“整体智治”： 公共治理创新与信息技术革命互动融合

郁建兴 黄飚

党的十九届四中全会提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，这一论断蕴含着把制度优势转化为公共治理有效性的目标指向。而提升公共治理有效性需要解决好两个关键问题：信息不对称和能力不足。2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察期间来到杭州“城市大脑”运营指挥中心，观看了“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”等应用展示，指出“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。这一重要论断，指明了政府可以通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间有效协调，实现精准、高效的公共治理。在此意义上，实现“整体智治”，是提升公共治理有效性的重要路径选择。

“整体智治”的概念意涵

“整体智治”包含两个关键词：“整体”和“智治”。“整体”即“整体治理”，强调治理主体之间的有效协调，这里的公共治理主体包括政府部门、社会组织、民众个人和市场机构等。“智治”即“智慧治理”，强调治理主体对数字技术的广泛运用。“整体智治”不是“整体治理”与“智慧治理”的简单叠加，而是两者的有机结合。“智慧治理”为“整体治理”提供技术支持，助力治理主体的有效协调;以提升治理有效性、创造公共價值为目标的“整体治理”为“智慧治理”提供方向。所以，“整体智治”指的是政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。

“整体智治”包含三个关键元素：一是政府的数字化转型，即公共治理活动的电子化、数字化。这是“整体智治”的基础性工作。二是整体化的治理实践。“整体政府”是“整体治理”的基础。“整体政府”并非一个新概念，公共管理学界在10多年前就提出了这一理论，旨在推动政府内部的流程整合，实现政府作为一个整体回应公共治理需求。我国在过去一段时间开展的“大部制”改革、各地开展的“最多跑一次”改革，都是“整体政府”取向的重要实践。“整体政府”理论并不否认作为现代社会基础的分工制，只是更加强调在内部分工基础上做好统一输出，其根本关怀在于使公共治理需求与供给更高效地得到匹配。三是精准、高效的需求回应，即公共治理行为及时准确地回应特定公共治理需求。

“整体智治”何以提升公共治理有效性

自19世纪末20世纪初以来，积极的政府权力观逐渐替代了消极政府主义，以国家权力为基础的现代政府成为百余年来主导世界政治经济格局的重要力量。在此背景下，以政府为核心议题的公共管理理论与实践蓬勃发展。早期公共管理方式强调政府作为公共管理的单一主体。20世纪70年代末开始的新公共管理运动，鼓励政府向私人部门学习，再造行政流程以提高运行效率。20世纪90年代兴起的治理理论，倡导政府以外的主体如社会组织、市场机构共同参与公共治理。但无论是“新公共管理”抑或治理理论，都更多地强调效率（单位投入的产出）而在一定程度上忽视了有效性（产出与需求的匹配度）。所以，在过去10多年中，公共管理理论与实践关注的一个核心议题便是公共治理的有效性，即公共治理活动在多大程度上回应了公共治理需求。而提升公共治理有效性需要处理两个关键问题：其一，公共治理主体及时掌握真实的公共治理需求信息;其二，公共治理主体有能力满足公共治理需求。“整体智治”在很大程度上能够回应上述两个关键问题。

一方面，“整体智治”能够减少治理供给与治理需求之间的信息不对称。公共治理活动有效回应公共治理需求，信息是基础性要素。以公共治理研究的经典话题——路灯为例。如路灯熄灭，那么使其恢复照明就成了一项公共治理需求。在传统治理模式下，恢复照明需要经历以下程序：热心民众发现问题——向政府部门提出问题——政府组织维修人员维修——路灯恢复照明。在此过程中，有关路灯熄灭的信息需要从民众端转移到政府端。如果没有人或组织愿意为恢复照明承担向政府部门报告的成本，即扮演“热心民众”角色，路灯熄灭的信息就无法被传递到政府。“整体智治”能在两个层面减少这种信息不对称。其一，“整体智治”的“整体”要求，使政府部门以“一个政府”的形态接收需求信息，也使政府以外的潜在治理主体参与到公共治理之中，使公共治理需求更快、更直接地为公共治理主体所知晓。其二，“整体智治”对数字技术的广泛使用，突破了传递信息的空间限制，有助于治理主体在不进入实际治理场域的情况下了解治理活动，及时发现治理需求，例如通过在路灯上安装具有远程信息传递功能的感应装置，治理主体能够实时了解路灯照明情况而不需要进入现场实地查看。

另一方面，“整体智治”可以部分替代对治理主体的能力要求。在掌握真实信息基础上，治理主体还需要拥有科学分析信息、开展有效治理的能力。数字技术的广泛运用，能够让一些标准化程度较高的公共治理能力，从对治理主体的能力要求中剥离出来，事先由技术专家、治理专家、富有经验的实践者等共同生产一套基于数字技术的解决方案代为实现。在有效的算法设计基础上，数字技术能够通过分析公共治理数据，辅助治理主体更精细地梳理、整合、排序治理需求，甚至回应简单的公共治理需要，将原本完全基于人工判断完成的工作，部分地由技术代为完成。这在一定程度上降低了对治理主体的能力要求，如信息整合能力、分析能力、服务供给能力等，进而提升治理供给与治理需求的匹配度，优化资源配置，提高治理有效性。

“整体智治”在疫情防控中初见端倪

“整体智治”不是遥不可及的理想形态，其部分元素在新冠肺炎疫情防控中已初见端倪。具体而言，主要体现在以下三个方面：

第一，“大数据+网格化”支撑的“联防联控”“群防群治”。在疫情防控关键阶段，一些地方政府在开展地毯式排查和社区管控时，积极引入数字技术，联动各个层级、各个部门政府资源，大量发动社区社会组织、志愿者和民众等共同参与，既展现了“整体性”特征，也充分运用了“智治”手段和工具。以广州市为例，广州市1月26日发布了社会组织参与防控工作的相关指引，截至2月底，全市累计100多个社工服务站和社会组织组织志愿者协助辖区内各村街做好疫情防控宣传、体温测量等工作，志愿服务组织、志愿服务队伍开展疫情防控志愿服务181场，近1万名社区志愿者累计服务社区居民超3.3万人次，充分联动了多个治理主体和治理部门;广州市黄埔区开发了“有呼必应”防控平台，实时掌握居民申报的健康状况并推送给网格员，降低了治理主体与治理需求之间的信息不对称。

第二，以“一图一码一指数”为主要内容的“精密智控”。面对统筹疫情防控和经济社会发展的艰巨任务，浙江省率先推出了“五色图”“健康码”“电力复工指数”等“精密智控”工具。“五色图”“健康码”整合多个政府部门数据，既降低了一线工作人员识别个体风险的成本，也部分替代了治理主体分析研判疫情风险所需要的能力。“电力复工指数”降低了治理供给与治理需求之间的信息不对称，为决策者和执行者实时、有效帮扶和监督复工复产提供科学依据。在严防境外输入方面，各地政府运用数字技术掌握境外归国人员行程，最大限度降低了治理主体与防控境外输入需求之间的信息不对称，提高了治理主体主动防疫的能力和水平。

第三，“城市大脑”等数字治理平台。“城市大脑”等数字化平台有效整合了不同部门数据，并通过对海量数据的分析，为治理的决策和执行提供了参考，同样是“整体”和“智治”的双重体现。疫情防控中，杭州“城市大脑”部署了疫情防控驾驶舱，接入杭州市防控指挥部、卫健委、公安局、电网等各类公共部门数据，在疫情防控初期实时为疫情防控指挥部推送由武汉入杭及离杭赴武汉人员的总体态势、聚集地和高危人员预警信息。此后，“城市大脑”推出确诊疑似病例密切接触人员分析查找和主动推送功能，及时向属地负责人提供信息，有效降低了治理需求与治理主体之间的信息不对称，更好地替代了基于感性判断的分析能力。浙江省得以在1月23日在全国率先启动重大突发公共卫生事件一级响应，正是利用了大数据计算方法研判出在近24天内存在疫情蔓延的巨大风险。

走向“整体智治”的政府治理新形态

疫情防控进入常态化阶段后，政府治理更需要加快构建“整体智治”新形态，以支撑多元政策目标的精确高效执行。系统推进“整体智治”，需要进一步明确“整体”与“分部”的关系，厘清“智治”边界，优化“智治”参数，促进“智治”与传统治理融合等。

第一，完善以数据共享为基础的跨部门、跨主体协作体系。“整体智治”承认分部制和分工的必要性，主张以数据共享为基础，建立政府部门之间以及政府与社会组织、市场机构等共同治理的正式制度，致力于在公共治理结果产出上形成整体性，即“一个或多个点进，一个点出”。为此，应进一步完善权力清单、责任清单，在梳理各部门、各主体职能和能力基础上，根据公共治理需求，反推“整体”所需要的信息基础、部门和主体职能，以及部门间和主体间的协作。基于此，应由政府主导重构治理流程。例如，针对发现并隔离疑似新冠肺炎感染人群的需求，“整体智治”需要有发现疑似病例的广泛信息源、快速的报告渠道以及迅速开展隔离的能力，由此，政府可以将社区社会组织、志愿者、民众个人等纳入发现疑似病例的治理主体之中（多个点进），同时，在各主体中均建立畅通的跨主体信息报送和汇总机制，并指定特定场地和人员在收到信息汇总后迅速落實疑似病例的隔离和筛查（一个点出）。

第二，理论与实践相结合，探索“智治”的边界。“智治”的基础是公共治理行为的电子化、数字化，但并非所有治理行为都能进行这种转化。应坚持理论与实践相结合，在理论上推导出电子化、数字化公共治理行为的大致边界，例如根据公共治理行为的同质化程度、人工干预的需要程度，结合目前数字技术测量公共治理行为的准确度，通过试点等方式，在不同业务部门、不同地方政府开展政策试验，探索更加精细的“智治”边界，并结合技术进步，保留动态调整的制度入口。当然，政府需要在立法和政策层面对数据的产权、“智治”与个人隐私的关系等作出更加明确的规定，夯实“智治”的法治与伦理基础。

第三，实践者、技术专家、政策专家合作，优化“智治”参数。目前的“智治”工作，大多以政府部门的实践者和技术专家为主导，较少考虑部门以外的实践者以及公共管理、公共政策领域的专家学者。政府在设计“智治”工具时，应吸收更多领域的专家学者，特别是哲学社会科学工作者共同参与“智治”参数的选择和算法的制定，在追求高效率的同时，注重公共政策的价值导向，注重治理实践的人文关怀。例如，一些需要特别处理的少数需求，很可能在海量数据中失去显著度，如弱势群体保护等，如果在算法制定时邀请社会政策专家共同讨论，就能很大程度上在“智治”工具设定之初避免可能的遗漏。

第四，树立“智治”思维，开展“智治”培训，促进“智治”与传统治理的融合。在数字化治理只是部分可行的复杂公共治理层面，治理主体的人工干预仍然是决定治理有效性的重要因素。例如在矛盾纠纷化解中，“智治”工具能够起到一定作用，但不能完全取代治理主体的功能。矛盾纠纷化解需要治理主体根据情境进行缜密考虑，权衡各方利益。此时，如果要让“智治”工具最大限度发挥作用，矛盾纠纷化解的主体需要明确了解“智治”的作用与限度，在适当范围内采用“智治”工具，如通过可视化设备开展远程辩论，对复杂的文字材料进行语义分析为矛盾调解提供科学依据等，部分替代需要面对面接触且基于个人主观判断进行调解的方式。相应地，为了促进“智治”与传统治理机制更好地融合，政府应该更多地开展关于“智治”的系列培训，树立“智治”思维，理解知晓“智治”的功能、边界和限度。