谨慎制度改革 放大养老功能

住房公积金制度的存废及改革问题，一直为社会高度关注。5月18日发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》专门提到了“改革住房公积金制度”，让社会对住房公积金改革充满了期待。

陈杰上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授

住房公积金制度涉及面很广，问题复杂，在面对疫情对经济发展、社会民生和住房市场带来多重影响的复杂局面下，住房公积金监管与决策部门，一方面要更沉着思考、冷静应对、缜密规划，不宜仓促决策;另一方面也要抓住这次特殊时期下全民大辩论的有利时机，及时收集各方面意见，充分了解民意诉求，为在合适时机推动对住房公积金制度进行长远性设计和系统性改革做好准备。

住房公积金制度能否取消？

归纳起来，当前社会上提议取消住房公积金制度的理由有很多角度，要区别分析。一些住房公积金在运行与管理机制方面的问题，包括使用不便、区块分割和管理中心专业性不够等，完全可以通过改进制度设计来消除或减缓，构不成取消制度的充足理由。对于住房公积金是否对缴存人形成负担，存在较大的争议。相对无争议的几点主要包括：对企业尤其中小企业构成一定负担;资金收益率低，对缴存人不利，也一定程度抑制其当期消费。

客观而言，很多议论者提议取消住房公积金的这几点理由，确实是该制度长期以来就为社会所诟病的突出问题，但一直没有得到解决或有关部门的明确表态，这次借疫情为企业减负的背景而集中提出来也是一次长期积累后的暴发。民有所呼，政有所应，决策部门必须高度重视社会民意调研，及时对制度进行调整。比如住房公积金前两年实现了异地流转，方便了劳动力流动，就得到社会高度认同。即使制度不能一下子改革到位，也要在充分了解民意的基础上及时做出回应。

然而，根据我们的观察，民意尤其缴存人的主流其实不认同取消住房公积金。很多人心目中，住房公积金对企业或许真是个负担，但对缴存人可不一定是负担。虽然大部分缴存人对住房公积金或多或少有些抱怨，但希望的是改革和完善或有一个制度来替代，反对简单粗暴地取消住房公积金。

基于对民意的观察与调研和自己的长期研究，我们认为，现阶段不应取消住房公积金制度，时机不合宜，理由不充分，主流民意不支持，风险不可控。

（一）取消住房公积金制度将导致大多数缴存人有不满情绪。住房公积金的存废直接关系到超过1.44亿缴存职工的“钱袋子”，如果以“做减法”的方式取消住房公积金制度给企业减负，相当于将职工福利逆向补贴给企业，显然违背了增进老百姓获得感的发展要求。为企业减负是一个持久性话题，政府需要在政策供给层面多下功夫，企业需要在创新经营管理模式上多下功夫，如果仅是简单地通过将减负压力转移给广大职工，不仅显示出制度供给上和企业创新上的无计可施、捉襟见肘，还会滋生社会的悲观情绪。对于尚未使用过住房公积金贷款的缴存人而言，使用公积金低息贷款是当时加入的主要预期福利，取消住房公积金减少了他们的购房资金渠道，增加了购房融资成本，而且多年缴存没有享受到福利，会有很大的不满，而这部分人是缴存人的主体。与此同时，国内多家媒体近期围绕是否取消住房公积金制度进行了网上调研。这些调研结果均表明主流民意不支持现阶段取消住房公积金制度。如果强制取消，必然引发公众抵触情绪。

（二）贸然取消住房公积金制度可能产生不可预料的风险。在过去的20余年里，住房公积金通过免税、单位配缴、低息贷款等特殊化制度设计，为缴存职工带来了实实在在的购房便利和获得感。与其他社会保障政策一同构成的“五险一金”体系，已经成为社会群众对于企业福利的基本认知。如果简单地通过取消住房公积金制度的方式给企业减负，将会对我国的社会保障系统产生较大冲击，人为造成社会保障网络的制度性漏洞。特别是住房公积金制度还身兼补充养老金等功能，对于缴存职工全生命周期的财富水平都有着不同程度的影响，并且这种影响还将通过家庭资产配置进一步传导到居民消费行为等方面，对我国的经济社会发展产生冲击。在疫情防控的特殊时期，我们更应对各项民生性制度的改革和调整格外谨慎，要充分预估制度改革可能产生的连锁反应，不能轻易破坏已经相互磨合的市场秩序和制度网络。

（三）取消住房公积金对住房市场可能产生震荡。住房公积金是我国政策性住房金融唯一的制度性安排，也是对商业性住房金融的有益补充，通过“两条腿走路”的方式，提高了市场韧性，缓和了市场波动。从世界范围来看，尤其是通过梳理发达国家的实践经验，如美国联邦住房贷款银行系统、日本住宅金融公库、德国住房储蓄银行、新加坡中央公积金制度、韩国国民住宅基金等，可以看出政策性住房金融体系对于实现居民住有所居、维持市场稳定的重要作用。因而，仓促取消住房公积金制度，将给住房市场造成重大震荡。

总结起来，从制度本身、市场环境、社会舆论等层面来看，在当前没有明确可行的替代方案情况下，应当以稳定社会大局为重，不宜取消或仓促大改住房公积金制度。

住房公积金制度如何改革？

住房公积金已经不仅发揮了支持住房购买与消费的功能，而且事实上就是职工的补充养老金，已经“一金两用”“一金多用”。在正视这个现状的前提下，我们认为住房公积金制度改革有两个基本出发点：

首先，尊重缴存人利益，尤其防止缴存人利益受损。住房公积金作为公共政策，其改革不能只站在一方立场上，尤其不能只考虑企业和资方利益，而要以缴存人利益为根本出发点，至少不能让多数缴存人利益在改革中受到损害，那就违背了改革的初衷。这也包括要让缴存人对任何改革有知情权和参与权。

其次，要对现有存量资金进行稳妥转移。住房公积金缴存余额有6万多亿元，关系缴存人切身利益。要充分尊重历史和个人财产权利，不对现有存量资金做妥善处理，任何改革都无法推进。

从这两点出发，具体设计如下：

（一）改进完善管理与运行机制。短期内尽可能完善现行住房公积金的运行机制，减少缴存人利益损失。首先要构建合理的增值收益分配机制，停止城市财政提取住房公积金增值收益，提高住房公积金结余资金存款利率。同时，界定住房公积金缴存人提取范围仅限于住房相关消费。

就运行体系而言，住房公积金最大的问题是地区分割，统筹性太差，抵御系统风险的能力差。同时各地住房公积金管理中心的性质不明，管理不夠规范专业，难以帮缴存人增加收益。

（二）“先住房、后养老”。住房公积金只能逐步完善，不太可能废除。取消住房公积金制度确实短期内有利部分企业减负，但对广大劳动者不利，会降低他们的福利保障。从企业角度，应该承担必要的社会责任，“四金一险”都是企业的社会责任体现。疫情下情况特殊，企业可以暂时缓缴，但不能因此停缴。

住房公积金现在一方面是解决住房问题，一方面是解决养老问题，事实上在发挥补充养老金的作用。缴存者对住房公积金制度最大的诟病，其实不是使用不了，现在使用公积金的范围越来越大，租房和装修都可以提取;也不是不公平，不公平问题没有那么大，也是制度设计可以解决的。制度核心矛盾是缴存余额收益率不够高，觉得吃亏了。然而，低存才能低贷，这是住房公积金制度设计先天决定的，大幅度提高缴存利率不太现实。

一个折中的办法是“先住房，后养老”，先住房公积金，后年金。具体操作是，缴存人加入住房公积金15年内，还是现在的办法，但15年后，企业仍然要缴存原先的份额，个人可以继续留下或转换为年金（补充养老金），如果个人选择转换为年金，企业缴存余额也同样转为年金。年金缴存率更加灵活，仍然免税，但有上限，要统一积存在一个全国统一的账户而非企业自行管理。年金可以投资更多的领域，收益率更高，但也承担一定风险，在专业管理团队推荐下，由缴存人像买基金一样自己决定年金投资组合。年金可以提前提取，但一旦提出，就要把以前免的税都补上去。如果退休了再提取，则不用扣税。公积金+年金，可以妥善解决住房公积金的定位不明和功能单调问题，可以有效解决强制缴存下对收益率不足的抱怨问题，为住房公积金渐进式改革迈出破冰之步。

总结来看，历史上住房公积金制度在推进住房货币化改革和改善职工住房条件方面发挥了重要作用，当前是适时加强和放大住房公积金养老功能的时候了。过渡时期，住房功能与养老功能都要有，之后可以逐步过渡到以养老功能为主、满足阶段性住房需求功能为辅的阶段。