行政处罚案件中正当程序原则的适用

张琳林

[内容摘要]“正当程序”原则起源于英国普通法“自然正义”法则，虽然未在我国立法中明确表述，但“程序正当”已是通说和实践的行政法基本原则之一。公安机关对盲人进行行政处罚时，应当充分考虑盲人没有阅读能力的特殊情况，做出符合程序正当要求的合理安排，控制公权力的实行，保障行政相对人合法权益。

[关键词]行政诉讼;行政处罚;特殊弱势群体;正当程序;可撤销

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）17-0190-02

作者简介：张琳林（1986-），女，汉族，江苏姜堰人，硕士，讲师，研究方向：法理学、行政法学、公安行政法学、比较法学。

一、问题的提出

审判指导参考案例“李某某诉某公安分局治安行政处罚案”中提出公安机关对盲人进行行政处罚时，应按照正当法律程序原则，充分考虑盲人没有阅读能力的特殊情况，确保其正常有效的行使权利、履行义务，保证程序的公开和参与，必要时应参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》进行录音、录像或者请相关人员陪同在场。据此，一审法院认定某公安分局的《公安行政处罚决定书》不符合正当程序原则，依法予以撤销，二审判决驳回上诉，维持一审判决。

本文拟通过对典型案例进行剖析，研究特殊弱势群体作为行政相对人的行政处罚案件中正当程序原则的适用。

二、基本案情

2010年3月2日，盲人李某某因分房问题与单位发生争执，后独自一人离开单位，于当日17时许，在北京某区某大街北侧某某饭店门前扬言到天安门放火自焚，被民警当场抓获传唤至某公安分局某派出所（以下简称某派出所），被告制作了《传唤证》;同日，某派出所民警分别对李某某、值勤民警、原告李某某单位的党委副书记询问并制作了《询问笔录》。3日，该公安分局对李某某作出《公安行政处罚告知笔录》。以上文件均无李某某的签名或指纹，仅由民警记载“以上记录已向李某某宣读，该人表示无异议”。某公安分局于是作出《公安行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（三）项之规定，决定给予李某某行政拘留五日的处罚。处罚决定书上记载“以上记录已向该人宣读，该人表示服从不申诉。此决定书该人表示无实际意义，拒绝接收”。该处罚决定尚未执行。

三、法院裁判理由和审判思路分析

本案的争议焦点在于被告某公安分局对原告盲人李某某所作出的行政处罚决定程序是否应当撤销。一审法院认为被告作出的涉案行政处罚决定证据不足、程序违法，判决撤销，二审法院支持一审理由，判决驳回上诉，予以维持。

法院主要理由如下：

（一）证据不足

书证、录音录像证据不足：李某某的《传唤证》、《询问笔录》、《公安行政处罚告知笔录》、《公安行政处罚决定书》等证据，因没有李某某本人签字或捺指印，且没有相关人员在场见证或有相关录音、录像资料对以上材料予以佐证，某派出所辩称执法中的录音录像由于超过了保存时间而未保存也非合理解释，仅凭民警证言不足以证明案件的事实，不能证明某公安分局依法履行了告知程序，进而不能证明该局的处罚程序足以保证作为没有阅读能力的盲人李某某正常、有效的行使了被处罚人应享有的权利。

证明力低：李某某没有对《询问笔录》的内容进行确认，而两位民警系与本案有利害关系的办案人员，其证言证明力低。

（二）程序违法

违反了正当程序行政公开和公众参与的要求。本案中，对李某某的询问还是对其作出的《传唤证》、工作记录和处罚告知中，均无李某某的签名或指纹，只由民警记载“以上笔录（内容）已向该人宣读，该人表示无异议”;送达《公安行政处罚决定书》时，出现了同样情况，而且“此决定书该人表示无实际意义，拒绝接收”。被告公安机关没有遵循相应程序规定的执行做法均有损于原告行政相对人的知情权和陈述申辩权。

法律规定询问聋哑人应当有通晓手语的人参加。本案中，被告虽不是聋哑人，但根据立法保护特殊弱势群体权益的初衷，和基于特殊弱势群体盲人本身具有的视力残疾缺陷，公安机关对其询问时应参照特殊规定，采取提供盲文服务、通知其家属在场或进行录音录像等手段，确保盲人参与行政程序的有效性，体现正当程序的过程公开和保证参与。本案中，被告对原告李某某履行程序的各环节均仅是李某某一人在场且在无录音、录像的情形下进行的，有违程序。

（三）处罚情节

本案被告并未将原告作为特殊的被处罚对象，也未考虑到原告作为一名双目失明、有肢体残疾、年过五十的盲人的违法能力和危害性，拘留五日处罚过当。

四、关于正当程序原则

（一）正当程序原则的起源、含义及在我国的演变

正当程序原则源于英国普通法自然正义理念，是这一理念在行政法领域的具体应用与发展。自然正义在中世纪前一度被认为是自然法、万民法和神法的基本内容，所谓自然，即朴素天然的是非觀，是对公权力公正行使最低限度的程序要求，更在于表明该原则具有不因时光流转、不因地域不同而被抛弃的普遍属性。自然正义的核心可用两句法谚概括：1.“任何人都不得做自己案件的法官”;2.“任何人在受到不利影响之前都要被听取意见”。自由民的权利在《自由大宪章》中的表述是“未经同级贵族裁判，或者国家法律判决，任何自由民都不能被逮捕、监禁、剥夺法律赋予其应有的保护权或加以任何方式损害。”其中，“未经同级贵族之依法裁判，或经国法判决”正是正当法律程序的雏形。而后，“正当程序”在美国独立战争期间被提出，陈述为“任何人的权利都应该得到保证，除非依据正当的法律程序”。正当程序发展至今，已经成为具有“全球化”趋势的行政程序基本原则。

正当程序原则在我国演变为“程序正当”原则，虽没有明确体现在立法文字中，但也为我国学界、理论界和司法实践普遍采用，对推进我国行政法法制化、规范化进程发挥着重要作用。程序正当原则包含四项内容：一是行政公开，主要保障知情权，其中国家秘密、商业秘密和个人隐私不予公开，方式分为主动公开和依申请公开;二是公众参与，指行政决策和日常工作要听取公众意见，不利决定要保障行政相对人陈述申辩权等参与性权利;三是公务回避，主要是任职回避和执法回避;四是适用程序合法，指依法听证、依法催告、依法适用简易程序。

（二）正当程序原则在行政处罚中的法条体现

行政处罚作为典型的不利行政行为，其处罚程序是否符合正当程序，对维护行政相对人合法权益尤为重要。《行政处罚法》第六条，“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”该法第五章第四十二条、四十三条规定行政处罚中的听证程序，也从公众参与的角度体现了行政法的正当程序立法精神。《治安管理处罚法》第五条提出公开公正要求，体现了尊重保障人权的立场，（“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”）。在其处罚程序一章中，同样就行政相对人所享有的陈述、申辩权、听证权及送达程序进行了详细的规定。

（三）正当程序原则在立法目的解释下求得统一

公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》细化了公安机关执法的相应程序，对于询问程序，不仅做了一般规定还做了特殊规定。一般规定中询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读，允许被询问人更正或者补充，被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印;同时，针对聋哑人和未成年人还作了特别规定，规定询问聋哑人应当有通晓手语的人参加;询问未成年人时应当通知父母或者其他监护人到场。虽然本案中不是聋哑人而是盲人，但遵从的立法精神是一致的，即要有保护特殊弱势群体的正当程序关照。

特殊弱势群体行政处罚不应简单套用一般性程序规定，应当适用特别规定，更好保护该群体合法群益。即便《行政处罚法》、《治安管理处罚法》以及公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》等只规定了聋哑人的特别情况，而原告是盲人，无明确规定，但还是应当参照聋哑人作出行政程序安排，以体现正当程序运用和特殊群体合法权益保护的同一立法目的。