和欧洲人权法院的承认，该地区就可以绕过国内法实现分离。然而，分离性公投在欧洲成功的案例寥寥无几。究其原因，只有主权国家与提出分离诉求的地区（或民族）就分离事宜达成一致意见，才可能实现真正意义上的分离。《欧洲人权公约》未对分离权进行阐释。在实践中，欧洲人权法院从未肯定过以分离方式实现独立的政治诉求。“另外，在国际政治行为中还有一个与此相关的惯例，那就是国际社会对发生在国家解体或严重的政权合法性危机的情况下的分离或独立相对来说容易接受，而一般不接受发生在仍然继续行使正常国家职能的政权下的分离或单方面的独立行动。”[14]198欧盟各国政治经济社会发展水平整体较高，不存在政权合法性危机方面的问题。在分离问题上，欧盟不会让成员国内的分离主义地区在独立后就轻易加入其中的态度一直是比较坚决的。由此可见，欧洲在处理分离性公投的问题上，采取不以任何方式支持其他国家分离主义运动的立场和态度。真正影响一个地区（或民族）分离性公投能否成功的关键因素，通常是当事国中央政府（或联邦政府）的态度。
2.制约分离性公投的内部因素：国内法的限制。欧洲分离性公投愈演愈烈的一个根本原因在于，一些欧洲国家的宪法明示公民具有通过公投表达政治诉求的权利。这是目前包括巴斯克公投在内的分离性公投的所谓合法性来源。那么，公民是否可以通过行使宪法权利，达到分裂一国主权的目的呢？巴斯克的自治权是一种法律权力，是由宪法派生的权力;而制定宪法的权力属于作为整体的西班牙人民。巴斯克人的公投权，只有在承认和维护作为西班牙人民“公意”的政治主权基础上，才具有合法性。换言之，地方政府不能以宪法赋予的权力来挑战宪法自身的权威，一国公民也不能以宪法权利为武器攻击产生和维护这种权利的“母体”。这是西班牙政府在判定巴斯克第二次公投违宪时所坚持的立场。
在学理上，分离性公投不具有合宪性。但在实际政治运作中，要遏制分离性公投，必须强化“反制权”：通过完善和运用国内法，对公投的议题、效力、发动门槛等进行限制，并对分离性公投进行严格的违宪审查。在这方面，西班牙对巴斯克前途公投的一系列制约提供了有益启示。
其一，对公投议题进行限制。公民复决通常由立法和行政机关发起，意在解决政治僵局，或获得民众支持，议题一般由立法或行政机关确定。但是，公民创制却很难在议题上受到控制。如果一国公民不加限制地行使創制权，会导致严重的政治后果。西班牙宪法规定，公民创制“在组织法、税法或国际性法律以及有关赦免权等方面不能行使”。这是对公投议题的“显性控制”，符合大多数国家关于公投的限制事项。除此之外，西班牙对公投议题还有“隐性控制”，即通过对公投过程的控制，达到间接“屏蔽”某些公投议题的目的。1978年巴斯克自治公投在宪法适用上，是由地方政府发动，巴斯克地区人民联署提案，再经由人民复决确认，最后由行政程序最终制定。国家权力对公投进行了议题控制和过程控制，使巴斯克最终在宪法框架内实现了自治。而像2008年巴斯克前途公投这类带有鲜明“分离”性质的议题，是注定无法通过公民创制而直接成为法律的。
其二，对公投效力进行限制。西班牙宪法规定，“特别重要的政治决定”可以提交公投。然而，对何为“特别重要的政治决定”，宪法并未做出具体阐释，也就是没有对公投的“议题”进行限制。在这种情况下，对投票的效力进行限制是非常必要的。西班牙宪法规定，这种类型的公投是“征求意见性”、咨询性公投，本身不具有法律拘束力。不论投票结果如何，政府有采纳或不采纳的最终决定权。需要指出的是，即便如此，如果一项法案付诸公投并有多数认同的选项，会给政府造成强大的民意压力，甚至影响执政党的执政合法性。2008年巴斯克前途公投提案虽然被定义为“征求意见性”的公投，但是议会和政府仍然不能冒险让这类分离性议题付诸公投。因为一旦付诸公投，其结果在一些人看来仍有一定的政治正当性[16]。
其三，对公投发动门槛进行限制。西班牙宪法规定，公民创制在任何情况下均须有至少50万人的有效署名。但若以巴斯克人口结构来看，巴斯克受佛朗哥时期同化政策的影响，现今巴斯克人口中几乎有一半是外来移民。巴斯克自治区2005年的一份民调数据显示：在族群认同上，有11%的民众认为自己是西班牙人、45%的民众认为自己是巴斯克人、34%的民众认为自己既是西班牙人也是巴斯克人;针对巴斯克的前途，有75的%民众认为有权决定自己前途，23%的民众支持巴斯克独立，32%的民众赞成维持现状，另有高达34%的民众未作表态;至于是否将“民族独立”这类议题付诸公投，以公投方式来决定是否脱离独立，其中37%的民众赞成、31%的民众反对、18%的民众未表态、13%为废票[7]。这份民调反映出巴斯克内部族群主义与西班牙爱国主义力量两派泾渭分明的态势;即便在巴斯克地区内部，关于分离与否的争论仍没有结论，至少50万人有效署名的规定对巴斯克分离公投来说仍是难以逾越的门槛。
其四，由宪法法院进行违宪审查。公民复决与公民创制在本质上是运用公投的方式履行“立法权”，其本身必须纳入法律管辖的范畴。如果超越了宪法规范，脱离了法定程序，公投就失去了正当性。究竟由哪个国家机关履行对公投的监督权？“行政与立法部门，本身就是公投所欲纠正、取代或补充的对象，当然不宜过分介入，此时司法审查是唯一能够介入并确保公投合法性的宪法机关了。因此，公投不仅不能免予司法审查，甚至应要求法院对于公投通过的法案，有侵害少数者权利时，应从严审查。”[21]在这个问题上，西班牙宪法第一百六十一条规定：“宪法法院辖区为西班牙全国境内，它有权审理：①对法律和具有法律效力的规定之违宪性的上诉案。宣布一项经过法学解释的法律级的法规为违宪，将涉及法学本身，但所作判决将不失去审判价值。②对侵犯本宪法第五十三条第二款所述的权利与自由之行为，根据法律规定的条件和方式提出的保护性上诉案。③国家与自治区或自治区之间的职权纠纷。④宪法或组织法赋予的其他事务。”[10]1211“政府可就自治区机构作出的规定和决议向宪法法院提出异议。这种异议将导致中止有关规定或决议，但宪法法院应在不超过五个月的期限内批准或取消这种中止。”[10]1211可见，宪法法院的审查更偏向于事前审查，它虽然没有直接审查公投结果是否合宪的权力，却能在什么样的议题可以付诸公投的问题上拥有“一票否决权”，能够在西班牙政府提出异议的情况下，及时终止涉及民族分离和国家分裂的公投议程。2008年，西班牙政府正是凭借宪法法院这一杀手锏，才及时阻断了针对巴斯克前途的公投。
四、结 语
民主性公投是现代政治中最主要的直接参与式民主形式，但它属于非常态的民主表达方式，启动的政治成本高、风险大，并不能从根本上解决西方民主长期以来的“多数人暴政”和精英主义倾向。更严重的是，对民主性公投的“误用”和“滥用”，会给别有用心者可乘之机，导致国土分裂、主权分离。对民主性公投优劣的判断必须与具体实践案例相结合。以巴斯克的两次公投为例，它一方面起到了满足民族自治诉求、缓解地区分离倾向的作用;另一方面也被分离主义者所利用，企图通过操纵民意，达到所谓的独立目的。公投不能从根本上解决民族和地区问题，类似巴斯克这类问题，是一国历史、文化、宗教、经济发展水平、地缘政治等多种复杂因素综合作用的结果，期望通过一次公投而一劳永逸地解决问题，只会导致问题升级和激化。
就香港有关势力的所谓公投诉求来说，其目的并不单纯，在看似民主诉求中夹杂着复杂的政治图谋。他们希冀借助所谓公投产生中央不希望看到的结果，企图借助公投民意来迫使中央作出某些让步，进而加大对抗中央的政治筹码。就我国台湾地区来说，“台独”势力打着“人民”“民主”“公投”“自决”等旗号，不断运用公投活动来破坏中国的国家主权和领土完整。所谓公投民意，其实是部分台湾政治精英长期误导民意的结果。公投制度本身没有政治属性，但一旦被带有政治属性的“台独”势力利用，就会产生具有相当“政治毒性”的结果。“台独公投”就是如此。识破“台独公投”的本质，对于我们捍卫一个中国框架具有重要的理论和现实意义。
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责任编辑：孙德魁
DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.007
作者简介：路雨微，中国人民大学国际关系学院博士研究生。
基金项目：中国人民大学科学研究基金项目“公投制度及其对民族国家主权的新挑战”（15XNI005）
引用格式：路雨微.自治与分离：巴斯克公投案例的解析与启示[J].统一战线学研究，2020（4）：52-63.
[1] 詳见：卓忠红.西班牙巴斯克自治区公民投票案例研究与解析[G]//陈隆志，陈文贤.国际重要公民投票案例解析.台北：台湾新世纪文教基金会，台湾联合国研究中心，2010：122.
[1] 关于自决性公民投票与民主性公民投票的分类研究，详见：王英津.自决权理论与公民投票[M].北京：九州出版社，2007：219-261.
