积极的财政政策如何更有成效

许安拓

【关键词】财政政策  积极  减税降费

【中图分类号】F81    【文献标识码】A

在2020年政府工作报告中，李克强总理指出：“今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。”

2019年，我国经济运行总体保持平稳，在多重政策调控的加持下，尤其是积极财政政策更是发挥了近年来最大力度的“减税降费”，这在全球经济普遍低迷、贸易保护主义甚嚣尘上的当下绝对是一个奇迹。2020年对于我国而言，注定是不平凡的一年，一方面承载着“决胜全面建成小康社会”的历史使命，另一方面又肩负着“决战脱贫攻坚”的重要职责。而且，2020年经济下行压力在“三期叠加”与结构调整的新常态中还在持续增大，外部政治和经济环境依然十分严峻，经济增速下滑的趋势没有完全改变，保稳定、保就业、调结构、补短板的压力依然巨大。

疫情对我国财政产生的影响

财政支出壓力进一步增大。从短期来看，对财政支出的影响有数量和结构两种，而从长期来看就是可预期的发展趋势。

第一，短期内的财政投入迅速增加。截至2020年5月31日，全国各级财政共安排疫情防控资金1624亿元。根据《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示，截至2020年5月31日24时，31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例83017例，累计治愈出院病例78307例，治愈率94.3%。此次疫情患者中重症患者人均治疗费用超过15万元，一些危重症患者治疗费用几十万元甚至上百万元，全部由国家承担。并及时调整医保政策，明确确诊和疑似患者医疗保障政策，对确诊和疑似患者实行“先救治，后结算”。对新冠肺炎患者（包括确诊和疑似患者）发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助。异地就医医保支付的费用由就医地医保部门先行垫付。

第二，短期内的资金投向多元化趋势明显。从结构上来看，首先是综合性的补助费用，包括拨付湖北等省综合性财力补助、医务人员工作补助、基础投资补助资金、基础公共卫生服务和防疫经费、用于疫苗研发、药品物资储备、疫情防控人员补助、医疗救治费用补助等;其次是医疗卫生、食品生产流通供应、能源和物资供应、道路运输等方面的保障性支出，防疫设备和物资采购、政府储备肉菜投放等;最后是隐性的费用投入，如针对防治疫情对一些行业、企业的税收、社保等优惠政策、疫情期间的税收减免、对于一线医护人员的免税政策等。

第三，中长期财政支出将呈现阶段性猛增的态势。一方面，为了保障医疗物资供应和菜篮子基本供应而采取的政府财政兜底采购政策，要求企业生产的产品由政府负责收购，发挥政府储备作用的同时，在社会生产能力约束范围内，采购目录内的物资产量会明显增加，无形中形成中长期财政资金在短期内支出猛增的态势;另一方面，即便疫情在4月份已得到有效控制，对公共卫生和防疫的各类猛增的阶段性支出不但要持续到下半年或者更久，还要不断增加公共医疗卫生的投入力度，如果再考虑财政支出的增长趋势和稳定社会的作用，这对国家和地方财政而言都将是长期而严峻的考验。

第四，财政收入增长的空间将遭到进一步压缩。疫情导致财政收入的增长大幅放缓，从而影响财政支出政策的实施和规模。为稳定疫情实施的积极财政政策进一步压缩了财政收入增长的空间。为了加大防控疫情的力度，中央号召财政出台更加积极的财政政策。为此，各类政策性措施在财政政策的支持下联动出台，诸如对企业和有关个人提供的税收、社保、就业等优惠政策，还有“减少出行”等防疫措施造成的生产经营活动的骤减，都压缩了各种财政收入进一步增长的空间。

各级政府的债务规模将进一步扩大。重大灾害发生后，政府必将加大财政支出，而在财政收入大幅减少的情况下，只有加大债务的发行规模、增加赤字。今年以来，财政部在年初已发行地方政府专项债1.29万亿元基础上，再按程序提前下达1万亿元专项债新增限额。这些债务在未来都要用税收偿还，从而相对减少了未来一段时期的财政收入。此外，经济整体运行受疫情的负面影响，也会使得财政收入继续减少。

进一步降低了近年来“减税降费”激活的经济增长空间。近年来，我国不断实施积极财政政策，大幅减税降费，仅2019年，“减税降费”的规模就达到了2.3万亿元，用财政过“苦日子”的方法进一步激活经济增长的空间和活力，去年财政收入和税收收入增幅均保持低位，一般公共预算收入和税收收入同比仅增长3.8%和1%。此次疫情带来的财政支出急剧增长，必将对未来财政收入空间产生巨大压力。

更大力度的积极财政政策意味着更大的消费和投资需求拉动效应

面对当前的经济形势，积极财政政策必须坚定不移地以扩大内需为主要目标，更加积极有为，让超大规模的国内市场优势得到更充分的发挥，将中国经济更快地拉回到正常的增长轨道上来，维护经济发展和社会大局稳定。

从短期来看，由于受疫情影响，隔离状态下的民众消费势必减少，尤其是在餐饮、酒店、旅游等行业的线下消费，表现为线下商业门店营业额的急剧减少，这样一方面使得恩格尔系数将不断增加，人们在防疫及生活必需品上的消费会大幅度增加，当供给不足时，价格上涨的趋势将会加剧。另一方面，短期消费受到抑制后，这部分消费会转化为储蓄。当然对于比较贫困的家庭而言，更重要的是在如何通过寻找就业来满足基本生存需求的消费。这种阶段性消费行为和结构的异变，只有在疫情完全得到控制后才会渐渐恢复正常。这就提醒我们在制定当前防控政策时，重点要关注这部分低收入群体的生存与消费。由于防疫期间的特殊需要，货币供应量的增长会相应加快。疫情防护时期的货币政策主要目标是深化改革、控制通胀。通胀率，尤其是涉及到老百姓生活必需品的价格会相应上涨，此时必须要稳定通胀，控制金融可能的高杆杠。

从长期来看，要进一步放开利率，深化利率市场化和开放金融市场的改革，进一步稳定汇率，开放、激活资本市场，吸引外资流入，推进人民币国际化的步伐，要为国际金融体制的大变革做好充分的理论和操作推演的准备。

如何促进经济重新走上恢复性增长之路

突如其来的疫情使我国今年一季度GDP下滑6.8%，再加上外部疫情及政治经济环境的不断恶化，如果继续使用一般的积极财政政策显然难以脱困。为此，财政必须要加大力度尽快将经济拉出即将陷入的沼泽，重新走上恢复性增长之路。

首先，增加财政投入，加大财政赤字的使用力度。今年国家已经将赤字率提高到3.6%，发债总规模将超8.5万亿元，占全年一般公共预算支出的34%，如果再加上减税降费2.5万亿元，积极财政的使用力度更是将超过11万亿元的规模。这就为实施更加积极的财政政策提供了广阔的发力空间。随着社会生产生活逐步复苏，在这一时期，财政政策特别地要向产业方向倾斜，以保障经济的稳步恢复。一是短期要以减免部分税费为手段，以助企业资金最大限度地应用到生产当中，特别要加大对中小企业的减免力度;二是针对受疫情波及导致的产业结构失衡问题，财政投资应该立足于引导产业结构的调整，使得相关行业重拾信心从而展开新一轮的创新与发展，也可借此机会实现结构的优化和调整;三是以政府投资带动民间资本流向，对一批基础设施实施精准投资，如公共卫生医疗设施，“铁公基”等;四是立足于财政内部考量，严格财政监督，提高财政资金的使用效率和质量，要明确政府准备过几年“苦日子”;五是加大债券的发行，尤其是国债，将赤字率提高到3%左右 ，进而更有效地利用我国高储蓄进行投资。这里要指出的是，使用增加赤字的方法就是对我国经济和财政本身的一种制约。一定要在通过未来增收偿还赤字借债的方式来约束财政扩张冲动的前提下拉动经济，这样对长期稳定我国货币和经济增长才有好处。另外，此次我国已经发了1万亿元的抗疫特别国债，这是不计入财政赤字的，实际上已经扩大了货币的供给，所以我们在使财政政策更加积极的同时，也需要从长远角度警惕通胀的恶化。

其次，提高财政支出的效率，优化财政支出的结构，实施宽松灵活的货币政策。适当降息降准，小幅放宽购房政策，扩大提供信贷支持，尤其是对中小企业到期的贷款要予以适当展期，同时要加强这些企业生产流动性融资的国家担保。在强化监管的同时，加速开放资本市场，上市公司尽快全面实行注册制。提高财政支出总量的同时一定要优化结构，以确保达到既定的“六稳”和“六保”目标。财政支出应重点放在扩大内需、拉动就业、企业纾困（尤其是中小企业）、保障民生这几个方面，尤其是要更加严格地控制政府经常性经费的开支，原则上政府应“以收定支”来过“紧日子”，中央提出，今年本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。同时在财政收入下滑的艰难时期，依然要增加老百姓养老金和医保的额度，如此才能真正达到优化财政支出结构的效果。

再次，继续加大减税降费的政策力度。2019年全年减税降费已达2.3万亿元，有力支持了实体经济特别是制造业稳定发展。2020年我国还会进一步降低增值税率、企业养老保险费率，再加上其他降费措施，预计全年为企业新增减负将超过2.5万亿元。这里需要指出的是，今年一季度各地财政收入大幅下滑的同时，有些地区的非税收入却在大幅增長（尤其是各种罚款），说明部分减税降费政策效果打了折扣，预示着地方政府与老百姓之间的关系有趋紧的态势，不利于社会稳定和经济增长，尤其应该引起各地政府的高度重视。地方政府更应该理解李克强总理的那句“保留地摊经济，给底层民众一点温暖”的深意。

最后，加大财政改革的力度。无论是积极财政政策还是更加积极的财政政策都是针对一定时期经济状况的一种调解措施。而要让财政政策持续长久地发挥积极作用，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，不断深化财政体制的改革，才是治本之策。要使财政政策、货币政策有效配合，恢复经济正常增长。基于现实和未来发展考虑，当前应施行适当积极的财政政策特别要考虑可持续发展问题和长远的影响。在保证经济增长的同时，控制债务风险、通货膨胀以及巩固扶贫成果、继续优化经济结构将是政策的核心。此时财政政策应考虑增收节支，如加速推广全面绩效预算的实施，提高财政资金的使用效率;适时考虑开征一些新的税种，加大新税种开征的研发，如房地产税、遗产税等，可以加快开征房地产税的可操作性细节的研究，如此不但可以增加税源，还能促进地方税体系的建设和完善，但前提是要渐进、分阶段、有序地开征，尤其是要做好宣传工作，强化老百姓的心理预期，以免引起社会震荡;深化转移支付体系的改革、适时推进建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央地方关系;优化投资结构，尤其是要将政府投资支持的重点放在构建新型基础设施建设上，如加速5G、AI、大数据、物联网等项目，适度压缩传统基建规模，并通过规范经常性经费支出、进一步合并规范“四本预算”为契机，加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，提高国家和社会治理能力。

在2020年“十三五”的收官之年，我们要基本完成主要领域中央与地方财政事权和支出责任划分，建立地方事权与支出责任相匹配的财政体制，积极推进省以下财政体制改革;完善预算支出标准体系，深入推进预算公开、透明的改革;稳步推进健全地方税体系改革，调整优化关税政策体系，大力推进税收立法工作，不断优化进口税收政策体系，持续优化我国营商环境;推动多双边财经合作深入发展，主动参与全球经济治理变革。让我们的财政政策不仅在处理疫情等特殊时期发挥积极的作用，更要在国家长期治理和国际竞争中发挥更加积极的作用。

（作者为中国财政科学研究院研究员）

【参考文献】

①《2020年政府工作报告（全文）》，新华网，2020年5月30日。

②《多措并举 积极财政政策发力》，新华网，2019年3月6日。

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