美国政府抗疫失误的表现及原因

刘得手

【关键词】特朗普政府  新冠肺炎疫情  中美关系    【中图分类号】D73/77    【文献标识码】A

2019年10月24日《全球卫生安全指数》报告由核威胁倡议、美国霍普金斯大学布隆伯格公共卫生学院和经济学人智库三家机构联合发布。这份报告在对195个国家进行全面评估的基础上得出结论认为，总体而言，国际上对传染病和流行病的准备仍然非常薄弱。不过，美国仍以83.5的得分（满分100分）位列第一。然而，时下美国的新冠肺炎确诊病例数却远远高于其他国家。显然智库报告作出的能力评估与美国实际的疫情防控效果之间存在很大落差。对于这一严重落差的原因，核威胁倡议的高级项目官杰西卡·贝尔新近撰文认为，迄今为止，美国对疫情的反应表明，如果能力未能充分利用，那么仅凭能力是不够的。必须建立为所有人服务的强有力的卫生体系，而增强对政府所作出反应信心的有效的政治领导力至关重要。委婉地指出了特朗普政府在疫情应对过程中领导力不足的问题。

当前，随着疫情形势不断严峻，美国媒体对于特朗普政府的质疑与批评也日趋尖锐。在此背景下，美国国会众议院于当地时间4月16日批准成立一个特别调查委员会，负责审查联邦政府的疫情应对工作。无论如何，在严峻的疫情之下，特朗普政府的不作为或失误都是一个值得深入探究的问题。

美国疫情泛滥，特朗普政府难辞其咎，抗疫失误频频

漠视专家的预警。2019年11月，美国战略与国际问题研究中心加强美国卫生安全委员会发布《结束美国全球卫生安全危机和自满的循环》报告，敦促国会和行政当局采取一揽子重要行动，尽管行动建议有针对国会的内容，特别是那些涉及拨款的事项，但主要是对特朗普政府的呼吁和预警：美国对大流行病的准备不足，政府应更好地防范越来越可能发生的全球卫生危机。然而，策划该报告的项目主任莫里森不无遗憾地说，白宫官员对这些建议的反应是沉默，甚至是抵制。他还透露，在完成这项研究所花的两年时间里，研究报告的作者与特朗普政府以及包括国家安全委员会和疾病控制和预防中心在内的机构成员进行了沟通。在发布报告之前，该项目组还将研究发现提交给了同样的机构和白宫官员，但他们当时没有对这些建议发表评论。“沉默说明了一切”，莫里森说，“我认为他们不想卷入一场不容易取胜的争论，也不想承认这个结论的真实性”。一份遭遇沉默甚至抵制对待的预警报告其影响力可想而知。换言之，预警被漠视了。其实，不仅是这篇报告发出了预警，多年来，相关专家一直在提醒美国政府应对公共卫生危机准备不足的问题，例如个人防护装备严重缺乏，但此类预警一直未得到重视。正因为如此，据美国医疗保健协会的统计数据，目前，其四分之三的成员单位已经用完了个人防护装备，大约60%的会员正在重复使用或临时拼凑使用个人防护装备。

对于疫情趋势，情报界集体失声。2019年1月29日，美国国家情报局局长办公室发布《美国情报界世界威胁评估》报告。在该报告中所列举的10项全球威胁中，人的安全所面临的威胁居于最后一位。在这部分，全球卫生威胁只是被一笔带过。而且，在美国发生新冠肺炎疫情之后，国家情报局局长办公室也无所作为，特别是未能预测到传染病转变为大流行病的趋势。无独有偶，国防部下属的国家医学情报中心（NCMI）对疫情的走势也未能提供有价值的预测。当然，也有美国媒体报道，美国国家医学情报中心早在2019年11月已就“一种传染病的蔓延”向五角大楼和白宫发出警告。如果事实果真如此，则另当别论。不过，五角大楼已发表声明就此报道予以否认。

疾控中心自主研制的试剂盒出错導致核酸检测出现重大延误。2020年1月12日，中国向全世界公开分享新冠病毒基因序列后，美国疾控中心开始自主研制核酸检测试剂盒。1月20日，美国报告了第一例确诊病例，而大规模核酸检测直到3月初才开始。导致这种延误的直接原因是美国疾控中心于1月底向全美26个公共卫生实验室发送的试剂盒，其中24个实验室的试剂盒无法使用，迫使各地的检测样本被发回进行二次核查，导致多个州的检测严重停滞。究其原因，是由疾病控制和预防中心设在亚特兰大疾病综合实验室的一个明显科学故障引发的。由此造成的检测延误达近5周之久。其致命后果是：未能做到早发现、早诊断、早治疗，错过了最佳防控期，到大规模检测开始时疫情已全面暴发。

淡化疫情风险，误导公众认知。美国政治新闻网3月17日发文认为，两个月来，特朗普和他的一些政府成员淡化了全球威胁，即使世界事件、政府和外部专家明确表示，这种疾病对健康和经济的影响将是可怕的。其实，不仅限于这段时间，特朗普本人为淡化美国疫情严重性所做的“努力”一直在继续。

1月22日，在美国已经有1例确诊病例之后，他表示，“我们完全控制了它……会没事的”，2月28日，谈到新冠肺炎疫情，特朗普又表示，“它会消失的。总有一天，它会像奇迹一样消失”，3月6日，在一次竞选集会上，特朗普再次表示，新冠病毒问题一点也不会让他烦恼。直到3月12日，他还坚持认为，新冠病毒会消失的。

3月17日是特朗普在相关问题上表态的一个转折点，当天他说，我一直都知道这是真的，这是一场大流行病。我觉得在它被称为大流行病之前很久就是大流行病了。但是，他并没有放弃“淡化游戏”，在4月22日白宫疫情记者会上，与疾控中心主任雷德菲尔德、传染病专家福奇等人的观点相左，特朗普坚持认为，疫情在今年秋天不会卷土重来，他还说，“即使它再来，它也不会像我们经历过的那样严重”。此外，特朗普类似的操作还有很多，比如他在连线福克斯新闻时说，根据他的“预感”，（新冠肺炎）死亡率甚至更低——只有“1%的一小部分”。他还声称疫苗很快会面世等。显然，这样的言论很容易误导公众，使人们放松防范，导致感染人数大幅上升。

关键的非药物干预措施出台迟缓。非药物干预（NPIs）是政府阻止病毒扩散的主要工具，其由社会疏远措施构成，包括关闭学校、所有非必要业务的远程工作要求、禁止10人以上的群体集会以及“就地避难”命令等，它们是阻止病毒传播的唯一现有机制。但是，特朗普政府对于上述关键的非药物干预措施出台迟缓。1月18日，在得知病毒存在两周多之后，卫生与公众服务部部长阿扎尔才有机会首次向特朗普总统通报该病毒的潜在严重性。2月26日，访印归来的特朗普首次就应对新冠肺炎疫情召开新闻发布会。会上，他任命副总统彭斯负责应对疫情工作。3月11日他发表电视讲话，宣布旅行禁令，即在未来30天禁止欧洲旅客入境美国。但是，在回应财政部长姆努钦等人的观点时，他继续拒绝呼吁保持社交距离、学校停课和其他可能危害经济的措施。3月13日，特朗普宣布全国进入紧急状态。直到3月16日，白宫才以总统名义发布一份指南，建议美国公众尽可能在家办公或学习;避免10人以上聚会;避免到酒吧、餐厅或美食广场就餐;避免随意出行、购物或社交活动;不要前往疗养院、养老院等设施，除非是为提供重要帮助。就个人卫生而言，指南建议人们勤洗手，特别是触碰过常用物品后要洗手;避免触摸面部;打喷嚏或咳嗽时使用纸巾或手肘遮挡;对常用物品勤消毒。值得注意的是，当天，根据美国疾控中心公布的数据，美国新冠肺炎确诊病例累计已超过7000例，一周以后，即3月23日，确诊病例已超5万。再过一周，即3月30日，美国确诊病例已超18万。上述数据表明，这些非药物干预措施的出台为时已晚。

失误原因何在

在安全威胁判断上的失误。特朗普政府执政以来，在《国家安全战略报告》《国防战略报告》及《印太战略报告》等重要文件中不断渲染所谓大国竞争的挑战。美国国务卿蓬佩奥甚至表示，“恐怖主义的风险较低”，而“中国共产党是我们时代的核心威胁”。基于中国是美国“核心威胁”的臆断，特朗普政府“大国竞争”战略的主要矛头直指中国。在此背景下，尽管特朗普政府于2019年5月9日发布了《全球卫生安全战略》报告，声称其正采取行动以保护美国及其伙伴国免受传染病威胁;致力于帮助伙伴国家能够应对卫生安全威胁;以全球集体行动对抗全球卫生安全威胁，从而创造一个更安全的世界。但显然在特朗普政府的安全光谱中卫生安全威胁与“大国竞争”带来的威胁不可同日而语。正因为其在安全威胁判断上的失误，导致特朗普政府忽视了像新冠病毒这类真正的安全威胁，在抗击疫情的过程中一再出现失误。

独善其身的拦挡式抗疫策略难以奏效。2019年3月11日，蓬佩奥致函国会写道，“国务院和美国国际开发署是解决最困难的国家安全问题和保护我们自由的不可或缺的工具。我们的团队每天都致力于朝鲜去核化问题，赢得对中俄的大国竞争，支持委内瑞拉人民反对暴政，防止传染病疫情蔓延至我国边境，帮助各国成为自力更生的经济和安全伙伴”。从中可以看出，对于可能发生的传染病疫情，蓬佩奥倾向于采取拦挡式抗疫策略。然而，事实证明，这种抗疫策略难以奏效。这是因为，正如杰西卡·贝尔所言，“疫情已经证明，任何地方的威胁都是威胁，任何国家都无法单靠自己的防备力量，抗击疫情的计划需要地方、国家、区域和全球行动，美国有义务弥补自身体系中的差距，并在准备不足的国家进行投资”。道理很简单：对抗像新冠病毒这样的全球性威胁必须依靠全球合作。

经济与大选的考量束缚了特朗普政府的抗疫行动。2020年是美国的大选年，谋求竞选连任是特朗普最核心的目标。但是年初他还深陷于弹劾案中，直到2月5日参议院投票否决了针对他的两项弹劾条款。特朗普未被定罪，不会被罢免，弹劾案审理结束。摆脱弹劾案羁绊后特朗普开始全心全意争取竞选连任。一直以来，经济、就业、股市是特朗普所倚重的竞选王牌。因此，起初特朗普极力淡化疫情，以期避免造成公众恐慌，冲击经济，特别是股市。然而，随着疫情加剧，股市多次熔断，失业率飙升，特朗普转而花大气力应对疫情，包括向国会申请25亿美元紧急抗疫拨款，但是由于错过了最佳防控时期，疫情的蔓延已变得难以控制。

白宫国安会内部专职卫生安全部门的缺失和情报部门的“人才荒”。美国国家安全委员会是根据1947年的《国家安全法》设立的，并经1949年的《国家安全法修正案》修正。1949年晚些时候，根据机构重组计划，国家安全委员会并入总统的行政辦公室。它是总统与其高级国家安全顾问和内阁官员审议国家安全和外交政策事项的主要论坛。自杜鲁门总统领导成立国安会以来，国安会的职能一直是就国家安全和外交政策向总统提供咨询和协助。该委员会还是总统在各政府机构之间协调外交与安全政策的主要机构。疫情发生时，白宫国家安全委员会内部没有专门负责卫生安全的部门，也没有负责卫生安全事务的团队，这是因为，2018年5月，时任国家安全顾问约翰·博尔顿将国家安全委员会内部的全球卫生安全和生物防御理事会裁减了。当时，负责在致命大流行病情况下领导美国应对行动的白宫高级官员蒂莫西·齐默离开了政府，他领导的团队解体。同样引起非议和关注的是美国国家情报局局长办公室。美国国家情报局局长参加国家安全委员会组织召开的重要会议，是总统的首席情报顾问，也是美国17个情报机构的负责人。现任代理局长格雷内尔刚于2月20日上任，他曾任驻德国大使，并无从事情报工作的经验。自他到任以来，特朗普加强了对情报界的控制，其他高级官员纷纷被辞退或辞职。4月4日特朗普又撤换了情报督察长阿特金森，使得该机构领导层中没有任何经参议院确认的官员。此种情况下，美国国家情报局局长办公室大有出现“人才荒”的迹象，有鉴于此，在疫情期间，该机构未能提出有预测力的报告也是可以理解了。

目前，尽管抗击新冠肺炎疫情仍是美国的工作重点，但是，从联邦政府到州政府，推动复工复产已渐成主旋律。未来，当复工、复产全面推进，疫情会呈现何种变化？这一问题难以预料。与此相关，特朗普政府内政外交的不确定性显著增加。美国对世界卫生组织的立场及其不合作态度无疑会使严峻的全球疫情形势雪上加霜，让应对疫情的国际合作更加举步维艰。

（作者为中国社会科学院美国研究所研究员）

【参考文献】

①CSIS， Ending the Cycle of Crisis and Complacency in U.S. Global Health Security，November， 2019.

②Zoe Todd， “I Feel Anguished”： Research Center Head Warned of Pandemic Threat，April 9， 2020.

责编/赵橙涔    美编/李祥峰